王祖強(qiáng)

探索建立“五水共治”的長(zhǎng)效機(jī)制

王祖強(qiáng)

鞏固治水成果、提升治水實(shí)效，應(yīng)注重標(biāo)本兼治，綜合運(yùn)用依法治水、市場(chǎng)治水和科技治水，探索建立長(zhǎng)效機(jī)制

“五水共治”是浙江省委、省政府推進(jìn)浙江新一輪改革發(fā)展的關(guān)鍵之策，更是建設(shè)“兩美”浙江的突破口與切入點(diǎn)。經(jīng)過(guò)一年多的工作努力，“五水共治”在倒逼浙江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、改善全省生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用，成為破解一系列影響科學(xué)發(fā)展老大難問(wèn)題的有效途徑，水環(huán)境治理取得階段性成效?！拔逅仓巍弊鳛樯鷳B(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民生等方方面面，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、分散的生活生產(chǎn)模式形成了巨大的污染存量，水資源產(chǎn)權(quán)虛置、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制匱乏嚴(yán)重制約著市場(chǎng)機(jī)制的作用，水環(huán)境治理面臨著內(nèi)生激勵(lì)不足、外在缺乏法制支撐的現(xiàn)實(shí)難題。因此，鞏固治水成果、提升治水實(shí)效，應(yīng)注重標(biāo)本兼治，綜合運(yùn)用依法治水、市場(chǎng)治水和科技治水，探索建立長(zhǎng)效機(jī)制。

大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)清潔生產(chǎn)，形成低耗、減排、高效的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和構(gòu)建綠色、循環(huán)、低碳的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)水環(huán)境治理從末端治理向源頭控制轉(zhuǎn)變

污染在水里，根源在岸上。水環(huán)境治理看起來(lái)是個(gè)環(huán)境問(wèn)題，實(shí)際上是增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題。高能耗、高污染、高排放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式形成了巨大的污染存量和現(xiàn)實(shí)增量，末端治理并未有效地控制水環(huán)境污染。為再現(xiàn)青山綠水，優(yōu)化人居環(huán)境，必須大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)清潔生產(chǎn)，逐漸形成以低能耗、減排放、高效率為特征的內(nèi)涵式增長(zhǎng)模式，推動(dòng)水環(huán)境治理從末端治理向源頭控制轉(zhuǎn)變。發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)清潔生產(chǎn)，就是將生產(chǎn)活動(dòng)納入到環(huán)境的約束中來(lái)，就是將環(huán)境污染考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。生態(tài)經(jīng)濟(jì)不同于傳統(tǒng)的制造模式，生態(tài)經(jīng)濟(jì)通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、技術(shù)改造、工藝提升發(fā)展以新能源和低碳經(jīng)濟(jì)為主的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，最大限度地促進(jìn)生產(chǎn)過(guò)程中的減量化、再循環(huán)、再利用，努力從源頭上減少污染物排放。大力倡導(dǎo)清潔生產(chǎn)，就是改變?cè)谏a(chǎn)末端治理污染物的治污模式，爭(zhēng)取在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中降能耗、減排放，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境的源頭保護(hù)。大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)清潔生產(chǎn)，就是要構(gòu)建以生態(tài)經(jīng)濟(jì)為主的綠色、循環(huán)、低碳的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，通過(guò)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)來(lái)推動(dòng)水環(huán)境的源頭控制，實(shí)現(xiàn)水污染歷史欠賬和現(xiàn)實(shí)增量的齊抓共治。

加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集中、資源集約的工業(yè)園區(qū)建設(shè)，促進(jìn)工業(yè)園區(qū)集約化、循環(huán)化、生態(tài)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理從點(diǎn)源治理向集中治理轉(zhuǎn)變

“低、小、散、亂”的產(chǎn)業(yè)布局形成了眾多分散的污染源。水環(huán)境點(diǎn)源治理成本畸高，治污主體喪失內(nèi)生動(dòng)力，形成了水環(huán)境治理的“市場(chǎng)失靈”。為降低水環(huán)境治理成本，提升水環(huán)境治理效率，必須加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集中、資源集約的工業(yè)園區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理從點(diǎn)源治理向集中治理轉(zhuǎn)變。工業(yè)園區(qū)促進(jìn)了傳統(tǒng)塊狀經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型，形成了水環(huán)境集中治理的條件，并通過(guò)規(guī)模優(yōu)勢(shì)降低了管道建設(shè)成本、水質(zhì)凈化成本和行政監(jiān)督成本，實(shí)現(xiàn)了水環(huán)境高效率、低成本地治理。積極推進(jìn)工業(yè)園區(qū)的循環(huán)化發(fā)展，建設(shè)生態(tài)型工業(yè)園區(qū)。生態(tài)型工業(yè)園區(qū)通過(guò)產(chǎn)業(yè)間的物質(zhì)循環(huán)和能量交換，形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈和生態(tài)網(wǎng)，促進(jìn)園區(qū)內(nèi)資源的相互利用。生態(tài)型工業(yè)園區(qū)旨在以產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展和共生組合，將傳統(tǒng)“生產(chǎn)—使用—廢棄—治理”的單向生產(chǎn)方式提升為“生產(chǎn)—使用—回收—再利用”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)現(xiàn)園區(qū)內(nèi)的綠色制造、清潔生產(chǎn)和循環(huán)發(fā)展。工業(yè)園區(qū)的集約化、循環(huán)化、生態(tài)化發(fā)展，要充分考慮產(chǎn)業(yè)空間布局、區(qū)域發(fā)展特色、園區(qū)演進(jìn)規(guī)律，鼓勵(lì)循環(huán)鏈條中的企業(yè)搬遷入園，形成綜合性和行業(yè)性相結(jié)合的工業(yè)園區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)水環(huán)境的集中治理。

逐漸明晰水環(huán)境產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)環(huán)境容量資源的商品化，推動(dòng)排污市場(chǎng)交易化和治污市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)化發(fā)展，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)企業(yè)水環(huán)境治理的創(chuàng)新能力和環(huán)保動(dòng)力

市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行，能夠在一定程度上彌補(bǔ)政府在“五水共治”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的不足，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制作用的發(fā)揮。由于水環(huán)境產(chǎn)權(quán)虛置，環(huán)境容量資源具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，使得環(huán)境容量資源長(zhǎng)期被低成本、過(guò)度化使用，形成“公地悲劇”。為推動(dòng)水環(huán)境治理的市場(chǎng)化發(fā)展，必須明晰水環(huán)境產(chǎn)權(quán)，界定水環(huán)境容量資源的使用權(quán)，建立“誰(shuí)使用，誰(shuí)付費(fèi)”的資源有償使用制度。水環(huán)境治理的市場(chǎng)化關(guān)鍵在于促進(jìn)環(huán)境容量資源的商品化，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成真正反映資源稀缺程度、市場(chǎng)供求狀況的資源價(jià)格，將水污染產(chǎn)生的生態(tài)成本內(nèi)化到企業(yè)的生產(chǎn)成本中。由于排污—治污是水環(huán)境治理市場(chǎng)的供求雙方，所以，推動(dòng)排污市場(chǎng)交易化和治污市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)化，才能通過(guò)利潤(rùn)激勵(lì)激發(fā)企業(yè)水環(huán)境治理的創(chuàng)新能力和環(huán)保動(dòng)力。排污市場(chǎng)交易化是通過(guò)排污權(quán)的買(mǎi)賣(mài)將環(huán)保優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為企業(yè)利潤(rùn)，激勵(lì)企業(yè)加快科技創(chuàng)新、環(huán)保投入，減少水環(huán)境污染。治污市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)化旨在以環(huán)境津貼、綠色信貸等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)社會(huì)資本，尤其是民營(yíng)資本進(jìn)入治污市場(chǎng)，形成資本結(jié)構(gòu)合理、競(jìng)爭(zhēng)性充分的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。明晰水環(huán)境產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理的市場(chǎng)化，就是使市場(chǎng)在環(huán)境資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理從官員升遷激勵(lì)向市場(chǎng)利潤(rùn)激勵(lì)轉(zhuǎn)變，從“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的外在約束向“誰(shuí)治理，誰(shuí)收費(fèi)”的內(nèi)生激勵(lì)轉(zhuǎn)變。

切實(shí)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理成本與收益的對(duì)稱性，通過(guò)分段包干和整體治理的協(xié)調(diào)并進(jìn)，推動(dòng)流域水環(huán)境合作治理，探索建立跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)共治模式

流域水環(huán)境治理往往具有正外部性效應(yīng)，表現(xiàn)為成本集中、收益分?jǐn)?，流域水環(huán)境治理成本與收益的不對(duì)稱，容易產(chǎn)生“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象和陷入“囚徒困境”中。為推動(dòng)流域水環(huán)境合作治理，必須切實(shí)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要以“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，根據(jù)水環(huán)境治理中所付出的額外的保護(hù)成本、治理成本，為此而犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本和溢出本轄區(qū)的生態(tài)修復(fù)效益，實(shí)行流域下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)的逆向補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)水環(huán)境治理貢獻(xiàn)與貨幣補(bǔ)償相對(duì)稱，消除流域水環(huán)境治理中的成本與收益缺口，調(diào)動(dòng)流域各方水污染整治和水環(huán)境保護(hù)的積極性。推動(dòng)流域水環(huán)境合作治理，要落實(shí)好河長(zhǎng)制、江段長(zhǎng)制，實(shí)行分段包干和整體治理相結(jié)合，建立水環(huán)境跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)共治模式。江段長(zhǎng)制通過(guò)屬地負(fù)責(zé)的方式，使得各行政單位成為水資源公共產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)主體，有助于形成“上游污染上游治，下游污染下游治”的良好局面，使“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的政策真正落到實(shí)處。積極推進(jìn)全流域河長(zhǎng)統(tǒng)籌、江段長(zhǎng)對(duì)接制度，建立流域水環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)一體化、聯(lián)防責(zé)任化、聯(lián)治高效化和聯(lián)商常態(tài)化的治水新模式。

充分激發(fā)社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)公眾參與水環(huán)境治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，形成水環(huán)境治理合力，使水環(huán)境治理呈破竹之勢(shì)

水環(huán)境治理是事關(guān)全社會(huì)的公共事業(yè)，不僅需要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，激勵(lì)企業(yè)自覺(jué)治污，更需要激發(fā)社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)公眾參與水環(huán)境治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性。水環(huán)境治理必須引導(dǎo)社會(huì)公眾參與，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，使其成為全社會(huì)的自覺(jué)行動(dòng)。激發(fā)社會(huì)公眾參與水環(huán)境治理關(guān)鍵在于健全社會(huì)公眾參與水環(huán)境治理的機(jī)制與渠道。長(zhǎng)期以來(lái)，由于社會(huì)公眾缺乏環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表決權(quán)，使得社會(huì)公眾不僅喪失了水環(huán)境保護(hù)的主體性地位，而且成為水環(huán)境污染的直接受害者。為調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與水環(huán)境治理的積極性，強(qiáng)化水環(huán)境治理的社會(huì)監(jiān)督，必須健全水環(huán)境治理中的信息傳導(dǎo)機(jī)制、公眾反饋機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，充分保證公眾參與水環(huán)境治理的信息完備和渠道通暢。水環(huán)境治理還必須發(fā)揮環(huán)保組織、志愿者協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的教育、宣傳和監(jiān)督作用，形成政府引導(dǎo)、企業(yè)自覺(jué)、公眾參與的治水合力，使水環(huán)境治理呈破竹之勢(shì)。

“五水共治”是“法治浙江”建設(shè)的大平臺(tái)、試驗(yàn)田、試金石和活教材，要強(qiáng)化法治思維，注重法治建設(shè)，通過(guò)研究和解決“五水共治”中的立法、執(zhí)法、普法等各個(gè)方面的問(wèn)題，發(fā)揮好依法治水的重要作用

要結(jié)合全面深化改革和推進(jìn)依法治國(guó)的契機(jī)，加快浙江地方性法規(guī)的制定出臺(tái)步伐，建立健全最嚴(yán)格的水資源管理和水環(huán)境監(jiān)管制度，加快研究制定和實(shí)施水權(quán)制度，使各級(jí)政府在環(huán)境整治中擁有更加明確、嚴(yán)格、可操作的法律依據(jù)。積極出臺(tái)針對(duì)“五水共治”的資金和技術(shù)保障、跨區(qū)域聯(lián)合治理等宏觀問(wèn)題的政策法規(guī)。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度，對(duì)未達(dá)到區(qū)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、污染排放目標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的責(zé)任人實(shí)行生態(tài)危害問(wèn)責(zé)制。

深化環(huán)保、水務(wù)、公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，切實(shí)加大涉嫌水環(huán)境違法犯罪行為的打擊力度，對(duì)違法行為嚴(yán)厲打擊，公開(kāi)處理，追究其責(zé)任人。實(shí)行行政、民事、刑事三法并舉，對(duì)于造成嚴(yán)重后果的環(huán)境違法行為，要加大行政處罰力度，根據(jù)水污染情況及時(shí)采取限期治理，甚至勒令其關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等行政處罰措施。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者實(shí)行終身責(zé)任追究制，嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。

強(qiáng)化社會(huì)公眾和企業(yè)的普法教育。社會(huì)公眾和企業(yè)作為參與“五水共治”的重要主體和主要受益者，是否具有維護(hù)法律意識(shí)，將直接影響“五水共治”工作成效。各級(jí)黨委政府要通過(guò)組建“五水共治”法制宣傳隊(duì)伍、制作宣傳資料、開(kāi)展法律培訓(xùn)，以及進(jìn)行以“五水共治”為主題的學(xué)法、守法、用法、護(hù)法等環(huán)境法制宣傳教育，形成濃厚的法制宣傳氛圍，使公眾和企業(yè)了解環(huán)境保護(hù)的權(quán)利與義務(wù)，自覺(jué)提高環(huán)境法律意識(shí)和水平，積極參與建設(shè)美好環(huán)境，監(jiān)督環(huán)境違法行為，做環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)踐行者。

作者為中共浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、軟科學(xué)研究所所長(zhǎng)