余姚市國土資源局 干 華

目前，我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”同步推進的重要發(fā)展時期，建設用地需求剛性增長與建設用地計劃指標緊缺的矛盾十分突出。尤其是經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，面臨著“規(guī)劃缺空間，計劃缺指標，補充缺后備”的三重壓力。面對既要保護耕地紅線，又要保障發(fā)展用地的新形勢和新要求，國土資源部深化改革，創(chuàng)新機制，制訂出臺了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的新舉措，盤活農(nóng)村存量建設用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，在不增加建設用地指標的前提下，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施，實現(xiàn)“雙保雙贏”目標。雖然余姚市沒有列入國土資源部城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點單位，但我們依據(jù)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的政策平臺，認真貫徹落實省政府提出的大力推進農(nóng)村土地綜合整治工作的文件精神，主動作為，因地制宜，科學規(guī)劃，積極開展農(nóng)村土地綜合整治工作。2012年全市21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全面推進，共上報立項農(nóng)村土地綜合整治項目29只，落實增減掛鉤指標2064畝，超額完成了寧波市政府下達的年度增減掛鉤指標任務。余姚市上報立項的農(nóng)村土地綜合整治項目和落實的增減掛鉤指標，居全省、寧波市各縣市區(qū)的前茅。

實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，開展農(nóng)村土地綜合整治，是新形勢下國土資源管理工作的制度創(chuàng)新，也是問題倒逼深化改革的唯一選擇。實踐證明是當前保護耕地，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的重要舉措；是保障發(fā)展用地，促進土地節(jié)約集約利用的重要途徑；是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設的重要抓手。

一、緩解建設用地指標、空間緊缺矛盾，保障了經(jīng)濟社會發(fā)展必需的合理用地

2012年初上級政府下達余姚市的建設用地計劃指標1616畝，預測全市年度用地指標在6000畝以上，計劃指標遠遠不能滿足用地需求。當年余姚市依據(jù)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策、積極組織實施農(nóng)村土地綜合整治項目，批準獲得增減掛鉤指標2064畝，使一批急需用地的市重點項目和中小企業(yè)的發(fā)展用地，得到了及時解決。低塘街道批準實施農(nóng)村土地整治項目3只，獲得增減掛鉤指標225.25畝，使28家中小企業(yè)技改擴產(chǎn)的用地有了保證，受到了企業(yè)熱情稱贊和擁護。在確保全市建設用地總規(guī)模不擴大，耕地面積不減少的情況下，在向上爭取計劃用地指標的同時，找到了一條眼睛向下，內(nèi)涵挖潛，自己動手營造建設用地指標的新路子。

二、盤活存量用地，促進了土地資源的節(jié)約集約利用

運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，開展農(nóng)村土地綜合整治，把一部分長期閑置、低效利用的農(nóng)村集體建設用地、零星分散的農(nóng)村廢棄宅基地、窯基地、草蓬基和曬谷場等，通過整治復墾和布局調(diào)整，提高了土地利用效率。既為當前經(jīng)濟社會發(fā)展提供了用地保障和發(fā)展空間，也改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。黃家埠鎮(zhèn)回龍村是市級中心村，經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，建設用地計劃指標緊缺的矛盾十分突出。村黨委決定率先在全市開展農(nóng)村土地整治工作，對布局散亂的零星偏遠小村進行合理遷并。全村搬遷回陽、樟樹下等4個小村，搬遷村民284戶，共855人，拆除村民住宅295幢，建筑總面積19688.85平方米，新建農(nóng)民安置農(nóng)村新村占地94.56畝，安置村民284戶。通過整治復墾，扣除農(nóng)民新村建設用地，獲得增減掛鉤指標181.5畝，除了滿足村里企業(yè)發(fā)展用地外，結(jié)余的全部有償轉(zhuǎn)讓給鎮(zhèn)、市的重點項目建設，既解決了村級經(jīng)濟發(fā)展用地，又為市鎮(zhèn)發(fā)展作出貢獻，而且村容村貌改變，村民的生活質(zhì)量明顯提高，和城里人一樣住上了寬敞明亮的公寓樓，用上清潔的自來水，石化氣，公共設施配套，生活環(huán)境優(yōu)美。

三、開展綜合整治，推進了美麗鄉(xiāng)村建設

丈亭鎮(zhèn)半岙村地處深山冷岙，生活環(huán)境十分艱苦，雖然近年來靠政府投入通了公路，安裝了自來水，但全村掛在半山腰上，出門就爬坡，生產(chǎn)生活很不方便，尤其子女讀書，年輕人外出務工，老年人看病就醫(yī)都很不方便。在丈亭鎮(zhèn)黨委政府的支持下，2010年結(jié)合下山移民政策，實施農(nóng)村土地綜合整治，在丈亭鎮(zhèn)周邊安排建造安置小區(qū)用地7.28畝，新建村民多層公寓7幢共176套。讓全村群眾搬進了安置小區(qū)，過上了城里人一樣的安逸舒適的生活。原村莊全部整理復墾，獲得的增減掛鉤指標按統(tǒng)一規(guī)定的價格，由市政府收購，用于商貿(mào)房地產(chǎn)開發(fā)。半岙村的干部群眾都說，沒有城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，沒有實施農(nóng)村土地綜合整治項目，沒有黨和政府的關(guān)心和支持，單靠村里老百姓的自身力量，要走出世代居住的深山冷岙，是連做夢都不敢想的。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，顯現(xiàn)了農(nóng)村土地的使用價格；農(nóng)村土地綜合整治項目的實施，找到了農(nóng)村土地資源變資產(chǎn)的有效途徑，有效地解決了當前開展美麗鄉(xiāng)村建設中缺少資金、土地、空間等問題，給以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌搭建了平臺，有力地促進了農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境的改善，村容村貌的改變和農(nóng)村基礎(chǔ)設施、公共服務設施的建設。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，國土資源部仍在全國相關(guān)地區(qū)進行試點。農(nóng)村土地綜合整治正處在起步階段，工作正在深入推進之中，項目通過竣工驗收的還不多，許多經(jīng)驗和成功的做法還有待總結(jié)提高。根據(jù)近年來余姚市依據(jù)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策平臺，積極開展農(nóng)村土地綜合整治工作的實踐，對實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，有四點粗淺的思考。

（一）加強頂層設計

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是新形勢下國土資源管理工作的制度創(chuàng)新，是一項長遠的綜合性的工作。其政策性強，涉及面廣，僅靠國土資源部門的力量是不夠的，必須明確主體責任，加強頂層設計，形成“政府主導，國土牽頭，部門配合，社會支持”的工作格局，并作為“一號工程”列入地方黨委政府的重要工作日程。主管領(lǐng)導親自抓，國土、財政、農(nóng)林、規(guī)劃、城建、水利、監(jiān)察、審計等部門密切配合，齊抓共管，形成整體工作合力，而且要鍥而不舍地一抓到底，堅持數(shù)年，才能真正出成果見實效。目前余姚市實施的農(nóng)村土地綜合整治項目，基本上是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為實施主體，一個村或幾個村范圍內(nèi)進行土地綜合整治，屬零打碎敲比較好實施的項目，規(guī)模小，投入有限，產(chǎn)出成果不大。如果要在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道乃至一個縣市范圍內(nèi)集中統(tǒng)一開展農(nóng)村土地綜合整治，在全域范圍內(nèi)調(diào)整布局，重整山河，其影響和力度不亞于進行一次土地革命，唯有加強領(lǐng)導，提升位置，形成合力，才能收到成效。

（二）建立運作載體

目前依托城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策平臺，實施農(nóng)村土地綜合整治、是在項目實施方案上劃定拆舊區(qū)，建新區(qū)，采用同面積置接的方法，在項目申報立項時同步設計同步上報，同步批準實施。但土地整治工作的實踐告訴我們，批準實施的農(nóng)村土地綜合整治項目的實施方案，在實施過程中確實存在著較大的變數(shù)，如規(guī)劃拆舊地塊因情況變化不一定能全部拆除，建新地塊因項目原因個別的未能落實到位的情況，時有發(fā)生。又例如項目上報的規(guī)劃面積和竣工驗收的實際新增耕地面會有增減的變化，不可能完全一致。我省在前些年實施農(nóng)村土地整理時，采用新增建設用地折抵指標制度，按實際新增耕地面積核撥建設用地折抵指標，登記造冊，統(tǒng)一管理，折抵指標允許自主使用，有償轉(zhuǎn)讓，運作管理和使用都較為簡便。媒體上曾介紹重慶市在實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策時，推出了“地票”制度，把整治復墾后獲得的增減掛鉤指標，發(fā)給同面積的“地票”，作為新增建設用地的憑證，視同計劃用地指標，允許在全市規(guī)劃建設范圍審報辦理建設用地征用手續(xù)，允許在土地交易市場公開交易，也允許村民帶地票進城購置商業(yè)住房時抵扣，從而顯化了農(nóng)村土地的價值，尤其是偏僻山區(qū)和邊遠農(nóng)村的土地價值。因此，在實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，建立一個既便于使用管理又能體現(xiàn)土地價值，受群眾歡迎的運作載體十分重要。

（三）制定合理的增減掛鉤指標價格

土地的市場價格是多種因素的綜合反映，既受市場供求關(guān)系的影響，也同地塊的區(qū)位，用途，建筑密度及周邊環(huán)境密切相關(guān)。增減掛鉤指標的獲得投入大、成本高。沒有一個合理的指標價格，既會影響增減掛鉤政策的實施，也會影響開展農(nóng)村土地綜合整治的積極性。因此，政府要通過行政調(diào)控的手段，制訂一個科學合理的指標價格，既要保證收回投入成本，又要保障項目實施合理的收益，不能因為實施土地綜合整治項目，給村級集體經(jīng)濟增加負擔，同時又要兼顧土地使用者的承受能力。目前余姚市出臺的農(nóng)村土地綜合整治項目獲得的增減掛鉤指標，在鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道自用的同時，對山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政府出臺統(tǒng)一收購的價格每畝40萬元，另加項目獎勵資金每畝10萬元。這樣的價格鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實施土地整治項目基本不虧本，但也沒有什么利潤，而這樣的價格一般工業(yè)企業(yè)已較難承受。主要是安排商貿(mào)和房地產(chǎn)開發(fā)用地，指標費列入土地成本，同時，市政府明確規(guī)定不再安排計劃用地指標用于商貿(mào)、房地產(chǎn)開發(fā)，從而保障了農(nóng)村土地綜合整治工作的順利推進。

（四）做好增與減的文章

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的核心是通過整治復墾，盤活存量建設用地，調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)建設用地總量不擴大，耕地總量不減少，始終保持耕地總量動態(tài)占補平衡的法定目標。但從現(xiàn)實情況看，這種數(shù)量上的占補平衡，隱藏著質(zhì)量上的占補不平衡。新增的建設用地大多是占用交通便捷、經(jīng)濟發(fā)達、質(zhì)量較好的城鎮(zhèn)周邊土地。而補充的大多是邊遠山區(qū)、偏僻農(nóng)村的山坡地、零星土地。出現(xiàn)用好地補劣地，用水地補旱地的現(xiàn)象。如不采取相應措施，確保新增耕地的質(zhì)量，任其發(fā)展下去，勢必會影響土地生產(chǎn)能力，影響國家糧食生產(chǎn)安全。因此，在嚴格掌握農(nóng)村土地整治項目質(zhì)量標準的同時，在項目竣工驗收時，還要增加檢查落實新增耕地的肥力培育資金，簽訂土地耕作、使用管理責任狀，嚴禁復墾耕地再拋荒，并要在三五年后組織一次回頭看，從而使增減掛鉤政策真正落到實處，讓群眾滿意，政府放心。

黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“要深化農(nóng)村土地制度改革，建立建設統(tǒng)一的建設用地市場，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。”這為我們進一步落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，推進農(nóng)村土地綜合整治，指明了工作方向，提供了政治保證。我們要認真學習貫徹黨的十八屆三中全會文件精神，進一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，振奮精神，深化改革，為推進城鄉(xiāng)一體化進程，加快實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作出應有的貢獻。