劉 好，張 士 運(yùn)，倪 莉

《政府采購(gòu)協(xié)議》（Government Procurement Agreement，GPA），是世界貿(mào)易組織（WTO）下的一項(xiàng)多邊協(xié)議，其主要目的是促進(jìn)締約方開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。2007年12月，我國(guó)政府正式啟動(dòng)了加入《政府采購(gòu)協(xié)議》談判，并向世界貿(mào)易組織提交了加入《政府采購(gòu)協(xié)議》初步出價(jià)清單；2010年7月，提交了第二份出價(jià)清單；2011年11月，提交了第三份出價(jià)清單，出價(jià)范圍由中央政府?dāng)U大到地方政府，北京、上海、天津、江蘇及浙江五省市被列入，開(kāi)啟了北京市加入《政府采購(gòu)協(xié)議》的征程。由于我國(guó)政府采購(gòu)制度建立的時(shí)間較晚，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，政府采購(gòu)制度還不成熟，導(dǎo)致我國(guó)在加入《政府采購(gòu)協(xié)議》進(jìn)程中承受著諸多方面的壓力。當(dāng)前，在我國(guó)申請(qǐng)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》的背景下，政府采購(gòu)如何在世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》框架內(nèi)，既不違反國(guó)際規(guī)則，又能促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，是一個(gè)迫在眉睫需要解決的重要問(wèn)題。

一、政府采購(gòu)的概念及對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的作用

1.政府采購(gòu)的概念和《政府采購(gòu)協(xié)議》基本原則

世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》中對(duì)政府采購(gòu)的定義是：成員國(guó)的中央政府、次中央政府以任何契約形式采購(gòu)產(chǎn)品、工程和服務(wù)，包括購(gòu)買、租賃、分期付款購(gòu)買、有無(wú)期權(quán)購(gòu)買等。[1]《政府采購(gòu)協(xié)議》有以下四個(gè)基本原則：

（1）國(guó)民待遇和非歧視性原則

本原則要求各締約方應(yīng)無(wú)條件地對(duì)其他締約方及其供應(yīng)商的貨物和服務(wù)提供不低于本國(guó)包括本國(guó)采購(gòu)機(jī)構(gòu)的待遇。

（2）透明性原則

本原則要求各締約方公開(kāi)政府采購(gòu)相關(guān)招標(biāo)信息以及法律、制度和程序等。

（3）發(fā)展中國(guó)家優(yōu)惠待遇原則

本原則要求相關(guān)締約方向發(fā)展中國(guó)家尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供特殊待遇和差別待遇，以照顧其發(fā)展、財(cái)政和貿(mào)易的需求。

（4）例外原則

本原則要求對(duì)涉及各締約國(guó)國(guó)家安全的采購(gòu)，包括武器、彈藥、戰(zhàn)略物資的采購(gòu)，或與國(guó)家安全及國(guó)防密切相關(guān)的連帶采購(gòu)，以及涉及到維護(hù)公共道德、公共秩序、公共安全、人民與動(dòng)植物的生命或健康、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)殘疾人組織、慈善機(jī)構(gòu)或勞改產(chǎn)品等方面的采購(gòu)，不適用《政府采購(gòu)協(xié)議》。

2.政府采購(gòu)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的作用

（1）政府采購(gòu)可以減少企業(yè)創(chuàng)新的不確定性

企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力，取決于技術(shù)創(chuàng)新為企業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)收益與付出成本之間的關(guān)系。由于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新存在選擇了錯(cuò)誤的技術(shù)路線和方向?qū)е碌臎Q策風(fēng)險(xiǎn)，技術(shù)能力不足或者遇到無(wú)法克服的技術(shù)難題而發(fā)生的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，以及新產(chǎn)品難以被市場(chǎng)接受、需求不旺、產(chǎn)品生命周期短等原因?qū)е碌氖袌?chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)大、成本高。政府采購(gòu)對(duì)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新成果進(jìn)行采購(gòu)，可以分?jǐn)偲髽I(yè)創(chuàng)新成本，為企業(yè)提供持續(xù)的創(chuàng)新資金來(lái)源，降低企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的不確定性，尤其是在創(chuàng)新產(chǎn)品生命周期的導(dǎo)入期，即市場(chǎng)需求尚不明確的情況下，政府采購(gòu)提前介入，政府成為創(chuàng)新產(chǎn)品的最初用戶，可以大大降低企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，保護(hù)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新成果的生存并促進(jìn)其發(fā)展，推動(dòng)企業(yè)走上創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展道路。[2]

（2）政府采購(gòu)可以對(duì)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品產(chǎn)生需求拉動(dòng)作用

政府的技術(shù)政策手段可以分為供給推動(dòng)和需求拉動(dòng)兩大類型。供給推動(dòng)是通過(guò)政府的研究計(jì)劃、金融補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等多種方式對(duì)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和研究人員直接推動(dòng)；需求拉動(dòng)是政府委托研究和政府采購(gòu)。[3]從目前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，政府對(duì)供給推動(dòng)手段運(yùn)用比較充分，而對(duì)需求拉動(dòng)手段運(yùn)用不充分。作為需求拉動(dòng)的重要手段之一，政府采購(gòu)可以通過(guò)購(gòu)買創(chuàng)新產(chǎn)品，擴(kuò)大創(chuàng)新產(chǎn)品的需求，為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供巨大而穩(wěn)定的市場(chǎng)。一是政府可以作為創(chuàng)新產(chǎn)品的主要用戶，為創(chuàng)新產(chǎn)品提供穩(wěn)定市場(chǎng)；二是政府可以通過(guò)首先購(gòu)買創(chuàng)新產(chǎn)品，成為創(chuàng)新產(chǎn)品的先行用戶，為創(chuàng)新產(chǎn)品創(chuàng)造試驗(yàn)性的市場(chǎng)，反饋使用情況信息，促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品成熟，對(duì)整個(gè)市場(chǎng)起示范作用，增加市場(chǎng)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的了解，引導(dǎo)市場(chǎng)接受創(chuàng)新產(chǎn)品；三是在政府采購(gòu)過(guò)程中，可以增加一些附加條件，如規(guī)定政府采購(gòu)的創(chuàng)新產(chǎn)品中國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品必須達(dá)到一定的比例等，來(lái)擴(kuò)大對(duì)本國(guó)高技術(shù)產(chǎn)品的需求。

（3）政府采購(gòu)能夠扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)發(fā)展

目前，創(chuàng)新型中小企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，各國(guó)政府一般都通過(guò)政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新型中小企業(yè)進(jìn)行扶持。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在政府采購(gòu)中，通過(guò)規(guī)定政府采購(gòu)的訂單必須有多少份額給予中小企業(yè)，并讓其在價(jià)格、交貨期限等方面享有一定的特殊權(quán)利，對(duì)中小企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)、訂購(gòu)等政策措施，給予創(chuàng)新型中小企業(yè)強(qiáng)有力的資金支持，分擔(dān)和降低創(chuàng)新型中小企業(yè)研發(fā)投資的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)創(chuàng)新型中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。[4]同時(shí)，政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新也符合相關(guān)規(guī)定?！墩少?gòu)協(xié)議》指出，發(fā)展中國(guó)家的政府采購(gòu)可以滿足本國(guó)促進(jìn)落后地區(qū)小型工業(yè)和家庭手工業(yè)的發(fā)展需求。

二、《政府采購(gòu)協(xié)議》背景下北京市政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新的現(xiàn)狀

1.北京市政府支持企業(yè)創(chuàng)新采購(gòu)現(xiàn)狀

北京市政府采購(gòu)的統(tǒng)計(jì)范圍，與《政府采購(gòu)協(xié)議》的口徑相比，范圍相對(duì)狹小。但由于北京市政府采購(gòu)數(shù)據(jù)很難獲得，財(cái)政系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)的政府采購(gòu)數(shù)據(jù)較為穩(wěn)定，且有一定代表性，因此，本文選取2010年北京市財(cái)政系統(tǒng)的政府采購(gòu)數(shù)據(jù)，對(duì)北京市政府支持企業(yè)創(chuàng)新采購(gòu)現(xiàn)狀進(jìn)行代表性分析。同時(shí)，也選擇有代表性、但其數(shù)據(jù)并沒(méi)有被納入現(xiàn)行的政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)范圍的個(gè)別行業(yè)如醫(yī)藥設(shè)備，從側(cè)面和局部分析北京市政府采購(gòu)的現(xiàn)狀和存在的一些問(wèn)題。

（1）采購(gòu)結(jié)構(gòu)和采購(gòu)方式分析

2010年北京市政府采購(gòu)總額為217.4億元（包括市級(jí)和區(qū)縣），其中貨物采購(gòu)為76.4億元，占采購(gòu)總額的35.2%。就貨物采購(gòu)的組織方式來(lái)看，主要是集中采購(gòu)和分散采購(gòu)，分別占貨物采購(gòu)的52%和45.8%，部門集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相對(duì)較少；就貨物的采購(gòu)方式來(lái)看，公開(kāi)招標(biāo)的貨物采購(gòu)占貨物采購(gòu)總額的92.4%，是主要采購(gòu)方式，其他方式如邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等均很少利用。

集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的貨物主要以常用的一般辦公用品為主，而部門集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的貨物則一般是具有一定特殊用途或技術(shù)含量較高的專用貨物，如醫(yī)療器械、教學(xué)實(shí)驗(yàn)儀器等。公開(kāi)招標(biāo)有利于形成公開(kāi)透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，能夠采購(gòu)到物美價(jià)廉的貨物，但公開(kāi)招標(biāo)卻不適合不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性較大的創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)。在高技術(shù)產(chǎn)品采購(gòu)方面，邀請(qǐng)招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判是較好的選擇。

（2）進(jìn)口產(chǎn)品分析

2010年北京市政府采購(gòu)信息顯示，當(dāng)年采購(gòu)的進(jìn)口產(chǎn)品金額為17.1億元，占到當(dāng)年全市貨物采購(gòu)總額的22.4%。其中，93%的進(jìn)口產(chǎn)品由市級(jí)單位購(gòu)買，即有15.9億元進(jìn)口產(chǎn)品是由市級(jí)行政事業(yè)單位采購(gòu)的。從進(jìn)口產(chǎn)品的種類來(lái)看，主要集中在醫(yī)療設(shè)備、教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備、車輛和影視設(shè)備、實(shí)訓(xùn)設(shè)備、電子信息和農(nóng)業(yè)機(jī)械等，醫(yī)療設(shè)備、教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備、車輛和影視設(shè)備進(jìn)口比例分別達(dá)到了95.04%、66.38%、62.93%、57.46%。這些種類的產(chǎn)品相比于其他政府采購(gòu)產(chǎn)品有較高的技術(shù)含量，且對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力也相對(duì)較弱。

（3）中小企業(yè)供應(yīng)商情況分析

2010年，北京市政府采購(gòu)合同總額中，中小企業(yè)承擔(dān)的合同額為132.3億元，占總規(guī)模的60.9%，其中貨物和服務(wù)是中小企業(yè)的重要領(lǐng)域。貨物領(lǐng)域中小企業(yè)供應(yīng)商得到的合同額所占比重為89.0%，服務(wù)為72.8%，工程領(lǐng)域略低，為38.4%?？梢?jiàn)北京市政府采購(gòu)市場(chǎng)尤其是在貨物采購(gòu)領(lǐng)域，中小企業(yè)是主要的供應(yīng)商群體。

（4）典型行業(yè)的相關(guān)政府采購(gòu)分析

根據(jù)北京市衛(wèi)生局提供的相關(guān)信息，北京市醫(yī)院的藥品采購(gòu)以國(guó)產(chǎn)西藥為主，進(jìn)口藥品分別占西藥種類的16.5%和金額的22.9%，進(jìn)口分裝藥品分別占種類的6.2%和金額的10.7%，兩者合計(jì)占種類的22.7%和金額的33.6%。進(jìn)口藥品主要來(lái)源于德、英、法、意等歐盟國(guó)家，合計(jì)約占采購(gòu)額的60%，來(lái)源于美國(guó)和日本的僅占10%和5%；進(jìn)口分裝藥品產(chǎn)地來(lái)源于歐盟國(guó)家的高達(dá)80%，來(lái)源于美國(guó)和日本的分別占10.1%和8.9%。

值得注意的是，雖然北京市醫(yī)院藥品以國(guó)產(chǎn)西藥為主，但由于“國(guó)產(chǎn)西藥”中有近1/3是外商投資企業(yè)生產(chǎn)的，這意味著全部西藥只有44.4%是真正由內(nèi)資企業(yè)生產(chǎn)的，可見(jiàn)內(nèi)資西藥企業(yè)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)壓力相當(dāng)大。

2.北京市支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策

北京市政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新的主要政策與國(guó)家的基本一致，可以分為國(guó)貨采購(gòu)與進(jìn)口產(chǎn)品管理相關(guān)政策、支持采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品相關(guān)政策和支持中小企業(yè)創(chuàng)新政策三類。

（1）國(guó)貨采購(gòu)與進(jìn)口產(chǎn)品管理相關(guān)政策

為落實(shí)進(jìn)口產(chǎn)品政府采購(gòu)政策，2008年北京市轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部《關(guān)于政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的適用范圍、關(guān)境和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域產(chǎn)品認(rèn)定、已在境內(nèi)多次流轉(zhuǎn)進(jìn)口產(chǎn)品認(rèn)定、行業(yè)主管部門意見(jiàn)、采購(gòu)執(zhí)行問(wèn)題、政府集中采購(gòu)執(zhí)行、論證專家、資金支付以及文件執(zhí)行時(shí)間銜接等諸多問(wèn)題進(jìn)了較明確的解釋。

（2）支持采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品相關(guān)政策

為通過(guò)政府采購(gòu)?fù)七M(jìn)自主創(chuàng)新產(chǎn)品在首都發(fā)展建設(shè)中廣泛應(yīng)用，2008年12月發(fā)布了《北京市人民政府關(guān)于在中關(guān)村科技園區(qū)開(kāi)展政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確規(guī)定采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的領(lǐng)域，從政府行政類辦公擴(kuò)展到市政設(shè)施、建筑、節(jié)水節(jié)能、環(huán)保和資源循環(huán)利用、交通管理、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、技術(shù)改造、科技研發(fā)、工程養(yǎng)護(hù)等使用市區(qū)兩級(jí)財(cái)政性資金全額投資或部分投資的項(xiàng)目。

為確保試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，北京市發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“市發(fā)改委”）、科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“市科委”）、財(cái)政局、中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“中關(guān)村管委會(huì)”）等21個(gè)部門組成了試點(diǎn)聯(lián)合工作組，制訂試點(diǎn)工作實(shí)施方案。按照《意見(jiàn)》，北京市發(fā)改委等相關(guān)部門制定了《中關(guān)村科技園區(qū)首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備試驗(yàn)、示范項(xiàng)目實(shí)施辦法（試行）》，北京市財(cái)政局制訂了《北京市自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)實(shí)施細(xì)則（試行）》，北京市科委等相關(guān)部門修訂了《北京市自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定辦法》等，進(jìn)一步改善試點(diǎn)政策環(huán)境。

（3）支持中小企業(yè)創(chuàng)新政策

為了發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，促進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)的中小企業(yè)發(fā)展，北京市財(cái)政局、北京市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、工業(yè)和信息化部《關(guān)于印發(fā)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法的通知》，參照中央文件，對(duì)中小企業(yè)的創(chuàng)新進(jìn)行支持。

但近兩年以來(lái)，隨著我國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》進(jìn)程的加快，歐美等國(guó)對(duì)我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)日益關(guān)注，迫于歐美等國(guó)的壓力，我國(guó)決定將政府采購(gòu)與支持企業(yè)創(chuàng)新的相關(guān)政策措施脫鉤。為此，2011年11月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深入開(kāi)展創(chuàng)新政策與提供政府采購(gòu)優(yōu)惠掛鉤相關(guān)文件清理工作的通知》，要求各省市自治區(qū)對(duì)政府采購(gòu)支持創(chuàng)新的相關(guān)文件進(jìn)行清理，并將清理結(jié)果上報(bào)國(guó)務(wù)院。按照中央精神，北京市由市政府牽頭，及時(shí)清理了全市政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新的相關(guān)文件。目前，北京市支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策執(zhí)行基本處于停滯狀態(tài)。

三、《政府采購(gòu)協(xié)議》背景下北京市政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新存在的主要問(wèn)題

1.政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新缺少政策支持和指導(dǎo)

按照《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)則，北京市政府采購(gòu)在協(xié)議約束范圍之外完全有支持本地企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的權(quán)利和自由，但是，隨著我國(guó)與《政府采購(gòu)協(xié)議》締約方談判的深入，這種經(jīng)濟(jì)上的討價(jià)還價(jià)已經(jīng)逐漸上升為政治問(wèn)題，歐美等國(guó)對(duì)我國(guó)在政府采購(gòu)方面施加越來(lái)越大的政治壓力。在這種壓力下，我國(guó)的政府采購(gòu)不僅在協(xié)議范圍內(nèi)要遵循其規(guī)則，而且在協(xié)議約束范圍之外實(shí)施相關(guān)政策時(shí)也要綜合考慮各種問(wèn)題。目前，中關(guān)村原先實(shí)施的支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策已基本處于停滯狀態(tài)，原來(lái)的政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新政策體系受到?jīng)_擊。在這種外在壓力下，中央及北京市政府雖然都表示，政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新工作還要繼續(xù)進(jìn)行，要多做少說(shuō)。但缺少政策支持和具體指導(dǎo)，使得政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新這項(xiàng)工作的推進(jìn)變得困難重重。

2.政府采購(gòu)管理體系分散，沒(méi)有形成支持企業(yè)創(chuàng)新的合力

通過(guò)對(duì)北京市政府采購(gòu)管理格局的分析可以看到，北京市政府采購(gòu)管理體系呈現(xiàn)的是“大范圍、多頭管理”的局面。大范圍就是按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）的規(guī)定，行政事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體大部分的貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)都應(yīng)該納入政府采購(gòu)的范圍當(dāng)中。但在實(shí)際運(yùn)作中，北京市許多相關(guān)單位的采購(gòu)行為并沒(méi)有真正受到政府采購(gòu)管理部門的監(jiān)管，受到監(jiān)管的只是其中的一部分，還不到總體規(guī)模的1/10。大量的服務(wù)和工程采購(gòu)由行業(yè)主管部門分頭管理，采購(gòu)行為主要受《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招投標(biāo)法》）約束，不受《政府采購(gòu)法》約束，在采購(gòu)行為上采購(gòu)單位有非常大的自主權(quán)。此外，由于國(guó)有企業(yè)采購(gòu)也不屬于政府采購(gòu)，其采購(gòu)行為也僅受《招投標(biāo)法》的約束，導(dǎo)致整個(gè)北京市國(guó)有企業(yè)的實(shí)際采購(gòu)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于統(tǒng)計(jì)數(shù)字。這種分散的管理體系，使得北京市政府采購(gòu)在推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新方面無(wú)法形成巨大的合力。

3.政府采購(gòu)與企業(yè)創(chuàng)新主要環(huán)節(jié)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接

政府采購(gòu)的作用主要是拉動(dòng)創(chuàng)新鏈條后端的市場(chǎng)，如果單獨(dú)運(yùn)用政府采購(gòu)手段一般不能很好地發(fā)揮其對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的支持作用。因?yàn)槠髽I(yè)創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要前期的研發(fā)投入、后期的市場(chǎng)拉動(dòng)、寬松的環(huán)境支持等多環(huán)節(jié)有機(jī)銜接才能實(shí)現(xiàn)。而北京市在這方面做得還很不夠，就目前情況來(lái)看，在政府采購(gòu)激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的環(huán)節(jié)銜接方面還存在三個(gè)主要問(wèn)題：一是進(jìn)口產(chǎn)品的政府采購(gòu)政策與引進(jìn)消化吸收政策措施還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。比如從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，教學(xué)儀器、醫(yī)療設(shè)備、工程設(shè)備等是政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的主要領(lǐng)域，進(jìn)口比例達(dá)到了80%以上，但針對(duì)這些進(jìn)口產(chǎn)品基本上沒(méi)有制定詳細(xì)的引進(jìn)消化吸收政策措施，導(dǎo)致這三個(gè)領(lǐng)域國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品的技術(shù)水平一直落后于進(jìn)口產(chǎn)品的技術(shù)水平。二是政府采購(gòu)與企業(yè)技術(shù)研發(fā)之間還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。政府采購(gòu)所采購(gòu)的產(chǎn)品和服務(wù)雖然要滿足政府相關(guān)單位的需求，但由于政府采購(gòu)的需求信息不能及時(shí)被企業(yè)掌握，企業(yè)的技術(shù)研發(fā)沒(méi)有及時(shí)跟上，導(dǎo)致企業(yè)新產(chǎn)品的供給不能及時(shí)滿足政府的需求。三是政府采購(gòu)與企業(yè)新產(chǎn)品的中試環(huán)節(jié)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接。一般情況下，企業(yè)研發(fā)的新產(chǎn)品由于缺乏試用這個(gè)環(huán)節(jié)，其性能往往不穩(wěn)定，使用會(huì)有一定的風(fēng)險(xiǎn)。政府采購(gòu)的相關(guān)單位是否可以用納稅人的錢為企業(yè)的新產(chǎn)品提供中試市場(chǎng)，還需進(jìn)一步研究和明確。

4.中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的軟環(huán)境還有待改善

目前，北京市參照財(cái)政部《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》等文件規(guī)定，支持中小企業(yè)創(chuàng)新采取的主要措施是合同預(yù)留和評(píng)審優(yōu)惠。但從目前北京市政府采購(gòu)的情況來(lái)看，2010年全市政府采購(gòu)合同總額中，中小企業(yè)承擔(dān)的合同額占總額度的60.9%，其中，貨物領(lǐng)域中小企業(yè)供應(yīng)商得到的合同額所占比重為89.0%，也就是說(shuō)，中小企業(yè)在當(dāng)前的政府采購(gòu)市場(chǎng)已占據(jù)主要地位，在這種情況下進(jìn)一步實(shí)行合同預(yù)留和評(píng)審優(yōu)惠的意義不大。[5]在政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)采用合同預(yù)留等硬手段的同時(shí)，中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的軟環(huán)境建設(shè)還相對(duì)比較薄弱。一是對(duì)中小企業(yè)缺乏有組織的宣傳和培訓(xùn)，導(dǎo)致許多中小企業(yè)缺乏進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)；二是雖然目前的政府采購(gòu)以公開(kāi)招標(biāo)為主，但大部分公開(kāi)招標(biāo)缺乏具體操作的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，導(dǎo)致公開(kāi)招標(biāo)容易流于形式；三是政府采購(gòu)的監(jiān)督機(jī)制尚不健全，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，中小企業(yè)供應(yīng)商可以通過(guò)法院等多種途徑投訴政府采購(gòu)過(guò)程中的違規(guī)行為，而在北京市企業(yè)投訴政府采購(gòu)過(guò)程中的違規(guī)行為手續(xù)煩瑣、復(fù)雜，并且獲勝率極低。這些都影響了中小企業(yè)利用政府采購(gòu)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

四、《政府采購(gòu)協(xié)議》背景下北京市政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新的對(duì)策建議

1.制定切實(shí)可行的政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新的政策

雖然北京市政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新的部分重要政策的執(zhí)行現(xiàn)在已經(jīng)停滯，但不能把目前政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新遇到的困難完全歸結(jié)于《政府采購(gòu)協(xié)議》締約方施加的壓力。本文通過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，即使是在政府采購(gòu)與支持企業(yè)創(chuàng)新脫鉤之前，北京市政府采購(gòu)政策在支持本地企業(yè)創(chuàng)新方面并沒(méi)有發(fā)揮出預(yù)期的作用，可以說(shuō)，目前政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新遇到的困境更多來(lái)源于我們政策自身的缺陷。因此，北京市應(yīng)組織專家對(duì)《政府采購(gòu)協(xié)議》背景下政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新的政策措施進(jìn)行調(diào)查研究，制定出切實(shí)可行的政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新的政策。

2.完善支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購(gòu)管理體系

按照世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》中對(duì)政府采購(gòu)范圍的規(guī)定，把應(yīng)該納入政府采購(gòu)范圍的貨物、服務(wù)和工程采購(gòu)全部納入政府采購(gòu)當(dāng)中，實(shí)行集中管理，統(tǒng)一采購(gòu)，形成推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新方面的巨大合力。在這方面北京市應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒歐盟的做法。歐盟從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，陸續(xù)頒布了《貨物采購(gòu)指令》、《公共工程采購(gòu)指令》、《公共服務(wù)采購(gòu)指令》和《公共事業(yè)采購(gòu)指令》等政府采購(gòu)政策，對(duì)歐盟成員國(guó)的政府采購(gòu)行為進(jìn)行了統(tǒng)一和規(guī)范。[6]隨著形勢(shì)的不斷發(fā)展，歐盟于2004年將這四項(xiàng)指令合并成兩項(xiàng)，即《關(guān)于協(xié)調(diào)政府采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)程序的指令》、《關(guān)于協(xié)調(diào)水、能源、交通和電信部門采購(gòu)程序的指令》，進(jìn)一步規(guī)范了政府采購(gòu)行為。歐盟這種統(tǒng)一的政府采購(gòu)制度，對(duì)發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的作用非常明顯。

3.加強(qiáng)政府采購(gòu)與企業(yè)創(chuàng)新主要環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接

對(duì)于高技術(shù)產(chǎn)品的政府采購(gòu)，由于一般不采用公開(kāi)招標(biāo)的方式，可以采用選擇性采購(gòu)和限制性采購(gòu)等靈活方式，所以，應(yīng)把政府采購(gòu)與企業(yè)技術(shù)研發(fā)緊密聯(lián)系起來(lái)，形成以項(xiàng)目為核心的管理模式。由政府科技部門在技術(shù)預(yù)見(jiàn)和科技發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)相關(guān)政府采購(gòu)單位制訂出高技術(shù)產(chǎn)品的技術(shù)研發(fā)和政府采購(gòu)捆綁的科技項(xiàng)目和計(jì)劃，同時(shí)聯(lián)合相應(yīng)的高技術(shù)產(chǎn)品供應(yīng)商，共同研究制訂技術(shù)方案和產(chǎn)品研發(fā)—采購(gòu)計(jì)劃，支持高技術(shù)企業(yè)開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新，幫助其發(fā)展壯大。這方面比較經(jīng)典的案例是美國(guó)空軍組織實(shí)施的先進(jìn)戰(zhàn)斗機(jī)采購(gòu)計(jì)劃，波音公司通過(guò)這一計(jì)劃獲得了美國(guó)空軍雄厚的資金支持，一躍成為飛機(jī)制造商的翹楚。[7]另外，對(duì)于教學(xué)儀器、醫(yī)療設(shè)備、工程設(shè)備等常年進(jìn)口的產(chǎn)品進(jìn)行深入篩選和分析，分清楚哪些產(chǎn)品是在目前必須依賴進(jìn)口的，哪些產(chǎn)品是可由本地產(chǎn)品進(jìn)行代替的，哪些產(chǎn)品是目前可以進(jìn)行消化吸收再創(chuàng)新的，通過(guò)消化吸收再創(chuàng)新，逐步降低對(duì)相關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品的依賴度。

4.以支持中小企業(yè)作為政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新的重點(diǎn)

中小企業(yè)是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)創(chuàng)新的主力軍，加強(qiáng)政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新的支持是政府采購(gòu)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的重點(diǎn)。由于北京市政府采購(gòu)的供應(yīng)商60%以上都是中小企業(yè)，貨物領(lǐng)域更是高達(dá)80%以上，在這種情況下，仍然通過(guò)合同預(yù)留等方法已經(jīng)難以起到促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新的效果，而建立良好的市場(chǎng)環(huán)境，以公平競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展才是可持續(xù)發(fā)展之路。因此，北京市政府采購(gòu)支持中小企業(yè)創(chuàng)新應(yīng)從以下方面入手：一是要優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，讓更多的中小企業(yè)可以通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)獲取政府采購(gòu)訂單；二是要加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的培訓(xùn)，使其熟練掌握獲取政府采購(gòu)訂單的流程和方法，使中小企業(yè)能方便快捷地進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)；三是要建立統(tǒng)一的政府采購(gòu)信息平臺(tái)，推廣使用電子化采購(gòu)模式，讓政府采購(gòu)更加方便快捷。同時(shí)，利用信息平臺(tái)對(duì)中小企業(yè)的各種信息進(jìn)行記錄，跟蹤政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)創(chuàng)新的支持效果，通過(guò)跟蹤和分析各種相關(guān)信息，及時(shí)調(diào)整政府采購(gòu)相關(guān)政策，使政府采購(gòu)支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

《政府采購(gòu)協(xié)議》背景下北京市政府采購(gòu)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新雖然受到協(xié)議規(guī)則的約束，但政府采購(gòu)在支持企業(yè)創(chuàng)新方面仍然有較大的作用空間。北京市只有認(rèn)真分析政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新的實(shí)際情況和存在的問(wèn)題，才能做到政府采購(gòu)既不違反協(xié)議規(guī)則，又能促進(jìn)本土企業(yè)創(chuàng)新。

＊本文系北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目“基于《政府采購(gòu)協(xié)議》（GAP）背景下支持企業(yè)創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：Z121108002212023）的部分成果。

[1]周洪鈞，代中現(xiàn).WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》與我國(guó)政府采購(gòu)法[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（5）：39-44.

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