朱大霖，岳 鑫

（1.中國人民大學(xué) 環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2.廣東海洋大學(xué) 海洋經(jīng)濟(jì)與管理研究中心，廣東 湛江 524088）

【探索與實(shí)踐】

我國海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中PPP模式運(yùn)用探索
——以紅樹林和濕地自然保護(hù)區(qū)為例

朱大霖1，岳 鑫2

（1.中國人民大學(xué) 環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2.廣東海洋大學(xué) 海洋經(jīng)濟(jì)與管理研究中心，廣東 湛江 524088）

PPP模式被視為政府籌資，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。作為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其中資金短缺是制約海洋環(huán)境保護(hù)工作展開的重要因素。介紹了PPP模式概念及其在我國的應(yīng)用，分析了PPP模式在海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)用中的意義與契機(jī)，并對(duì)紅樹林和濕地自然保護(hù)區(qū)實(shí)踐PPP模式的運(yùn)作方式進(jìn)行了闡述，提出了完善PPP模式在海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)用的對(duì)策。

PPP模式；海洋環(huán)境保護(hù)；應(yīng)用

海洋環(huán)境保護(hù)工作是當(dāng)前我國建設(shè)海洋強(qiáng)國面臨的一個(gè)重要問題。加大對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的投入力度是海洋環(huán)境保護(hù)工作的客觀要求。由于海洋環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目多是投資數(shù)額較大，建設(shè)周期長的公益性項(xiàng)目，單靠政府財(cái)政投入力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足海洋環(huán)境保護(hù)工作的需求，因此如何吸引私人企業(yè)參與到海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)中來成為海洋環(huán)境保護(hù)學(xué)者研究的重要問題。在此背景下，本文試圖將PPP模式引入到海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)中，以促進(jìn)我國海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1 PPP模式概念及在我國的應(yīng)用

PPP，是Public-Private-Partnership的英文縮寫，直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”或“政企合作伙伴關(guān)系”，是指政府為了向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，引入市場競爭和激勵(lì)約束機(jī)制，與私營企業(yè)合作的一種融資方式。通常以特許經(jīng)營為合作方式，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征。這種融資模式的實(shí)質(zhì)是：政府部門通過授予民營企業(yè)長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來促進(jìn)公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及有效運(yùn)營[1]。政是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，通過發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量與供給效率[2]。該模式改變了以往依靠項(xiàng)目投資人或發(fā)起人安排融資的慣例，而主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府的扶持力度來決定融資投入的多少。上個(gè)世紀(jì)九十年代，英國最先開始在交通、衛(wèi)生、公共安全、國防、教育等領(lǐng)域采用PPP模式，在該模式下，工程質(zhì)量要達(dá)到或超過投入的資金，效果良好[3]。此后，其他國家也先后在交通、教育等領(lǐng)域引進(jìn)PPP模式，有效緩解了政府籌集資金難的問題，成為國家及地區(qū)化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資的重要手段。

上世紀(jì)80年代，我國開始引進(jìn)PPP模式。在我國PPP項(xiàng)目主要發(fā)揮的是融資功能。90年代，我國政府開始對(duì)公路、發(fā)電廠、自來水廠推動(dòng)采用PPP方式，并取得良好效果。2004年7月國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，進(jìn)一步放寬社會(huì)資本投資領(lǐng)域。2010年以后，PPP模式逐步在城鎮(zhèn)建設(shè)、安置房建設(shè)、醫(yī)院改革等項(xiàng)目中推進(jìn)。

2 海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)用PPP模式的意義與契機(jī)

2.1 海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)用PPP模式的意義

海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)指國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中以滿足人們海洋環(huán)境需求為目標(biāo)，以有效利用海洋資源，防治海洋環(huán)境污染、保護(hù)海洋生態(tài)，為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供產(chǎn)品和服務(wù)支持的涉海產(chǎn)業(yè)。通常包括：海洋環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)、海洋環(huán)境保護(hù)服務(wù)、海洋廢物循環(huán)利用、海洋自然生態(tài)保護(hù)、潔凈產(chǎn)品生產(chǎn)5個(gè)子領(lǐng)域[4]。海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)是為了應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境問題而興起的一個(gè)產(chǎn)業(yè)。上世紀(jì)80年代以來，隨著海洋開發(fā)力度不斷加大，海洋環(huán)境破壞也越來越嚴(yán)重。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，沿海漁船的數(shù)量驟增，造成單位產(chǎn)量直線下降，漁業(yè)資源銳減。盲目圍墾、濫取海沙、填海造地等現(xiàn)象使海岸帶棲息地嚴(yán)重受損，海洋生物多樣性銳減[5]。珊瑚礁、紅樹林、濕地等重要海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，海洋生態(tài)災(zāi)害、海洋溢油頻發(fā)，致使海洋荒漠化，海洋生態(tài)危機(jī)不斷加劇[6]。這對(duì)海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出了巨大的挑戰(zhàn)，也給海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展留下了巨大的發(fā)展空間。

目前，資金短缺是制約海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”，投資嚴(yán)重不足是根本原因。我國沿海大多數(shù)地方債務(wù)壓力和城鎮(zhèn)化過程中的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大，海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資金嚴(yán)重缺乏。如何引進(jìn)民間資本投入海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。PPP管理模式可以發(fā)揮市場機(jī)制在海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的決定性作用，是一種有效吸納民營企業(yè)資本，與民營企業(yè)合作的方式。將PPP模式引入海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)中，有助于我國海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。

2.2 海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)用PPP模式的契機(jī)

（1）PPP模式在發(fā)達(dá)國家已有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。以日本為例，日本的PPP項(xiàng)目起源于20世紀(jì)末，在1999年，出臺(tái)了PPP項(xiàng)目推進(jìn)法，首先在教育和文化領(lǐng)域推行，隨后在健康與環(huán)境、城市建設(shè)、生活與福利等諸多領(lǐng)域推廣。在日本環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，除了得益于法律強(qiáng)制、公眾參與、典型示范、科技支撐等多個(gè)方面因素以外，其中最重要的一點(diǎn)就是高度重視政府與市場力量的有機(jī)結(jié)合。日本政府的作用在于彌補(bǔ)市場失靈，增進(jìn)市場的力量，讓市場發(fā)揮其主導(dǎo)作用。日本的PPP項(xiàng)目成為“第三方機(jī)構(gòu)”之外的重要建設(shè)力量，有效解決了因泡沫經(jīng)濟(jì)引起的財(cái)政資金不足的問題[7]。

（2）我國宏觀政策支持PPP模式的應(yīng)用。當(dāng)前，我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投入，在石油、金融、電力、鐵路、電信等政府“壟斷”的行業(yè)中，逐步允許非國有資本參與其中，并制定出非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則。2014年5月，財(cái)政部成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心等部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人，12月，PPP中心正式獲批成立，作為財(cái)政部跨部委協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。國家發(fā)改委也加快了PPP立法進(jìn)程。PPP模式將是我國基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)中重要的一種融資模式。

PPP模式是今后中國政府落實(shí)特許經(jīng)營制度的主要方式，也是我國海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展落實(shí)特許經(jīng)營制度的重要方式。將PPP模式應(yīng)用于我國海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展正當(dāng)其時(shí)。在海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，應(yīng)該更多地讓市場發(fā)揮決定性作用，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和沿海城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。

3 PPP模式在紅樹林和濕地自然保護(hù)區(qū)的應(yīng)用

本文選取我國沿海紅樹林和濕地自然保護(hù)區(qū)為例，具體闡述PPP模式的運(yùn)作方式。

3.1 確定PPP項(xiàng)目合作伙伴

政府在在尋找戰(zhàn)略投資合作伙伴時(shí)，應(yīng)首先選擇技術(shù)、資金、質(zhì)量、信譽(yù)等綜合素質(zhì)高的作為合作對(duì)象簽署特許經(jīng)營協(xié)議。沿海省市下屬國有資產(chǎn)投資有限公司和國外或境外企業(yè)投資公司合作投資自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的PPP模式（政企合作伙伴關(guān)系）項(xiàng)目，國外或境外企業(yè)投資公司就是特許經(jīng)營者。因此，沿海省市下屬國有資產(chǎn)投資有限公司作為政府最大的融資平臺(tái)，在項(xiàng)目前期的合同中需考慮在什么樣的特殊情況下，政府可以保留收回項(xiàng)目的權(quán)利，最大限度地保證政府在合同中利益不受損。

3.2 確定建設(shè)方案

在紅樹林和濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)方案比較中，假定項(xiàng)目建設(shè)分為建設(shè)期（3年）和運(yùn)營期（20年）。其中項(xiàng)目建設(shè)期可以將投資分為A、B兩部分。A部分基建工程投資需1億元，由沿海省市下屬國有資產(chǎn)投資有限公司負(fù)責(zé)，B部分設(shè)備裝置的投資需9億元，由組建的PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資；運(yùn)營期通過旅游門票和產(chǎn)品銷售收入進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)并收回投資，由省市海洋局或旅游局負(fù)責(zé)監(jiān)管，待20年特許經(jīng)營期結(jié)束后無償移交給沿海省市下屬國有資產(chǎn)投資有限公司。

3.3 設(shè)置PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)

沿海省市下屬國有資產(chǎn)投資有限公司、國外或境外企業(yè)投資公司和新組建的PPP項(xiàng)目公司占股比例分別為10%、45%、45%，這種投資結(jié)構(gòu)沒有絕對(duì)的控股方，可充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)調(diào)動(dòng)股東積極性，且方便沿海省市下屬國有資產(chǎn)投資有限公司在特許經(jīng)營期結(jié)束后對(duì)B部分資產(chǎn)有效接管。組建的PPP公司可設(shè)立五名董事，其中國有資產(chǎn)投資有限公司委派一名，組建的PPP項(xiàng)目公司委派兩名，國外或境外企業(yè)投資公司委派兩名，國有資產(chǎn)投資有限公司委派的董事?lián)味麻L，一旦有意見分歧需投票決定時(shí)可從中協(xié)調(diào)?；üこ炭⒐を?yàn)收后，PPP公司可以擁有并行使A部分的資產(chǎn)使用權(quán)，可以通過門票、產(chǎn)品銷售、站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營等方式回收投資。國有資產(chǎn)投資有限公司可在方案中設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，包括完工風(fēng)險(xiǎn)、游客安全風(fēng)險(xiǎn)、收益風(fēng)險(xiǎn)等分擔(dān)機(jī)制。

3.4 政府政策扶持

在收益方面，如果產(chǎn)品實(shí)際銷售收入低于特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定的測(cè)算收益水平，市政府向PPP公司給予差額補(bǔ)貼。如果產(chǎn)品實(shí)際銷售收入高于測(cè)算收益水平，則PPP公司需將其額外收入的60%返還給政府。游客方面，規(guī)定如果連續(xù)兩年游客的實(shí)際流量低于預(yù)測(cè)游客量的70%，則PPP公司可以向政府申請(qǐng)補(bǔ)貼。

在紅樹林和濕地自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)過程中，通過PPP模式的運(yùn)用，讓國外或境外企業(yè)投資公司合作投資自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，沿海省市政府獲得巨大項(xiàng)目融資，有效緩解海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府投資壓力。在合作過程中促進(jìn)政府提升公共服務(wù)和社會(huì)化管理水平。

4 完善PPP模式在海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)用的對(duì)策

通過分析PPP模式在紅樹林和濕地自然保護(hù)區(qū)的運(yùn)作方式，可以發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)具有有很高專業(yè)技術(shù)要求、周期較長的合作模式，這客觀上要求政府和企業(yè)在合作的每一個(gè)環(huán)節(jié)上都要秉持現(xiàn)代商業(yè)意識(shí)和契約精神，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)展。

4.1 加強(qiáng)政府與私企的對(duì)話，達(dá)成經(jīng)營理念上的共識(shí)

在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府公共部門追求的往往是公共利益，往往在項(xiàng)目開始階段投入大量資金，如果項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益低于預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)而有可能使政府背負(fù)較重的負(fù)擔(dān)。私營企業(yè)追求的是經(jīng)濟(jì)利益最大化，往往根據(jù)項(xiàng)目收益情況決定項(xiàng)目投資的力度。在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過程如何使公私合作達(dá)成共識(shí)，成為項(xiàng)目能否順利進(jìn)展的關(guān)鍵因素。我國政府應(yīng)該積極吸取國外PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，借助于專業(yè)機(jī)構(gòu)的中間力量，努力縮小公私雙方的差異，努力達(dá)成共識(shí)，探索出適合我國海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施方式。

4.2 建立健全海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)中PPP項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則

PPP模式能否成功運(yùn)用于海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)取決于多個(gè)因素，根據(jù)國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來看，明確的PPP實(shí)施細(xì)則是保證PPP模式運(yùn)行的最好保障。因此，需要在項(xiàng)目每一個(gè)環(huán)節(jié)明確政府部門與企業(yè)各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段應(yīng)該明確，PPP模式是民事合同而不是行政合同，以保證政府與企業(yè)在合作中的平等性；明確PPP項(xiàng)目參與的主體，包括國營企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等在內(nèi)的所有企業(yè)以及一些國際財(cái)團(tuán)、金融組織都可以參與；明確PPP的應(yīng)用范圍，什么項(xiàng)目適合，是構(gòu)建正面清單還是負(fù)面清單。在融資方面，應(yīng)該明確PPP的定義和內(nèi)涵，確定PPP參與項(xiàng)目的模式，例如，BT、BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）是否可以包括在內(nèi)。在運(yùn)營和維護(hù)方面，明確PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營期應(yīng)重點(diǎn)考慮哪些變化因素，如何選擇合適的經(jīng)營戰(zhàn)略做適當(dāng)調(diào)整；明確PPP和會(huì)計(jì)法、稅收制度等如有沖突如何處理。在管理方面，明確PPP企業(yè)如何退出；明確PPP對(duì)政府行為如何監(jiān)管。

4.3 轉(zhuǎn)變政府職能，履行契約精神，提升政府管理水平和服務(wù)理念

海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)涉足的領(lǐng)域具有典型的公共物品特征，采用PPP模式運(yùn)作海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是在政府壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，在以往的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府往往實(shí)行“一攬子”政策，即是項(xiàng)目的投資者，也是項(xiàng)目的經(jīng)營者，整個(gè)項(xiàng)目自己全部承擔(dān)。引進(jìn)PPP模式后，政府扮演的是為私營企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。這客觀上要求，政府應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以更好的發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色[8]。

因此，這客觀上要求政府能夠重新定位自己的角色，轉(zhuǎn)變職能，逐漸減少行政手段對(duì)市場的干預(yù)力度。當(dāng)前，海洋環(huán)保企業(yè)在國內(nèi)參與PPP模式的最大問題就是制度缺陷和政府信用問題，不少企業(yè)尤其是民營企業(yè)仍在徘徊觀望中。這客觀上要求政府管理者要以契約精神、契約意識(shí)，提高其履約能力，為PPP模式的運(yùn)作創(chuàng)造良好的環(huán)境。

4.4 加快培育中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，為PPP順利運(yùn)行提供專業(yè)咨詢

海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP模式運(yùn)作是一項(xiàng)投資數(shù)額較大、技術(shù)要求高、建設(shè)周期長、極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。它需要在融資、財(cái)務(wù)、技術(shù)、法律、海洋環(huán)境、海洋管理、企業(yè)管理等方面的知識(shí)專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持才能完成。而目前，我國中介服務(wù)體系尚未有效形成[9]。因此，要加快PPP項(xiàng)目中介服務(wù)體系建設(shè)，提高其整體素質(zhì)和服務(wù)水平，為PPP模式提供有力專業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)。

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Exploration into the Use of PPP Mode in the Development of China′s Marine Environmental Protection Industry—Take the nature reserve of mangrove and wetland for example

Zhu Dalin1，Yue Xin2
（1.Environmental Institute，Chinese People′s University，Beijing 100872，China；2.Marine Economy& Management Research of Guangdong Oceanic University，Zhanjiang 524088，China）

PPP is regarded as an important means of dissolving the government financing and governmentdebtrisk.Asa booming industry，the developmentofmarine environmental protection industry in China still faces a big challenge，and the shortage of funds is one of the important factors that restrict the marine environmental protection work. This paper attempts to introduce the applicator of the PPP model to the marine environmental protection industry.Firstly，introducing the concept of PPP and its application in China，this paper analyses the necessity and possibility of the use of PPP in the marine environmental protection industry，and then elaborates the operation pattern of using the PPP model in the nature reserve of mangrove and wetland.In the end，the paper puts forward some countermeasures to improve the application of PPP mode in the development of the marine environmental protection industry.

PPPmodel；oceanenvironmentprotection；application

F832

：A

：2095-1647（2014）06-0008-05

2014-03-31

國海洋發(fā)展研究中心科研項(xiàng)目重點(diǎn)項(xiàng)目"南海問題突發(fā)事件危機(jī)應(yīng)對(duì)研究" [AOCZD20120]；中央支持地方高校專項(xiàng)資金項(xiàng)目

朱大霖，男，碩士研究生,主要研究方向：海洋經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境管理學(xué)。

岳鑫，女，碩士研究生，主要研究方向：海洋管理學(xué)，E-mail：yuexin1115@126.com。