泰順縣國(guó)土資源局 包日李

淺析如何推進(jìn)國(guó)土資源『裁執(zhí)分離』工作

泰順縣國(guó)土資源局 包日李

所謂“裁執(zhí)分離”，是指作出裁決的機(jī)關(guān)與執(zhí)行裁決的機(jī)關(guān)分離，即不能由同一機(jī)關(guān)既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行實(shí)施權(quán)，從而體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制約，防止權(quán)力的濫用侵害相對(duì)人合法權(quán)益。非訴執(zhí)行案件的“裁執(zhí)分離”，是指由法院行使裁決權(quán)，對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為進(jìn)行審查后，由行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。目前，隨著法院系統(tǒng)執(zhí)行方式改革的進(jìn)一步深入，“裁執(zhí)分離”已成為改革的基本方向。

為進(jìn)一步規(guī)范國(guó)土資源行政強(qiáng)制和非訴行政案件執(zhí)行工作，貫徹落實(shí)省行政復(fù)議與行政審判第八次聯(lián)席會(huì)議精神，加快建立健全“裁執(zhí)分離”執(zhí)行機(jī)制，有效緩解泰順縣國(guó)土資源非訴行政案件執(zhí)行難的問(wèn)題，形成順暢有效的強(qiáng)制執(zhí)行協(xié)作機(jī)制、陽(yáng)光公開的操作機(jī)制、便民高效的群眾權(quán)益保障機(jī)制，積極推進(jìn)非訴案件“裁執(zhí)分離”工作。筆者結(jié)合工作實(shí)際，談幾點(diǎn)粗淺的看法。

一、泰順縣國(guó)土資源非訴行政案件執(zhí)行情況

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2010年至2013年12月，泰順縣國(guó)土資源系統(tǒng)共作出土地違法行為行政處罰316件，其中作出沒收決定169件，作出拆除決定147件；申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行84件，實(shí)際實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的只有2件。從上述數(shù)據(jù)看，泰順縣土地違法案件宗數(shù)較多，而且大部分屬于農(nóng)民建房違法，法院認(rèn)為警力有限，難以應(yīng)對(duì)國(guó)土部門數(shù)量較多且難度較大的案件執(zhí)行。2013年10月份以前，法院出具的《行政裁定書》都是“準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行泰順縣國(guó)土資源局作出的行政處罰決定”；自2013年10月份以后，法院出具的《行政裁定書》是“準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行泰順縣國(guó)土資源局作出的行政處罰決定，并由泰順縣國(guó)土資源局自行組織實(shí)施”。此后，泰順縣國(guó)土資源局根據(jù)省高院《省行政復(fù)議與行政審判聯(lián)席會(huì)議第八次會(huì)議紀(jì)要》和省政府《關(guān)于印發(fā)浙江省“三改一拆”行動(dòng)違法建筑處理實(shí)施意見的通知》（浙政辦發(fā)〔2013〕69號(hào)）、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)“三改一拆”中違法用地建筑拆除和土地利用工作的指導(dǎo)意見》（浙政辦發(fā)〔2013〕105號(hào)）、省國(guó)土、財(cái)政、住建、農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于印發(fā)浙江省建立完善耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制構(gòu)建土地管理新格局實(shí)施方案的通知》（浙土資發(fā)〔2014〕3號(hào)）等有關(guān)文件精神，同時(shí)參照其他縣市好的經(jīng)驗(yàn)做法，積極與縣法院、縣政府溝通協(xié)調(diào)，泰順縣人民政府于2014年5月份出臺(tái)常務(wù)會(huì)議紀(jì)要，紀(jì)要明確：

對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的一般案件，人民法院經(jīng)審查裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)組織實(shí)施，縣國(guó)土、住建等部門全力配合。

對(duì)個(gè)別重大典型的國(guó)土資源違法案件，縣人民法院經(jīng)與縣政府及國(guó)土資源部門協(xié)商一致后，由縣人民法院執(zhí)行。

縣國(guó)土資源部門作出沒收違法建（構(gòu)）筑物行政處罰決定的案件，經(jīng)結(jié)案并沒收的違法物騰空后，縣財(cái)政局（縣國(guó)資辦）辦理移交手續(xù)；縣財(cái)政局（縣國(guó)資辦）負(fù)責(zé)造冊(cè)登記統(tǒng)一管理或直接實(shí)施拆除；依法補(bǔ)辦用地審批手續(xù)后，按照《浙江省人民政府關(guān)于違法用地建筑物處置意見的批復(fù)》（浙政函〔2006〕16號(hào)）規(guī)定依法進(jìn)行處置。

今年年1-10月份，泰順縣國(guó)土資源局非訴案件申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行46件，強(qiáng)制執(zhí)行案件實(shí)施效果還是很不理想。

二、國(guó)土資源非訴行政案件存在的困難和問(wèn)題

1.執(zhí)法和執(zhí)行力量有限，無(wú)法應(yīng)對(duì)非訴案件執(zhí)行工作

泰順縣國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作人員60多人，縣域面積1761.5平方公里，基層國(guó)土所普遍缺少人手，技術(shù)裝備不足等，人均管轄面積近30平方公里，全縣13輛執(zhí)法車輛，只能應(yīng)付執(zhí)法巡查工作。基層國(guó)土資源所不僅要把執(zhí)法監(jiān)察工作作為重點(diǎn)工作，還要處理其他的日常管理工作，工作量非常大，執(zhí)法監(jiān)察壓力大，以致有些違法行為和現(xiàn)象得不到及時(shí)的懲罰，缺少執(zhí)法威懾。

2.難以組織協(xié)調(diào)

國(guó)土部門難以整合、調(diào)配相關(guān)部門和當(dāng)?shù)卣姓Y源和力量，無(wú)法建立以政府為責(zé)任主體，其他部門協(xié)同的共同責(zé)任體系和防控機(jī)制，導(dǎo)致執(zhí)法部門重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法效率不高，很容易延誤執(zhí)法最佳時(shí)機(jī)。

3.存在風(fēng)險(xiǎn)

強(qiáng)制執(zhí)行案件涉及利益關(guān)系復(fù)雜，國(guó)土資源部門作為職能部門，不十分熟悉當(dāng)?shù)厝藛T和社會(huì)情況，無(wú)法正確預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和處理極端事件能力，在遇到新的突發(fā)情況時(shí)，無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地判斷，實(shí)施執(zhí)行難度相當(dāng)大，而且執(zhí)行不力可能引發(fā)行政糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)搶建施工的，國(guó)土資源部門缺乏有效制止手段，執(zhí)法人員還經(jīng)常遇到暴力抗法現(xiàn)象。

目前，根據(jù)縣人民政府2014年5月份的常務(wù)會(huì)議紀(jì)要，對(duì)泰順縣申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件，其組織實(shí)施主體對(duì)國(guó)土部門來(lái)說(shuō)雖已得到改觀，也減輕了國(guó)土部門的壓力，但案件還是得不到及時(shí)有效執(zhí)行，實(shí)施效果不佳，帶來(lái)了許多不利因素和負(fù)面影響。

一是降低了法律的威懾力，使國(guó)土部門的行政處罰決定書和法院的執(zhí)行裁定書成為一紙空文，難以通過(guò)法律手段有效地遏制違法用地行為。

二是引發(fā)大量的信訪矛盾和違法建筑安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

三是違法建筑未能及時(shí)得到處置和拆除，導(dǎo)致土地資源難以合理、有效利用，并將嚴(yán)重影響衛(wèi)片執(zhí)法、“三改一拆”、低效用地再開發(fā)和“無(wú)違建縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”創(chuàng)建工作。

三、完善國(guó)土資源非訴案件“裁執(zhí)分離”的對(duì)策和建議

1.強(qiáng)化執(zhí)行力，實(shí)施監(jiān)管和問(wèn)責(zé)

按照屬地管理、條塊結(jié)合的原則，落實(shí)相關(guān)責(zé)任。對(duì)國(guó)土資源部門申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的一般案件，人民法院經(jīng)審查裁定當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)組織實(shí)施的，人民法院必須要督促當(dāng)?shù)卣畬?shí)施，建立司法的監(jiān)督制約制度，有利于樹立法院司法公正形象和維護(hù)司法權(quán)威，形成司法與行政良性互動(dòng)的強(qiáng)大合力，提高法律的威懾力。明確執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)在執(zhí)行完畢或執(zhí)行期限屆滿后規(guī)定時(shí)間內(nèi)將執(zhí)行情況函告法院，并抄送監(jiān)察局。監(jiān)察局牽頭，會(huì)同法制辦、法院每季度對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行督查，并由監(jiān)察局對(duì)組織不力、配合不積極、執(zhí)行不到位等怠于履職情形進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

2.加強(qiáng)監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)管部門的作用

各監(jiān)管部門在自己管轄職責(zé)內(nèi)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，形成齊抓共管的局面。利用縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府耕地保護(hù)責(zé)任考核，把國(guó)土資源違法案件執(zhí)行率與新增建設(shè)用地指標(biāo)相掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制；利用法制和司法部門開展的專項(xiàng)考評(píng)活動(dòng)，把行政執(zhí)法活動(dòng)列為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法制建設(shè)和依法行政責(zé)任考核的重要內(nèi)容。

3.疏堵結(jié)合，營(yíng)造合法合理用地氛圍

地方政府和國(guó)土資源部門完善制度，積極主動(dòng)服務(wù)，密切配合，保障合法合理用地需求；加強(qiáng)國(guó)土資源法律法規(guī)、政策宣傳，提高全民全社會(huì)合法合規(guī)用地意識(shí)，營(yíng)造合法合規(guī)用地和節(jié)約集約用地的良好氛圍；標(biāo)本兼治，綜合防控，減少制度和政策原因?qū)е碌倪`法用地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序可持續(xù)發(fā)展。

4.創(chuàng)新機(jī)制，建立黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)制

按照溫州市委、市政府出臺(tái)“違必拆、六先拆”工作意見，建立黨委政府組織、部門協(xié)作、信息互通、行政執(zhí)法和行政監(jiān)察相結(jié)合的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，整合并統(tǒng)一調(diào)配行政資源和力量，建立健全完備的管理網(wǎng)絡(luò)和綜合執(zhí)法隊(duì)伍，嚴(yán)厲打擊違法用地、違法建設(shè)行為，積極推進(jìn)衛(wèi)片執(zhí)法、“三改一拆”“無(wú)違建鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“無(wú)違建縣”創(chuàng)建活動(dòng)，從源頭上預(yù)防和減少國(guó)土資源行政強(qiáng)制和非訴行政執(zhí)行案件。

5.立法修改，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

土地本身就具有宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控職能，屬于地方政府的重要工作內(nèi)容，地方人民政府也是耕地保護(hù)的第一責(zé)任人，而且具有更強(qiáng)的組織和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，立法修改《土地管理法》。明確對(duì)違反土地管理規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施。這樣，直接賦予了地方政府的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，可以降低行政成本，提高行政效率和執(zhí)行威懾力?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》已經(jīng)作出了類似的規(guī)定，成效非常顯著，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏行政強(qiáng)制權(quán)，避免了因管理手段軟弱造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序混亂。