寧波市國(guó)土資源局 謝建定

一、征地基本概念

征地概念要理清，平時(shí)工作方向明確。

曾經(jīng)有一位農(nóng)民說(shuō)了這么一句話：“國(guó)家交通道路項(xiàng)目建設(shè)，征地價(jià)格再低也只好同意，請(qǐng)問(wèn)為什么那些老板可以征地，我們自己的土地為什么給老板被追征去，我們不能征地，請(qǐng)問(wèn)個(gè)為什么？”在這出自內(nèi)心的話中引出一個(gè)什么樣的問(wèn)題，就是什么叫征地，征地究竟是怎么一回事？下面對(duì)征地定義的問(wèn)題進(jìn)行展開(kāi)。

國(guó)家憲法以及物權(quán)法中對(duì)征地概念作了規(guī)定。國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?shù)男袨榉Q征地。

首先從征地操作層面來(lái)理解，可以分為兩個(gè)層次：第一層次是對(duì)上——履行征地報(bào)批（依照法律規(guī)定）；第二層次是對(duì)下——完成補(bǔ)償安置（給予補(bǔ)償行為）。征地報(bào)批是形式，補(bǔ)償安置是實(shí)質(zhì)。我們分析當(dāng)前征地制度，對(duì)于征地報(bào)批來(lái)說(shuō)，叫做簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化，對(duì)于補(bǔ)償安置來(lái)說(shuō)，叫做復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化。

其次從征地性質(zhì)特征來(lái)理解，可概括為四個(gè)方面：第一是公益性——從目的上；第二是強(qiáng)制性——從結(jié)果上；第三是依法性——從過(guò)程上；第四是補(bǔ)償性——從實(shí)質(zhì)上。

征地可分為征用與征收。

征用是指國(guó)家為了公共利益的需要，依法強(qiáng)制使用集體土地，在使用完畢后再將土地歸還集體的一種行為，類似于臨時(shí)使用土地。因?yàn)樵摲N情況很少，所以關(guān)于征用問(wèn)題不作討論。

征收是指國(guó)家為了公共利益的需要，依法將集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有并給予補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>

征收行為有國(guó)家、省、市重點(diǎn)工程，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及出讓獲得的用地、具體包括交通、能源、公路、鐵路，學(xué)校、醫(yī)院等。

到目前為止，由于公共利益界定尚不明確，所以征收土地范圍也包括經(jīng)濟(jì)適用房、商品房用地、安置房用地、工礦企業(yè)的業(yè)用地、土地儲(chǔ)備土地等等。該類征收行為要占有整個(gè)征地量的絕對(duì)數(shù)量。

征收與征用的共同點(diǎn)：具有強(qiáng)制性。征收和征用，都是國(guó)家為了公共利益需要，政府單方面可作出行政行為，發(fā)出征收命令或征用命令，無(wú)須由被征用的單位和個(gè)人的同意，具有居高臨下的特點(diǎn)，好比任命干部一樣，必須服從，顯示了行政的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

征收與征用的不同點(diǎn)：土地所有權(quán)性質(zhì)不同。征收的實(shí)質(zhì)是國(guó)家強(qiáng)行改變集體土地的所有權(quán)變?yōu)閲?guó)有性質(zhì)；征用的實(shí)質(zhì)是國(guó)家強(qiáng)行使用集體土地，待使用完畢再返還原集體，不改變土地的所有權(quán)性質(zhì)改變。

二、征地基本特征

（一）公益性

任何行為有目的，征地目的是公益。

做任何工作都具有目的性。征地行為目的性，必須是為了公共利益的需要?？梢岳斫庹鞯匦袨楸仨毞瞎怖娴男枰?。反過(guò)來(lái)說(shuō)不符合公共利益需要的就不能實(shí)施征地。如何界定為公共利益范圍一直來(lái)是社會(huì)各界最關(guān)注的問(wèn)題之一。

目前來(lái)看，哪些征地項(xiàng)目是符合公共利益呢？人們?nèi)菀桌斫獾?，如交通、鐵路、機(jī)場(chǎng)、學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目很能理解，多數(shù)人對(duì)征地沒(méi)意見(jiàn)，農(nóng)民通情達(dá)理會(huì)支持。但在廣大群眾眼里，一些工業(yè)用地建設(shè)、房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，總認(rèn)為不是公共利益，而是為了少數(shù)人的利益，為了人個(gè)利益。他們帶著公共利益帽子，官商勾結(jié)，巧奪了農(nóng)民手中的大量土地，該類型就是鉆國(guó)家法律空子。在這些年來(lái)確實(shí)有很多舉不勝舉的例子。

上述說(shuō)明了，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)征地公共利益范圍的界定缺乏明確規(guī)定，漏洞很大，特別是近些年來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)飛漲和依舊堅(jiān)挺，不少群眾的仇富情緒依舊強(qiáng)烈，農(nóng)民與政府、農(nóng)民與企業(yè)單位之間的矛盾日益尖銳。引發(fā)了群體上訪事件。

2012年10月國(guó)家法制辦召開(kāi)關(guān)于征地制度研討會(huì)，其中一個(gè)重要內(nèi)容，就是專門(mén)對(duì)征地公共利益問(wèn)題進(jìn)行大討論，當(dāng)時(shí)出現(xiàn)兩種情況。一種是按項(xiàng)目性質(zhì)確定公共利益，另一種是按規(guī)劃區(qū)域范圍確定公共利益。討論最后的基本格條，按規(guī)劃定公共利益，不按用地項(xiàng)目性質(zhì)，即以城市規(guī)劃區(qū)范圍的均定性為公共利益。城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)項(xiàng)目一律可以征收土地，在規(guī)劃區(qū)以外的，根據(jù)條件設(shè)定確定為公共利益性質(zhì)，才可以實(shí)施征地。當(dāng)然對(duì)于條件的設(shè)定，要求非常嚴(yán)密。

公共利益與非僅供利益的實(shí)質(zhì)問(wèn)題就是征地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)之間的差異。該差異可想非常巨大，這樣，如一律按征地項(xiàng)目性質(zhì)定公共利益的話，一旦碰到在同一區(qū)域內(nèi)征地時(shí)，一個(gè)是學(xué)校項(xiàng)目，可以按公共利益補(bǔ)償，另一個(gè)是商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，而在學(xué)校邊上，必須通過(guò)談判協(xié)商解決賠償問(wèn)題，而不是補(bǔ)償，商品房征地價(jià)格很高，則學(xué)校價(jià)格很低，你說(shuō)學(xué)校性質(zhì)有項(xiàng)目還能征得下嗎？所以公共利益以規(guī)劃區(qū)域定來(lái)確定比較符合現(xiàn)實(shí)，任何工作重在于可操作性。

（二）強(qiáng)制性

征地農(nóng)民不愿意，國(guó)家征地被迫同意。目前來(lái)說(shuō)，征地行為國(guó)家仍然可以依法實(shí)施強(qiáng)制。

征收土地行為是所有權(quán)的轉(zhuǎn)變行為。征收土地以后，由原來(lái)集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，而不能再由國(guó)家所有轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w所有，也就是村集體將永遠(yuǎn)失去自己的土地。這就是稱為單向或不可逆性。近年來(lái)，經(jīng)常聽(tīng)到國(guó)家對(duì)于嚴(yán)厲制止違法、違規(guī)的強(qiáng)制行為，而不是不能強(qiáng)制依法征地。

在過(guò)去的大量例子中，關(guān)于強(qiáng)制性問(wèn)題大多數(shù)農(nóng)民不理解，心理很不平衡。一個(gè)農(nóng)民說(shuō)，“幾年前國(guó)家征收了我們的土地，現(xiàn)在還沒(méi)有用，現(xiàn)在我們要用了，必須歸還我們”。他們總認(rèn)為被征收的土地不是永遠(yuǎn)失去，而是仍然可以歸本村集體所有，仍然可以給農(nóng)民，農(nóng)民意識(shí)具有局限性。由此，對(duì)征地的概念不理解，更是對(duì)征收概念不理解。對(duì)此，我們各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)以及業(yè)務(wù)人員，缺少必要的教育與宣傳有一定的責(zé)任。

其實(shí)土地征收是國(guó)家憲法和法律所設(shè)定的，征地是強(qiáng)制行為，稱為強(qiáng)制性。土地一旦被征收，如同征兵、征糧一樣，不可抗拒，不征也得征。

另外，再進(jìn)一步理解“征”字的含意，可理解為雙從的正義行為。雙從是多人，也就是多人的正義行為，可想其力量之強(qiáng)大，所以說(shuō)征地行為是非常嚴(yán)肅的行政行為。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)施條例的第四十五條規(guī)定：“違反國(guó)家土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征用土地的。由縣級(jí)以上人民政府行政主管部門(mén)責(zé)令交出土地，拒不交出的申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”，另外又作了“被征地單位及個(gè)人不得無(wú)理阻撓的規(guī)定”。

（三）依法性

征地工作要順利，依法報(bào)批是前提。

依法批準(zhǔn)的土地可要稱為征地行為的完成，才能稱為征地。沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定程序報(bào)批的土地不能稱為征地。

好比一家企業(yè)要經(jīng)營(yíng)，必須要領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，否則其經(jīng)營(yíng)不依法。任何一處土地要建設(shè)使用，必須報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，其批準(zhǔn)過(guò)程稱為依法履行手續(xù)。履行依法手續(xù)的土地才能獲得法律保障。如未經(jīng)依法批準(zhǔn)，土地取得的行為就沒(méi)有法律效力。

2001年，有一家企業(yè)，與村集體和農(nóng)民的政策處理完畢，征收6畝左右的土地，并向國(guó)土部門(mén)交納了相關(guān)征地及相關(guān)費(fèi)用，有發(fā)票收據(jù)，但未辦理土地審批手續(xù)和土地批文與證件。多年來(lái)自己總認(rèn)為該土地合法，時(shí)過(guò)幾年以后，要辦理土地與房屋抵押貸款，結(jié)果國(guó)土所工作人員說(shuō)，沒(méi)有土地與房產(chǎn)證件不能辦理抵押手續(xù)，這時(shí)才知道該土地沒(méi)有批文，雖然只有發(fā)票收據(jù)，但無(wú)法律效力。待再辦理土地審批手續(xù)難了，因?yàn)橥恋乩每傮w規(guī)劃現(xiàn)狀和其它審批條件發(fā)生了變化，審批政策與過(guò)去不一樣，企業(yè)老板心理焦急，無(wú)法再努力。

目前很多交通項(xiàng)目的高速公路及其鐵路等，提前上報(bào)并經(jīng)省政府、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，就是為了保證使用地塊的合法性。

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)違法用地查處力度不斷加強(qiáng)，很多重點(diǎn)項(xiàng)目由過(guò)去未批先用改變?yōu)楝F(xiàn)在的先批后用，充分顯示了征地行為的依法性的重要，真正意識(shí)到征地報(bào)批的早與晚，直接影響到征地項(xiàng)目建設(shè)速度與效力問(wèn)題。

從上述情況說(shuō)明，規(guī)范征地行為，嚴(yán)格依法征地報(bào)批，盡可能避免和減少因征地產(chǎn)生法律后遺癥，防止出現(xiàn)法律程序、法定要件方面出疏漏。以至于造成群眾不理解，產(chǎn)生誤會(huì)，不配合、工作陷入被動(dòng)，影響工程建設(shè)進(jìn)程，造成社會(huì)資源浪費(fèi)。

商品交易是賠償，征地行為是補(bǔ)償。

土地是財(cái)富之母，它作為最基本的生產(chǎn)資料，具有增產(chǎn)增值性。另外，土地征收行為也可以理解為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)移。如多年生作物，冬蟲(chóng)夏草，章村的貝母。征地行為一旦發(fā)生，除了履行依法手續(xù)以外，必須以一定補(bǔ)償價(jià)值向村集體支付補(bǔ)償款或解決安置問(wèn)題，叫“一手交錢(qián)、一手交地”。只有這樣做，才能順利實(shí)施征地，農(nóng)民才會(huì)交付被征的土地，該行為可以理解為補(bǔ)償或賠償行為。

國(guó)家憲法規(guī)定，征收土地行為是對(duì)被征地單位支付的一種補(bǔ)償行為，而不是賠償行為。補(bǔ)償與賠償怎樣來(lái)理解？打個(gè)比方，一只新購(gòu)買來(lái)茶杯價(jià)格20元，使用一段時(shí)間后，遺失了，一般按20元的一定折計(jì)算，如按6折計(jì)，則為12元，該價(jià)值可以稱為補(bǔ)償。如果按20元支付，那就是叫做賠償。雖然征收土地沒(méi)有賠償?shù)膬r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，但目前的征地價(jià)格可以說(shuō)是補(bǔ)償?shù)男袨?，因?yàn)閮r(jià)格確實(shí)較低。

補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是最矛盾和焦點(diǎn)問(wèn)題，也是當(dāng)前信訪上訪中的一個(gè)突出問(wèn)題。征地的實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民利益的再分配。補(bǔ)償問(wèn)題可以理解為農(nóng)民與國(guó)家之間的利益怎

（四）補(bǔ)償性

樣合理分配的問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，當(dāng)然其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越高越好，待補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，農(nóng)民必定會(huì)同意征地，而達(dá)不到心理價(jià)位時(shí)則不會(huì)同意征地，而對(duì)于建設(shè)投資單位來(lái)說(shuō)，總想盡可能節(jié)省建設(shè)成本，所以說(shuō)兩者是一個(gè)對(duì)立性統(tǒng)一性，又是一個(gè)相對(duì)平衡關(guān)系。

目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低。有人說(shuō)，現(xiàn)在征收一畝土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收益相當(dāng)于我們公務(wù)員一年收入，有的還要低。正如一個(gè)被征地的農(nóng)民所說(shuō)，“我一家三口人，2畝土地被征收了，所得到的安置補(bǔ)助費(fèi)只有5萬(wàn)多元，就是一次性斷了我家永久性的生產(chǎn)資料，土地是生財(cái)之母，該5萬(wàn)元叫我怎么生存。即使將所有征地補(bǔ)償費(fèi)全額補(bǔ)給我，也難以保證我們一家的今后生存呢？”

在失地后就業(yè)茫然的焦慮中，面對(duì)數(shù)量有限的征地補(bǔ)償款，農(nóng)民們既不滿又不安，因?yàn)檠a(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)實(shí)在過(guò)低，造成農(nóng)民們對(duì)征地行為不滿，拒絕簽字、阻礙征地、破壞施工，征地難、難征地問(wèn)題越來(lái)越使人容易理解。

三、征地為何補(bǔ)償

征地報(bào)批是形式，補(bǔ)償安置是實(shí)質(zhì)。

形式主義也很重要，但對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，就是講實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。

征收土地的核心問(wèn)題是解決補(bǔ)償安置問(wèn)題。那么征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)從何而來(lái)？為什么寧波市的市標(biāo)準(zhǔn)每畝9.65萬(wàn)元，有的只有每畝3萬(wàn)元，這是個(gè)嚴(yán)肅問(wèn)題，必須從法律層面來(lái)講解決。

（一）法律規(guī)定按原用途進(jìn)行補(bǔ)償

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了明確規(guī)定?！罢魇胀恋氐模幢徽魇胀恋氐脑猛狙a(bǔ)償”。原用途就是原種植的農(nóng)作物的用途。我的理解，當(dāng)時(shí)我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，國(guó)家出臺(tái)新土地管理法時(shí)，多數(shù)地方以種植糧食作物為主，補(bǔ)償價(jià)值采用年產(chǎn)值倍數(shù)法。從目前掌握的情況，全市年產(chǎn)值的最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)是每畝1800元，多數(shù)地方只有在2000－3000元/畝左右。

全市于2003年開(kāi)始實(shí)施區(qū)片綜合價(jià)格，2009年調(diào)整，2012年?yáng)|錢(qián)湖調(diào)整以外，其它地方未作調(diào)整過(guò)，從各地區(qū)片價(jià)格調(diào)整價(jià)格3－10萬(wàn)元/畝的情況來(lái)看。如按原用途補(bǔ)償相對(duì)具有一定合理性，因?yàn)檗r(nóng)民種植水稻的年收益一般在600元左右，10年收益為6000元。如按30年承包權(quán)計(jì)算，一次性征地以后也只有18000元。所以說(shuō)如按現(xiàn)在區(qū)片價(jià)格補(bǔ)償，不是沒(méi)有合理性的。如從多年經(jīng)濟(jì)作物名貴作物價(jià)格計(jì)算分析，年產(chǎn)值相對(duì)較高，高出耕地年產(chǎn)值好幾倍或更多，該問(wèn)題應(yīng)該從特殊性問(wèn)題來(lái)理解，相對(duì)具有說(shuō)服力。

（二）農(nóng)民也應(yīng)承擔(dān)國(guó)家的一份義務(wù)

被征地農(nóng)民因征地后仍然生活在整個(gè)社會(huì)里，分享了祖國(guó)改革開(kāi)放的成果，農(nóng)民兄弟享受到了社會(huì)的求學(xué)、看病、娛樂(lè)、交通等的社會(huì)生活條件，我們深思一下，這里面包括了大量的政府財(cái)政投入與支出。所以說(shuō)農(nóng)民在征地的同時(shí)，也要承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任，在征地時(shí)要犧牲一些個(gè)人利益，征地行為是補(bǔ)償性行為。

（三）現(xiàn)行征地標(biāo)準(zhǔn)離不開(kāi)政府投入

寧波市近年來(lái)很多拍賣地塊，如2007年江北區(qū)天水家園旁的華辰地塊，700萬(wàn)元/畝價(jià)格，2012年出售的長(zhǎng)島花園房屋價(jià)格每平方米2.5萬(wàn)元左右。鄞州區(qū)萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)邊的都市森林住宅小區(qū)，2006年八月份開(kāi)盤(pán)價(jià)每平方米7000元左右，到萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)的形成后的今天二手房?jī)r(jià)格的每平方米14000元，目前將近每平方米2萬(wàn)多元。這些離不開(kāi)政府投入的大量配套設(shè)施，水電路、學(xué)校、醫(yī)院等建設(shè)設(shè)施費(fèi)用的結(jié)果。這些大量的配套設(shè)施等的投入資金來(lái)自于土地拍賣收入。

目前，寧波市的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成型，是先建后用，必須先投入大量資金。這么大量的資金如不是從土地出讓金提取，城市建設(shè)從何說(shuō)起。

相反，在四明山頂上土地，如果每畝一萬(wàn)元或上千元給你，不一定會(huì)有人要。

所以說(shuō)拍賣的土地價(jià)格與征地補(bǔ)償巨大差距是政府投入的結(jié)果，其收益應(yīng)歸于財(cái)政，政府再用于全社會(huì)的公共福利設(shè)施建設(shè)，為全民所共享，理由非常充分。

其實(shí)，我們看到，近十多年來(lái)，寧波市各級(jí)政府力盡最大努力，極力彌補(bǔ)現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的問(wèn)題，雖然目前全市政策層面的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，每畝3-10萬(wàn)元，而從其它方面考慮的也很多。其一，享受養(yǎng)老保障政策。農(nóng)民征地有保障，征地難度得下降，養(yǎng)老保障政策從全市平均情況來(lái)看，相當(dāng)于政府多支付一半到一倍的征地區(qū)片價(jià)格費(fèi)用，今后將要與社保基本接軌，政府支出還要多。其二，享受村發(fā)展留用地政策。有了村級(jí)留用地，農(nóng)民簽字少意見(jiàn)，村發(fā)展留用地被農(nóng)享受，如江東最好地段留用地價(jià)值每畝500萬(wàn)左右，相當(dāng)于每畝征地區(qū)片價(jià)格的4至5倍，有的地方至少2－3倍。對(duì)于三江片市本級(jí)來(lái)說(shuō)，征地區(qū)片價(jià)格不是很敏感，最敏感問(wèn)題就是村發(fā)展留用地問(wèn)題。其三，享受拆遷補(bǔ)償安置政策。拆遷戶拆遷富，家家變成暴發(fā)戶，拆遷農(nóng)民致富快，改革成果人人享，拆遷戶拆戶家家成為千萬(wàn)戶。像寧波市鄞州區(qū)王家弄村，上千戶拆遷家庭，拆遷后，其中十戶家庭各自購(gòu)一輛路虎車。拆遷補(bǔ)償安置成果被征地農(nóng)民的享受更算不清楚。

以上這些理由，作為信訪和征地拆遷干部應(yīng)該多向群眾作正確的解釋說(shuō)明，有利于從積極方面消除農(nóng)民很多的不平衡心態(tài)。