楊建華

民生保障：保權(quán)利 保底線 保弱勢
——“十三五”民生保障的一點思考

楊建華

根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及民生保障需求，應(yīng)在“十三五”期間加大保障力度，實現(xiàn)從以物質(zhì)保障為主向物質(zhì)與權(quán)利保障并重轉(zhuǎn)變、從以均等化保障為主向均等化與底線保障并重轉(zhuǎn)變、從以全民保障為主向全民共享與重點保障弱勢群體并重轉(zhuǎn)變

“十二五”期間浙江民生建設(shè)快速推進(jìn)，民生保障水平較快提升，但與百姓對社會事業(yè)和公共產(chǎn)品需求的全面快速增長相比還顯得短缺，住房難、上學(xué)難、就業(yè)難、看病難、養(yǎng)老難的呼聲很高。除了公共產(chǎn)品、公共服務(wù)相對不足之外，還存在著民生制度碎片化、民生保障資源配置不合理等問題，應(yīng)在“十三五”期間加以盡快改變。根據(jù)浙江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及民生保障需求，還需加大三方面的保障力度，實現(xiàn)三方面的轉(zhuǎn)變。

保權(quán)利：從以物質(zhì)保障為主向物質(zhì)與權(quán)利保障并重轉(zhuǎn)變

以往我們在解決民生問題時，一般都強(qiáng)調(diào)應(yīng)加大財政投入，這非常正確，所以近年來連續(xù)多年財政支出增量的2/3以上用于民生。民生問題，說到底還是權(quán)利問題。應(yīng)當(dāng)把用法治方法、法治手段推動民生問題的解決，作為落實公民權(quán)利的重要舉措。切實解決群眾反映強(qiáng)烈的問題。從解決這些問題入手，保障公民權(quán)利落實，推進(jìn)社會建設(shè)，既找準(zhǔn)了著力點，也找到了共鳴點。

社會權(quán)利貧困是指獲取社會權(quán)利的機(jī)會和渠道不足。與貧困相聯(lián)系的社會權(quán)利主要涵蓋社會公正和適當(dāng)?shù)馁Y源分配、機(jī)會獲得權(quán)等。社會權(quán)利貧困的一大表現(xiàn)是，有些人群無法或難以享受其他人群所能夠享受的機(jī)會，包括得到工作的機(jī)會、獲取合理勞動報酬機(jī)會、積聚資金的機(jī)會、投資興業(yè)的機(jī)會。它表明，現(xiàn)在一些群體的貧困狀況不是主觀因素造成的，而主要是客觀社會環(huán)境所導(dǎo)致的機(jī)會不公的結(jié)果。許多人其實并不缺乏必要的能力，只是社會沒有賦予他們發(fā)揮這些能力的公平機(jī)會和公正權(quán)利。權(quán)利的不足造成了機(jī)會的有限，而有限的機(jī)會則影響了經(jīng)濟(jì)的收入，并最終導(dǎo)致了貧困。

“十三五”時期要大力以保障人民群眾社會權(quán)利來保障與改善民生。保障人民群眾基本社會權(quán)利，如工作權(quán)、教育權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、住房權(quán)、晉升權(quán)、遷徙權(quán)、名譽(yù)權(quán)、娛樂權(quán)、平等的性別權(quán)，保障人民群眾對社會政策制定的知情權(quán)、咨詢權(quán)、聽證權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)。社會政策作用的對象是廣大社會公眾，因此公眾參與制定與他們的利益息息相關(guān)的各種決策，是社會賦予每個公民的民主權(quán)利。在制定政策時，讓相關(guān)社會群體有充分的參與和表意的機(jī)會，有利于維護(hù)公眾自己的利益，因此，公民參與被看作是社會政策的基石。

改進(jìn)公共事務(wù)決策程序，采取民主懇談、參與式政策分析等形式，構(gòu)建新的決策模式，推動政策過程的范式性轉(zhuǎn)變。參與式政策分析是一種以協(xié)商或辯論的形式擴(kuò)大公眾參與公共政策的制定和執(zhí)行過程的方法。這種方法是根據(jù)一定程序，挑選相當(dāng)規(guī)模的公眾、聽取他們的意見，有意識、有目的地收集公眾的意見和建議，然后將公眾的意見、建議和利益表達(dá)整合到政策研究中，從而做出更合理、合法的決策。這些方法融合了科學(xué)與民主的政策制定，有助于決策制定獲取充分的信息支持和民意基礎(chǔ)，可以避免方向性的政策錯誤，也能提高公眾對于政策的認(rèn)同度。

保底線：從以均等化保障為主向均等化與底線保障并重轉(zhuǎn)變

浙江省均等化基本公共服務(wù)體系建設(shè)不斷發(fā)展，公共服務(wù)均等化工作扎實推進(jìn)。但均等化主要還是針對群體、區(qū)域、城鄉(xiāng)而實施的保障，它仍存在一些問題，如公共服務(wù)，包括基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會保障水平等財政支出地區(qū)差距較大，達(dá)兩倍多，以縣為單位的公共服務(wù)差距更為明顯，城鄉(xiāng)教育分配失衡，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生、文化資源配置不合理，公共文化服務(wù)供給與需求的不對稱，運(yùn)行機(jī)制不健全，城鄉(xiāng)社會保障存在較大制度性差異，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施布局不合理，一些基層群眾因病因突發(fā)事件生活陷于貧困現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，一方面要加大均等化保障力度，另一方面同時要加強(qiáng)每個社會成員基本生活、公共服務(wù)、公共產(chǎn)品享有的底線保障，讓每個人都能過上基本的衣食無虞、病困有醫(yī)的尊嚴(yán)生活。

基本公共服務(wù)重點包括社會保障、社會事業(yè)、公共設(shè)施等方面。其中，社會保障重點是社會就業(yè)、社會保險、社會救助、社會福利、社會慈善五個方面，社會事業(yè)重點是教育、醫(yī)療、文化、體育等事業(yè)，公共設(shè)施重點是公共交通、供水供電、通信網(wǎng)絡(luò)、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施。政府需要根據(jù)最低公平的原則制定各項生活保障與公共服務(wù)的最低提供標(biāo)準(zhǔn)，并通過多級政府分擔(dān)經(jīng)費保障地方政府有提供最低標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的能力。同時，允許并鼓勵有財政能力的地方政府提供更多的、質(zhì)量更高的公共服務(wù)，但經(jīng)費應(yīng)當(dāng)由地方政府自己承擔(dān)。

底線公平保障模式，既顧及了現(xiàn)實財力的可能性，又為不斷提高最低標(biāo)準(zhǔn)留下空間。采用這一模式推進(jìn)基本生活與公共服務(wù)保障，首先要明確基本生活與公共服務(wù)的省級最低標(biāo)準(zhǔn)，確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村和弱勢群體都能享受到最低標(biāo)準(zhǔn)之上的基本生活與公共服務(wù)保障，同時，逐步縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的基本公共服務(wù)享有水平差距，提高公共服務(wù)的公平程度。

保弱勢：從以全民保障為主向全民共享與重點保障弱勢群體并重轉(zhuǎn)變

我們在“十二五”期間重點抓了全民社會保障問題，讓每個公民都能享受最基本的社會保障。這非常正確。但我們感到這還不夠，還需要在讓全民享有最基本社會保障之外，更加關(guān)注困難群體和弱勢群體。這二個群體的生活特別艱辛，但能得到制度性的保障又相對缺乏，導(dǎo)致這二個群體的民生問題非常突出。

比如現(xiàn)在農(nóng)村的社會保障主要分為養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和社會救助這幾塊，雖然浙江已基本實現(xiàn)社會保障的制度全覆蓋，但保障待遇不高，保障設(shè)施不健全，離農(nóng)民群眾對社會保障的需求還有較大的差距，尤其是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障，農(nóng)民反映強(qiáng)烈。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)能力弱，區(qū)級醫(yī)院醫(yī)療能力不強(qiáng)等老生常談的問題仍然相當(dāng)嚴(yán)重，大病的門診報銷比例過低，農(nóng)民害怕生病，農(nóng)村低保戶中因病致貧的較多。農(nóng)村生活救助標(biāo)準(zhǔn)較低，只能保證其基本生存需要，遇到大病或慢性病，缺乏其它臨時性的救助措施，導(dǎo)致因病致貧。

管理學(xué)有“木桶理論”，說的是最短的木板決定整個木桶的容積。浙江還有數(shù)量不小的困難群體、弱勢群體和優(yōu)撫群體，他們就是那塊“最短的木板”，需要救助和幫助。做好社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等方面的工作，保障“三個群體”的基本生活權(quán)益，就是讓“最短的木板”不再成為“缺口”，實現(xiàn)共同富裕的小康社會。如果改善了困難群體、弱勢群體的生活狀況，也就改善了整個社會的生活狀況。

我們不能讓太多的人處于社會主流生活之外，不能因為有些人生活貧困或生存條件差只給予救濟(jì)就能解決問題。我們應(yīng)該讓更多的人進(jìn)入主流社會，避免他們的邊緣化。要注重制度建設(shè)，注重措施落實，注重長效機(jī)制的建立，加快困難群體、弱勢群體各項民生保障方面的制度建設(shè)，注重整體安排、制度創(chuàng)新和長效機(jī)制的形成，做到困難群眾出現(xiàn)一個，就能有相應(yīng)扶困機(jī)制作出應(yīng)答，給與相應(yīng)的制度化救助。建立困難人口疾病醫(yī)療救助制度。針對遭遇天災(zāi)人禍的困難人口，建立緊急救助機(jī)制。通過這些制度安排和上述政策措施，即可以構(gòu)建一個完整的最低保障網(wǎng)。不斷健全保障內(nèi)容，逐步擴(kuò)大保障范圍，適時提高保障標(biāo)準(zhǔn)，持久、規(guī)范地解決“二個群體”的基本生活問題。

要突出重點。當(dāng)前和今后在解決民生問題方面，要以全面落實城鄉(xiāng)低保制度為重點，健全銜接配套、覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系，以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點，大力發(fā)展社會福利。強(qiáng)化困難群體和弱勢群體服務(wù)，通過實施積極的就業(yè)政策、完善社會保障體系、發(fā)展社會福利、加大扶貧開發(fā)力度等一系列政策措施，著力改善困難群體、弱勢群體生活狀況，讓他們老有所安、弱有所助、急有所濟(jì)、危有所幫，盡力消除后顧之憂，保證他們能夠過有基本尊嚴(yán)的生活。

及時調(diào)整基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)。在完善社會保障、社會事業(yè)、公用設(shè)施“三大體系”的基礎(chǔ)上，根據(jù)形勢變化及時調(diào)整基本公共服務(wù)范圍，按照省里要求逐步拓展為基本生存服務(wù)、基本發(fā)展服務(wù)、基本環(huán)境服務(wù)和基本安全服務(wù)“四大領(lǐng)域”，將社會治安、生產(chǎn)安全、消費安全等公共性安全服務(wù)列為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容。積極根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和居民實際需求，合理提升基本公共服務(wù)設(shè)施、設(shè)備、人員配備以及日常運(yùn)行費用等標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)化弱勢群體管理服務(wù)。貫徹公平價值取向，保障最低生活水準(zhǔn)，不斷縮小貧富差距，維護(hù)特定群體權(quán)益。通過實施積極的就業(yè)政策、完善社會保障體系、發(fā)展社會福利、加大扶貧開發(fā)力度等一系列政策措施，著力改善中低收入群體生活狀況，盡力消除后顧之憂，保證他們能夠過有基本尊嚴(yán)的生活。加強(qiáng)失業(yè)職工再就業(yè)和被征地人員就業(yè)扶持，通過發(fā)放用工補(bǔ)貼、減免稅費、提供小額貸款貼息等一系列政策，鼓勵企業(yè)吸納下崗失業(yè)職工。出臺被征地人員用工社會保險補(bǔ)助、稅費補(bǔ)貼減免等就業(yè)扶持政策，實施鼓勵企業(yè)吸納、征地企業(yè)消化、公益崗位招收等政策，推動被征地人員、農(nóng)民就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。實施低收入農(nóng)戶奔小康工程，全面建立“一戶一策一結(jié)對”幫扶機(jī)制，出臺高素質(zhì)新型農(nóng)民扶持辦法。

（本報告系浙江省發(fā)改委、浙江省社科聯(lián)“十三五”規(guī)劃前期研究課題《“十三五”時期社會和文化發(fā)展的若干重大問題研究》階段性成果）

作者為浙江省政府咨詢委員會委員、浙江省社會學(xué)會會長