龔源遠(yuǎn)

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院 江蘇 南京 210023)

公共行政概念內(nèi)在地包含著實(shí)踐與研究?jī)煞N取向。嚴(yán)格意義上的公共行政實(shí)踐，特指現(xiàn)代化過(guò)程中所產(chǎn)生的行政模式;作為研究取向的公共行政，則是內(nèi)生于公共行政學(xué) (Public Administration)研究的。公共行政學(xué)是一門(mén)研究社會(huì)公共權(quán)威執(zhí)行的組織形式及其對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的科學(xué)。其自十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初產(chǎn)生以來(lái)，經(jīng)歷了幾次研究主題的嬗變，以回應(yīng)其它學(xué)科與研究路向興起的挑戰(zhàn)，同時(shí)也正體現(xiàn)出公共行政學(xué)自身在學(xué)科理性上的不確定，進(jìn)而導(dǎo)致了公共行政概念和學(xué)科的認(rèn)同危機(jī)。

一、危機(jī)的初顯:內(nèi)部原始共識(shí)打破

任何一門(mén)學(xué)科或一種理論建立的基礎(chǔ)，是維系其生命的核心價(jià)值和敘事邏輯，構(gòu)成了學(xué)科精神捍衛(wèi)者們所達(dá)成的原始共識(shí)。十九世紀(jì)末，被學(xué)界認(rèn)為是公共行政學(xué)鼻祖的威爾遜，為公共行政學(xué)劃定了“政治——行政二分”的理論前提和研究框架，這也即是所謂古典公共行政學(xué)的原始共識(shí)。盡管接下來(lái)的市政研究運(yùn)動(dòng)一直秉承“政治——行政二分”的原則，但是在“戰(zhàn)后”公共行政的反思運(yùn)動(dòng)中政治與行政的關(guān)系出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。學(xué)者們對(duì)公共行政的“公共”內(nèi)涵的發(fā)掘，使得原有的“政治中立”原則被拋棄，這對(duì)古典公共行政學(xué)構(gòu)成了挑戰(zhàn)，使得這門(mén)尚不十分成熟的學(xué)科陷入了危機(jī)。

“西蒙—沃爾多之爭(zhēng)”正是發(fā)生于這一背景下，以學(xué)術(shù)論辯的形式正式打破了古典公共行政學(xué)的原始共識(shí)。西蒙與沃爾多對(duì)于公共行政學(xué)的建構(gòu)持有不同的學(xué)科理想與研究范式:西蒙主張引入邏輯實(shí)證主義，以期重建一門(mén)高效率、科學(xué)化的行政科學(xué)。沃爾多則認(rèn)為公共行政學(xué)是一種政治理論，因而提倡將民主等規(guī)范價(jià)值引入公共行政中。1952年，這兩位學(xué)者圍繞公共行政學(xué)的發(fā)展趨向與研究方法展開(kāi)了著名的論辯。二者的分歧主要體現(xiàn)在以下方面:首先，在學(xué)科定位上。沃爾多認(rèn)為社會(huì)科學(xué)同自然科學(xué)一樣對(duì)社會(huì)作出了同等的貢獻(xiàn)，因而公共行政學(xué)作為一門(mén)社會(huì)科學(xué)，應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)的價(jià)值關(guān)懷;西蒙則認(rèn)為，社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別，公共行政學(xué)是社會(huì)科學(xué)中的一門(mén)科學(xué)，像自然科學(xué)一樣，也可引入邏輯實(shí)證主義。其次，在學(xué)科的價(jià)值取向上，主要體現(xiàn)為效率與民主之爭(zhēng)。這一層面的爭(zhēng)論，更多地指向作為實(shí)踐的公共行政的合法性之爭(zhēng)。西蒙認(rèn)為，效率是一個(gè)價(jià)值中立的概念，公共行政的目的即在于提高效率。沃爾多對(duì)西蒙所持效率概念的“反民主性”進(jìn)行了批判，認(rèn)為效率并非中立而是具有道德性的，只有與目的相聯(lián)系的效率才是有意義的。第三，在哲學(xué)方法論上，西蒙主張?jiān)诠残姓I(lǐng)域引入邏輯實(shí)證主義和行為主義的政治學(xué)方法，對(duì)公共行政的“行政”方面給予更多關(guān)注，他的《行政行為》便是例證。沃爾多對(duì)此展開(kāi)了批判，認(rèn)為西蒙只能從邏輯上對(duì)事實(shí)與價(jià)值進(jìn)行二分，但這種區(qū)分在現(xiàn)實(shí)中是不存在的，且邏輯實(shí)證主義會(huì)導(dǎo)致對(duì)價(jià)值的拋棄，導(dǎo)致手段與目的相分離，使公共行政退化為行動(dòng)項(xiàng)目。

從這次論戰(zhàn)本身，我們無(wú)法輕易地?cái)喽▌僬吲c敗者。但就雙方主要闡述的觀點(diǎn)來(lái)看，皆能形成自身的邏輯，且都為公共行政學(xué)發(fā)展提供了不可或缺的視角和路向;就論爭(zhēng)策略而言，沃爾多似乎有意地將西蒙關(guān)于決策的事實(shí)因素與價(jià)值因素的論述，曲解成西蒙將決策分為純粹的事實(shí)決策與價(jià)值決策，這導(dǎo)致之后的爭(zhēng)論其實(shí)并非在同一邏輯前提下進(jìn)行，論辯客觀上只是給雙方闡述自己的觀點(diǎn)提供了一個(gè)契機(jī)和平臺(tái)。通過(guò)西蒙與沃爾多的論戰(zhàn)，從學(xué)科定位、價(jià)值取向到哲學(xué)方法論，表達(dá)了兩種不同的解釋邏輯和發(fā)展期望，使我們看到二十世紀(jì)中期，公共行政學(xué)學(xué)科內(nèi)部理論共識(shí)的破裂與身份危機(jī)的發(fā)生。

二、研究視角丟失:其它學(xué)科與研究路向的沖擊

(一)政策科學(xué)的興起

追溯公共行政學(xué)的發(fā)展線(xiàn)索，二戰(zhàn)后公共行政領(lǐng)域里發(fā)生了一場(chǎng)“反思運(yùn)動(dòng)”。在這場(chǎng)學(xué)者們的集體反思中，“政治——行政二分”的傳統(tǒng)邏輯被打破了，而公共政策問(wèn)題得到了前所未有的關(guān)注。正是這部分研究重點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)移的學(xué)者，將“政策科學(xué)”從公共行政學(xué)中剝離了出來(lái)。這既表明公共行政學(xué)正在逐漸走向成熟，又給公共行政學(xué)科的身份認(rèn)同帶來(lái)危機(jī)。但是，這并不是偶然，也許可以說(shuō)自公共行政學(xué)科誕生起，當(dāng)學(xué)術(shù)前輩們賦予其核心意涵與理論架構(gòu)時(shí)，就沒(méi)有授予它諸如“政策分析與研究”的天分。隨著公共行政實(shí)踐的發(fā)展，僅僅持守“國(guó)家意志的執(zhí)行”的公共行政，已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)家管理的現(xiàn)實(shí)需要。經(jīng)歷過(guò)市政研究運(yùn)動(dòng)的公共行政學(xué)者們，雖然熟知組織與管理方面的問(wèn)題，但是對(duì)于組織外部的政策問(wèn)題卻缺乏必要的分析工具。

真正掌握政策分析工具和研究陣地的是政策科學(xué)。拉斯韋爾于1951年出版的《政策科學(xué)》一書(shū)，被學(xué)界視為政策科學(xué)產(chǎn)生的標(biāo)志。六十年代末七十年代初相繼出版的政策科學(xué)“三部曲”，標(biāo)志著政策科學(xué)趨于成熟。實(shí)踐層面，六十年代末美國(guó)政府提出一項(xiàng)行政創(chuàng)制，即麥克納馬拉主推的“規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算”(PPBS)，被認(rèn)為是公共政策科學(xué)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化研究的標(biāo)志。任何一門(mén)學(xué)科都需要一個(gè)能進(jìn)行公開(kāi)學(xué)術(shù)對(duì)話(huà)的平臺(tái)，1970年創(chuàng)立的《政策科學(xué)》雜志，意味著政策研究中政策科學(xué)這一新興的研究領(lǐng)域獲得了話(huà)語(yǔ)權(quán)與合法地位。至此，政策研究已經(jīng)完全從公共行政學(xué)中剝離，形成了與公共行政學(xué)相對(duì)的研究領(lǐng)域。盡管經(jīng)過(guò)戰(zhàn)后的“反思運(yùn)動(dòng)”，公共行政學(xué)已擁有對(duì)于政策問(wèn)題的關(guān)切，但是由于政策研究工具的缺乏，只能由政策科學(xué)來(lái)承擔(dān)組織外部政策問(wèn)題的研究。于是，公共行政學(xué)失去了政策研究視角，學(xué)科身份危機(jī)凸顯。

(二)行為主義革命的發(fā)生

二戰(zhàn)后隨著社會(huì)秩序的逐漸恢復(fù)，在政治學(xué)研究上興起了關(guān)注實(shí)際政治行為的行為主義革命，將一批自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的理論方法引入政治研究，采用新的思維方式與分析方法，重新認(rèn)識(shí)和解釋社會(huì)政治現(xiàn)象，建立起一整套獨(dú)特的政治概念的邏輯體系。對(duì)于公共行政學(xué)而言，行為主義革命的影響體現(xiàn)在組織研究方面。二十年代的“霍桑試驗(yàn)”證明了組織中的個(gè)體并不是孤立、機(jī)械的理性人，其個(gè)體行為對(duì)組織效率有著重要的影響。個(gè)體主義視角的引入意味著不再排除主觀價(jià)值因素，這與科學(xué)管理所追求事實(shí)與客觀性不同，也使得這一階段的公共行政研究被變相地否定，因?yàn)檫@些研究受到科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響。然而，引入價(jià)值因素也面臨著科學(xué)性上的困境，邏輯實(shí)證主義認(rèn)為，對(duì)于個(gè)體行為中事實(shí)因素的研究即是科學(xué)的。

伴隨著行為主義革命的發(fā)生，公共行政研究中的“組織理論”逐漸興起。與傳統(tǒng)組織研究不同，新的“組織理論”研究在廣度和深度上都有著不同的關(guān)切:橫向上不僅關(guān)注單個(gè)的組織，而且關(guān)注由組織間關(guān)系構(gòu)成的行政系統(tǒng);縱向上不僅關(guān)注組織本身，還關(guān)注組織成員的行為因素。對(duì)組織效率的追求，使得組織系統(tǒng)內(nèi)的各要素都具備了效率指向并得到較多的關(guān)注，例如組織成員個(gè)體。且從另一個(gè)視角即組織理論視角拋棄了公共行政研究對(duì)組織的公共性隱喻，取而代之的是一般性的視角。正因如此，“組織理論”已成為公共行政研究的主流，公共行政的概念也似乎不再適合實(shí)踐的需要，使得公共行政研究再度回到“組織與管理”的傳統(tǒng)研究范式，從而失去了其對(duì)公共問(wèn)題的關(guān)注。

(三)新公共管理運(yùn)動(dòng)

二十世紀(jì)七十年代末開(kāi)始，一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行了后來(lái)被稱(chēng)為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的行政改革策略，其主旨是運(yùn)用市場(chǎng)積極有效的經(jīng)濟(jì)方法及手段來(lái)解決傳統(tǒng)的政府公共部門(mén)激勵(lì)欠缺的弊病，進(jìn)而提高公共部門(mén)的行政效率及效果。“撒切爾政府”的私有化改革和“里根政府”的改革，是這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中較為典型的改革案例。通過(guò)引入市場(chǎng)運(yùn)作的機(jī)制和方法，在“3E”原則指導(dǎo)下，對(duì)政府公共部門(mén)進(jìn)行改革和重塑，客觀上降低了政府部門(mén)的運(yùn)行成本，提高了工作效率。實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要，催生了對(duì)現(xiàn)有模式的反思和改變，也促進(jìn)理論工作者對(duì)于這些改革現(xiàn)象的思考和解釋?？死锼苟喾颉ず掠?991年發(fā)表論文《一種普適性的公共管理?》，把二十世紀(jì)七十年代以來(lái)西方政府進(jìn)行的市場(chǎng)化改革，命名為“新公共管理”，正是這第一次正式的系統(tǒng)性歸納，使得“新公共管理”的概念進(jìn)入了學(xué)者和世人的視線(xiàn)。新公共管理運(yùn)動(dòng)作為一次改革政府的浪潮，收獲了其預(yù)期的效果。但這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的發(fā)生和“新公共管理”概念的興起，又無(wú)疑是對(duì)公共行政研究的一次較大的沖擊，進(jìn)一步加深了公共行政概念和研究的合法化危機(jī)。

三、嬗變與回應(yīng):積極的自我救贖

(一)新公共行政運(yùn)動(dòng):從公共性視角的回應(yīng)

從公共行政的發(fā)生史來(lái)看，公共行政在很長(zhǎng)一段時(shí)間里一直以“行政”、“組織與管理”為重心?！罢巍姓帧钡奶岢觯磉_(dá)了公共行政學(xué)脫離政治價(jià)值的獨(dú)立敘事渴望，這是確立學(xué)科地位、開(kāi)辟研究陣地的需要。經(jīng)過(guò)文官制度改革，行政官員作為中立的政策執(zhí)行者的角色定位被確定下來(lái)。受科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響，行政系統(tǒng)被視為一般化組織進(jìn)行管理，行政官員被視為執(zhí)行任務(wù)的符號(hào)，個(gè)體的價(jià)值性被排除了。行為主義革命發(fā)生以后，對(duì)于組織中的個(gè)體給予了更多的關(guān)注，但是價(jià)值因素的引入并沒(méi)有改變行為主義對(duì)科學(xué)的信仰，因而按照邏輯實(shí)證主義給出的研究路徑，只關(guān)注于個(gè)體行為的事實(shí)方面。公共行政的公共方面一直未受到足夠的重視，顯然在“事實(shí)——價(jià)值”二分的框架內(nèi)，公共行政的實(shí)踐與研究一直是偏向事實(shí)的，這也導(dǎo)致了公共行政自身的學(xué)科理性一直未厘清，進(jìn)而在其他學(xué)科與研究路向面前逐漸丟失自己的陣地。

直到二戰(zhàn)后的反思運(yùn)動(dòng)，學(xué)者們開(kāi)始發(fā)掘公共行政的“公共”內(nèi)涵。但真正通過(guò)高舉“社會(huì)公平”等價(jià)值的大旗來(lái)回應(yīng)學(xué)科危機(jī)的，是所謂“新公共行政運(yùn)動(dòng)”。1968年，在錫拉丘茲大學(xué)召開(kāi)了“明諾布魯克會(huì)議”，會(huì)議要求根據(jù)時(shí)代的要求來(lái)重新定義公共行政，即認(rèn)為公共行政研究應(yīng)該正視變革、關(guān)注價(jià)值，重視公共行政概念中的“公共”方面，尤其要突出社會(huì)公平的基礎(chǔ)性地位。將“社會(huì)公平”的價(jià)值注入“公共”的內(nèi)涵，是新公共行政運(yùn)動(dòng)最顯著的標(biāo)志。盡管明諾布魯克會(huì)議本身并沒(méi)有規(guī)定議題，但經(jīng)過(guò)沃爾多、弗雷德里克森等會(huì)議組織者的推動(dòng)，使會(huì)議體現(xiàn)出了對(duì)變革時(shí)代中的社會(huì)公平的強(qiáng)烈關(guān)注。“新公共行政”之“新”，在于對(duì)公共行政概念的刷新，改變以往對(duì)事實(shí)與技術(shù)的重視，強(qiáng)調(diào)了公共行政概念的規(guī)范性意涵。如弗雷德里克森所說(shuō)，對(duì)社會(huì)公平的追尋為公共行政學(xué)提供了一個(gè)真正的規(guī)范性基礎(chǔ)。

盡管由于時(shí)代主題的改變和研究群體自身的分化，新公共行政運(yùn)動(dòng)本身很快沉寂下去，但是其對(duì)公共行政概念內(nèi)涵的挖掘，進(jìn)一步推動(dòng)了上世紀(jì)中葉以后公共行政學(xué)發(fā)展的轉(zhuǎn)向。新公共行政運(yùn)動(dòng)也成為學(xué)科發(fā)展史上重要的一頁(yè)，因?yàn)樗菍?duì)于公共行政應(yīng)重拾公共性研究視角的呼喚，是對(duì)公共行政研究話(huà)語(yǔ)和陣地的捍衛(wèi)。21 世紀(jì)的社會(huì)治理，面臨著因社會(huì)公平問(wèn)題而引發(fā)的各種社會(huì)危機(jī)，新公共行政運(yùn)動(dòng)對(duì)公共行政概念注入的社會(huì)公平意涵，依然顯示著其價(jià)值。

(二)捍衛(wèi)政體價(jià)值:從合法性視角的回應(yīng)

公共行政的認(rèn)同危機(jī)在實(shí)踐上體現(xiàn)為政府的合法性危機(jī)。合法性意味著公眾對(duì)政權(quán)的認(rèn)同和支持。當(dāng)公眾對(duì)政府過(guò)高的期望和政府能力有限性之間發(fā)生矛盾甚至沖突時(shí)，合法性危機(jī)的產(chǎn)生就不可避免。上世紀(jì)七十年代西方主要國(guó)家經(jīng)濟(jì)陷入“滯脹”狀態(tài)，表明市場(chǎng)解決不好的問(wèn)題政府不一定就能解決好;加之政府職能的擴(kuò)張導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)龐大、效率低下，使得公眾對(duì)于政府的能力產(chǎn)生疑問(wèn)，政府因合法性受到質(zhì)疑而陷入“信任危機(jī)”。正如文森特·奧斯特洛姆在《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》中指出，“就在我們步人美國(guó)建國(guó)第三個(gè)世紀(jì)之時(shí)，我們正在喪失信心，公元20 世紀(jì)是否將是美國(guó)的世紀(jì)。換言之，我們已經(jīng)遭到了各種巨大危機(jī)的侵襲。一些人開(kāi)始擔(dān)心，是否還有21 世紀(jì)，美利堅(jiān)合眾國(guó)是否會(huì)作為一個(gè)國(guó)家而幸存?！倍凇靶鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)”興起之后，公共行政的合法性更受到廣泛的質(zhì)疑。

對(duì)于合法性危機(jī)的回應(yīng)，是從合法性的雙重意涵出發(fā)而進(jìn)行的?，F(xiàn)代社會(huì)治理中的合法性概念有兩層含義:一是形式上的合法性，即政府的合法律性，指向?qū)φ畽?quán)力的來(lái)源、政府管理的運(yùn)行方式及其效果是否符合既定法律法規(guī)的考量;二是實(shí)質(zhì)上的合法性，即政治學(xué)意義上的合法性，表現(xiàn)為政府的社會(huì)治理行為是否得到民眾的認(rèn)可與同意。前者為“憲法合法性”，后者為“民主合法性”，二者可以統(tǒng)一到約翰·羅爾所稱(chēng)的“政體價(jià)值”(regime values)概念中。羅爾主張公共行政理論應(yīng)與“構(gòu)成憲法主要基礎(chǔ)的美國(guó)思想”相一致，即通過(guò)尋求憲法中的政體價(jià)值來(lái)捍衛(wèi)公共行政的合法性。將對(duì)于公共行政合法性危機(jī)的回應(yīng)公開(kāi)表達(dá)出來(lái)的，是1984年發(fā)表于《對(duì)話(huà)》雜志上后被稱(chēng)為“黑堡宣言”的著名論文?！昂诒ば浴闭J(rèn)為公共行政不僅具有憲法上的合法性，而且可以彌補(bǔ)憲法文本的不足，主張通過(guò)增加行政職位的代表性，來(lái)增強(qiáng)“憲法秩序”的代表性與合法性，以此反過(guò)來(lái)增強(qiáng)公共行政自身的合法性。

但是“黑堡宣言”所主張的公共行政“合憲法性”追求，并不必然意味著公共行政的實(shí)踐得到民眾的認(rèn)可與同意，即民主合法性的要求。事實(shí)上，羅爾在提出“政體價(jià)值”概念的時(shí)候，就側(cè)重于超出憲法文本的價(jià)值內(nèi)涵。這是與西方國(guó)家現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行相一致的，即政體價(jià)值中既包含“法治”追求，也體現(xiàn)著“民主”意涵。隨著“政體價(jià)值”概念的推廣，黑堡學(xué)派逐漸意識(shí)到民主價(jià)值對(duì)于公共行政合法性的重要性。1996年《重建民主公共行政:現(xiàn)代悖論與后現(xiàn)代挑戰(zhàn)》的問(wèn)世，表明黑堡學(xué)派對(duì)于公共行政民主身份的挖掘，也意味著他們?cè)诠残姓戏ɑι系倪M(jìn)化。民主的行政鼓勵(lì)公民的參與，主張與公民展開(kāi)對(duì)話(huà)，要求公共行政成為民主轉(zhuǎn)型的自覺(jué)代理人。至此，公共行政的合法化追尋從法治轉(zhuǎn)向了民主，使得政體價(jià)值在合憲性與合民主性的雙重追求中得到了升華，也使基于政體價(jià)值的公共行政的合法性得到捍衛(wèi)。

四、危機(jī)消解:獨(dú)立學(xué)科敘事的期待

公共行政學(xué)的發(fā)生史，是在危機(jī)與嬗變中不斷被書(shū)寫(xiě)的。這種危機(jī)在理論上表現(xiàn)為其它學(xué)科和研究路向的沖擊，實(shí)踐上表現(xiàn)為因政府合法性受到質(zhì)疑而產(chǎn)生的緊張。前文的敘述中呈現(xiàn)出了理論危機(jī)的發(fā)生邏輯，也分析了因政府的合法性危機(jī)而導(dǎo)致的學(xué)科認(rèn)同危機(jī)。兩者產(chǎn)生的邏輯不盡相同，但均內(nèi)含著對(duì)于獨(dú)立學(xué)科敘事的期待。盡管其最終實(shí)現(xiàn)是十分困難的，但是沿著這份期待的指向，能夠瞥見(jiàn)未來(lái)公共行政學(xué)的發(fā)展道路。

(一)尋求專(zhuān)有的理論資源

認(rèn)同危機(jī)的產(chǎn)生，有其它學(xué)科和研究路向沖擊的外因，亦有自身學(xué)科理性不確定的內(nèi)因。由于公共行政研究缺乏專(zhuān)有的理論基礎(chǔ)，一直以來(lái)需要從別的地方尋求和借鑒理論資源。二十世紀(jì)上半葉，科學(xué)管理理論、組織理論等對(duì)公共行政學(xué)的研究產(chǎn)生了較大影響;二十世紀(jì)后期，學(xué)者們嘗試從兩個(gè)方面來(lái)充實(shí)和發(fā)展公共行政自身的學(xué)術(shù)社群:一是從美國(guó)的憲政理論和政治現(xiàn)實(shí)中去尋找理論資源，二是借鑒哲學(xué)(如現(xiàn)象學(xué))、后現(xiàn)代主義的研究視角。這些學(xué)術(shù)運(yùn)動(dòng)和理論，一方面為行政學(xué)科的發(fā)展提供了理論要素和研究視角(事實(shí)上，這種影響是不可避免的);另一方面，這也暴露出公共行政研究理論資源的貧乏。其他研究路向的影響會(huì)使得公共行政學(xué)所持有的核心價(jià)值遭到侵蝕，這導(dǎo)致學(xué)科理性的不確定，進(jìn)而引發(fā)學(xué)科的認(rèn)同危機(jī)。

因此認(rèn)同危機(jī)的消解路徑必然包括尋求專(zhuān)有的理論資源，建立穩(wěn)固的理論堡壘。喬治·弗雷德里克森在《公共管理概論》中表達(dá)了對(duì)于公共行政中理論問(wèn)題的關(guān)切:在社會(huì)科學(xué)和公共管理中，理論意味著將事實(shí)材料有序化，通過(guò)定義、概念、隱喻等有助于加強(qiáng)理解的方式來(lái)提供依據(jù)。顯然，僅僅依靠“常識(shí)和智慧”是不夠的，同時(shí)僅僅依賴(lài)其它研究領(lǐng)域的理論資源也是不夠的。正是基于此，喬治·弗雷德里克森和凱文·B.史密斯合著了《公共管理概論》，將對(duì)公共管理 (public admistration)領(lǐng)域產(chǎn)生重要影響的理論進(jìn)行了梳理 (包括:官僚控制理論、官僚政治理論、公共制度理論、管理理論、后現(xiàn)代理論、決策理論、理性選擇理論和治理理論等)。盡管書(shū)中理論的選擇可能并非是所有業(yè)內(nèi)學(xué)者所認(rèn)可的，但是這種對(duì)于公共行政學(xué)科理論資源的挖掘和梳理，卻是形成公共行政研究理論陣地的必要途徑。核心理論為學(xué)科成長(zhǎng)提供重要的敘述邏輯，尋找專(zhuān)有理論資源是形成公共行政學(xué)獨(dú)立學(xué)科敘事的前提，是致力于捍衛(wèi)公共行政學(xué)科社群領(lǐng)地的學(xué)者們所努力的方向。

(二)建構(gòu)自主的學(xué)科敘事

正如所有的理論需要解釋現(xiàn)實(shí)和預(yù)測(cè)未來(lái)一樣，公共行政學(xué)的發(fā)展和政府的行政實(shí)踐是相互影響的。尤其是當(dāng)政府的治理行為沒(méi)能滿(mǎn)足公眾需求的時(shí)候，政府的合法性受到質(zhì)疑，作為理論支撐的公共行政學(xué)也不被認(rèn)可。公共行政研究就是在不斷回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要中推進(jìn)和發(fā)展的，這既是學(xué)科發(fā)展必要的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)又給學(xué)科的獨(dú)立敘事帶來(lái)了障礙?？追北蠼淌谠谔接懼袊?guó)公共行政學(xué)發(fā)展中的敘事轉(zhuǎn)換時(shí)，提出了“改革敘事方式”和“現(xiàn)代性敘事方式”的概念。前者指“公共行政學(xué)的知識(shí)探索和求取受政府行政改革實(shí)踐支配的現(xiàn)象，即公共行政學(xué)沒(méi)有提出自身的關(guān)鍵性知識(shí)議題”;后者指向的是一種規(guī)范性敘事，即應(yīng)該形成公共行政作為學(xué)科本身獨(dú)立的話(huà)語(yǔ)體系。盡管孔教授探討的是中國(guó)公共行政學(xué)本土化、規(guī)范化敘事的問(wèn)題，但這也是當(dāng)下公共行政學(xué)追求自主學(xué)科敘事的呼聲。這種獨(dú)立話(huà)語(yǔ)體系的建構(gòu)，首先需要厘清理論與實(shí)踐的關(guān)系，或者說(shuō)公共行政與現(xiàn)代文明秩序的關(guān)系。中國(guó)公共行政學(xué)的“改革敘事方式”對(duì)應(yīng)中國(guó)近三十年來(lái)的行政改革實(shí)踐，但是這份對(duì)于實(shí)踐的關(guān)注并未能反哺于規(guī)范性問(wèn)題的提出和構(gòu)建，反而構(gòu)成了對(duì)公共行政理論研究的束縛。反觀西方公共行政學(xué)的發(fā)展，也存在著這個(gè)悖論:一方面理論的發(fā)展需要回應(yīng)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要，但局限于“實(shí)踐敘事”的公共行政學(xué)，就會(huì)失去規(guī)范性的學(xué)科追求。因此，理論研究應(yīng)該重拾其自身“描述、解釋和預(yù)測(cè)”的使命，學(xué)者們應(yīng)“以敞開(kāi)的學(xué)術(shù)心靈和視野審視社會(huì)科學(xué)變遷”。其次，公共行政學(xué)應(yīng)肩負(fù)起規(guī)范性的價(jià)值追尋和理性知識(shí)的抱負(fù)?！肮病钡囊夂?，是公共行政概念和公共行政學(xué)所持守的核心價(jià)值，學(xué)科的獨(dú)立敘事必然需要對(duì)“公共性”價(jià)值的捍衛(wèi);事實(shí)上在對(duì)于新公共管理的回應(yīng)和批評(píng)中，正是運(yùn)用這一價(jià)值作為武器。公共行政學(xué)的發(fā)展還應(yīng)以理性知識(shí)抱負(fù)作為基石，進(jìn)而在自反性視閾下以主體哲學(xué)為中心，建構(gòu)起自主的學(xué)科敘事。

五、結(jié)語(yǔ)

公共行政學(xué)的發(fā)展過(guò)程里，學(xué)科認(rèn)同危機(jī)一直交織在其發(fā)展邏輯中。學(xué)科社群內(nèi)部共識(shí)的不穩(wěn)固，加之來(lái)自其它研究視角的沖擊，使得公共行政學(xué)自身的發(fā)展理路不是特別明晰，導(dǎo)致學(xué)科認(rèn)同危機(jī)的出現(xiàn)。但是從危機(jī)轉(zhuǎn)換的視角來(lái)看，這些危機(jī)及其反思，恰恰可以為公共行政學(xué)的長(zhǎng)足發(fā)展提供可行的路徑。朝向獨(dú)立學(xué)科敘事的公共行政學(xué)，應(yīng)成為行政學(xué)理論研究者所努力的方向。這份努力必然包含著對(duì)專(zhuān)有理論資源的追求，即建筑起公共行政學(xué)自身堅(jiān)固的理論基礎(chǔ)堡壘。同時(shí)，在協(xié)調(diào)理論與實(shí)踐的關(guān)系上，作為學(xué)科立場(chǎng)的公共行政理論研究，應(yīng)該擺脫“改革敘事”的路徑依賴(lài)，通過(guò)現(xiàn)代性的規(guī)范敘事，使公共行政學(xué)的獨(dú)立學(xué)科建構(gòu)成為可能。

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