建德市國土資源局 錢曉華

關(guān)于加強和改進(jìn)低丘緩坡墾造耕地工作的思考

建德市國土資源局 錢曉華

建德市大力推進(jìn)土地開發(fā)、墾造耕地工作，近十余年來墾造耕地3.12萬畝，既保障了建德市建設(shè)項目占用耕地的需求，同時又為大杭州的建設(shè)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。但由于建德市山多地少，可開墾耕地后備資源主要為低丘緩坡，其特定的地理地貌格局以及復(fù)雜的地質(zhì)條件，以及隨著國家“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”政策的推行，建德市利用低丘緩坡墾造耕地工作難度加大，必須因時因地，改變粗放的墾造方式和只注重數(shù)量的墾造目標(biāo)，走出一條數(shù)質(zhì)并舉、生態(tài)造地的墾造之路。

一、當(dāng)前耕地墾造工作中存在的主要問題

1.墾造難度不斷加大

從墾造工作情況看，自2009年以來已立項的墾造項目共109個，規(guī)劃新增耕地面積14998畝，其中已竣工驗收項目64個，規(guī)劃新增耕地6961畝（實際新增6379畝），正在施工項目45個，規(guī)劃新增耕地8036畝。從后備資源情況看，根據(jù)建德市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況初步測算，到2020年前全市用地需求大約2萬畝，其中耕地1.2萬畝左右。根據(jù)建德市森林資源二次調(diào)查數(shù)據(jù)和《建德市低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃（2011—2020年）》，到2020年，全市可墾造的土地資源規(guī)劃總量為3.83萬畝，扣除已立項、“三江兩岸”和“四邊區(qū)域”規(guī)劃控制的畝數(shù)，實際可開發(fā)量2.46萬畝，雖然近期能夠滿足“占補平衡”的需求，但其中不少地塊適宜程度較低、開發(fā)難度和投資額度較大，造成墾造的難度較大。主要原因，一是立地條件不足。部分適宜開發(fā)區(qū)域山高路遠(yuǎn)，交通條件差，后續(xù)管護(hù)難度十分大；部分項目區(qū)為風(fēng)化石，建筑材料需外購?fù)膺\，致使墾造成本大大增加；受地質(zhì)環(huán)境、工程等因素影響，低丘緩坡出地率普遍不高。二是主體意愿不強。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）認(rèn)為本行政區(qū)域內(nèi)資源枯竭，墾造工作難以為繼，加上墾造難度逐年增加，部分項目實施容易造成水土流失等生態(tài)影響，弊大于利，從而積極性受到影響。

2.工作合力尚待強化

墾造耕地工作是一項發(fā)展性工程、全市性工程，必須統(tǒng)籌各有關(guān)職能部門、各工作主體的力量，形成合力，共同推進(jìn)。從近年來的實際情況看，主要存在以下問題：一是各主體的認(rèn)識不全面。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村沒有全面、深刻地認(rèn)識墾造耕地工作的意義和重要性，只是把這項工作作為爭取用地指標(biāo)和政策資金的平臺，重墾造、輕管理、輕利用，致使選址上不夠科學(xué)、施工上不夠細(xì)致、利用上不夠重視。二是各單位間權(quán)責(zé)分工及相互銜接上部分存在脫節(jié)。比如，對于耕地墾造前、中、后實行分段管理，墾后利用的牽頭和監(jiān)管部門對墾造的立項、設(shè)計、施工、驗收介入不足，致使對墾造主體在墾后利用上監(jiān)管不足，造成部分新墾耕地利用率不高等等。

3.墾后利用還需加強

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）新造耕地利用率不高，存在重墾造、輕耕種的思想。一旦項目驗收完畢，往往忽視其后續(xù)管護(hù)，利用率普遍不高。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對土地整治項目“回頭看”工作的實地反饋，建德市2009年以來的64個竣工驗收項目中，有15個項目處在拋荒狀態(tài)（未承包種植）；有5個項目處在部分種植狀態(tài)，還有44個項目雖然已種植，但真正落實承包、種植情況較好的面積僅占50%左右。新墾耕地不經(jīng)過耕種，生態(tài)修復(fù)的時間又會延長，形成惡性循環(huán)。主要原因，一是主體認(rèn)識還應(yīng)提高。目前，建德市墾造耕地后續(xù)管理、利用基本上還是依靠承包戶或村級經(jīng)濟(jì)組織的自覺性，且農(nóng)業(yè)項目投資回報周期長，僅培護(hù)好地力所需年數(shù)就不短，經(jīng)營管理主體急于回報的因素或多或少存在，造成新墾耕地利用率低。二是基礎(chǔ)配套不夠完善。比如渠系灌溉、道路配套等，甚至于由于土壤土質(zhì)的因素，難以進(jìn)行高效農(nóng)業(yè)的種植經(jīng)營。三是機制方法還有待完善。比如工作機制上，如何保證新增耕地的有效利用，還未形成完善、有效的保障機制、制約措施和監(jiān)管體系；經(jīng)營方式上，有些新墾耕地通過統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，引進(jìn)工商資本或種植大戶，綜合效益高，有些新墾耕地仍由農(nóng)戶分散經(jīng)營，良莠不齊。

4.生態(tài)問題亟需改善

低丘緩坡墾造耕地或多或少會帶來原有生態(tài)的改變，且由于生態(tài)環(huán)境影響的滯后性，墾造后的生態(tài)環(huán)境問題會不同程度地顯現(xiàn)，嚴(yán)重的甚至?xí)斐伤亮魇?、次生地質(zhì)災(zāi)害等重大生態(tài)環(huán)境問題。如楊村橋鎮(zhèn)徐坑村、龍溪橋村前塔山墾造耕地項目，由于開辟上山連接道路時無序堆放廢棄泥土，加之強降雨，造成了泥石流次生地質(zhì)災(zāi)害。

二、科學(xué)推進(jìn)耕地墾造工作的建議

1.切實提高認(rèn)識

一要充分認(rèn)識墾造耕地對保障建設(shè)和發(fā)展的意義。建德市耕地資源較為匱乏，土地供需矛盾十分突出，鑒于建德市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀，大力墾造耕地是建德市實現(xiàn)耕地占補平衡、保障建設(shè)發(fā)展的唯一出路。二要科學(xué)統(tǒng)籌墾造耕地的直接和長遠(yuǎn)目標(biāo)。在實現(xiàn)占補平衡、獲得用地指標(biāo)的同時，要科學(xué)墾造、高效利用、注重發(fā)揮新造耕地綜合效益，要把新增耕地質(zhì)量建設(shè)放在重要位置。

2.科學(xué)立項選址

要切實加強項目立項選址的協(xié)調(diào)和可行性論證工作，從源頭上把好質(zhì)量關(guān)。墾造耕地項目在符合土地整治規(guī)劃和低丘緩坡綜合開發(fā)利用等規(guī)劃的同時，要充分考慮項目的立地條件、墾造耕地的適宜性、以及墾后利用的高效性，做到帶（農(nóng)業(yè)開發(fā)）項目的先實施、水土（生態(tài)）保持方案完善的先實施、基礎(chǔ)配套較完善的先實施；要在市域范圍內(nèi)和更長的時間階段內(nèi)統(tǒng)籌安排墾造耕地項目；要根據(jù)項目的立地條件和新墾耕地的適宜性，分類安排，在項目立項選址階段就為墾后利用把好關(guān)，為項目的生態(tài)性、合理性、效益性織起更為緊密的“過濾網(wǎng)”。

3.堅持生態(tài)造地

要以生態(tài)的理念、要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計和工程施工。一要因地制宜生態(tài)開發(fā)。在墾造耕地過程中，要有意識地與當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)及鄉(xiāng)村游項目等相結(jié)合，因地制宜保留項目區(qū)塊內(nèi)的大型喬木和珍貴樹木，適當(dāng)增加綠化成本，提升項目檔次，使項目短期內(nèi)能成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村采摘游的目的地，既促進(jìn)種植后續(xù)管護(hù)，又提高項目效益。二要強化規(guī)劃設(shè)計。設(shè)計上要做到生態(tài)優(yōu)先。要結(jié)合生態(tài)建設(shè)，突出規(guī)劃設(shè)計在墾造過程中的引領(lǐng)作用，盡可能減少對生態(tài)環(huán)境的破壞。要加強前期預(yù)評估，在立項階段，地質(zhì)、環(huán)境部門就要對預(yù)選項目點進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害的前期預(yù)評估，參與低丘緩坡墾造耕地項目的生態(tài)可行性指導(dǎo)和論證，從而有效規(guī)避邊開發(fā)邊產(chǎn)生地質(zhì)災(zāi)害隱患的事件發(fā)生。要增加水土保持方案。為有效減少對生態(tài)環(huán)境的影響程度，需在墾造耕地項目實施前做好水土保持方案，而且在實施過程中，要指導(dǎo)實施主體落實好水土保持措施。三要抓好配套設(shè)施建設(shè)和維護(hù)。各相關(guān)部門在土地墾造的同步開展水、路、電等相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)，重視配套設(shè)施后期維護(hù)工作。

4.嚴(yán)格質(zhì)量管理

一是質(zhì)量上要嚴(yán)格把關(guān)。要細(xì)化施工和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對于質(zhì)量不過關(guān)的項目，尤其是生態(tài)不達(dá)標(biāo)、墾后利用率低的項目，要建立“保修”、返工機制，同時，對于施工和監(jiān)理單位也要建立懲戒機制，建議監(jiān)理上要相對集中。每年發(fā)排的項目，由市里統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)理招標(biāo)，盡量把低小散和不負(fù)責(zé)的監(jiān)理單位擠出市場。二是強化專業(yè)隊伍培育與管理。加大培養(yǎng)有資質(zhì)的專業(yè)人才，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)劃員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，強化對施工隊、監(jiān)理人員的管理，建立人才培育機制。三是管理上要分類制宜。在全市統(tǒng)盤的基礎(chǔ)上，成立國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利水產(chǎn)局等相關(guān)部門聯(lián)合落實人員組成的工作小組，要根據(jù)新墾耕地的適宜性，根據(jù)今后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，負(fù)責(zé)墾造土地項目立項、建設(shè)指導(dǎo)、驗收等相關(guān)工作。四是重視利用耕作層表土剝離。表層土壤肥力充足，表土剝離再利用是最為快速提升墾造新增耕地土壤質(zhì)量和地力水平的有效手段，既能減少復(fù)墾造地時外調(diào)土產(chǎn)生的額外資金投入，減少造地外調(diào)土的熟化費用和時間，又能使可耕植土地面積穩(wěn)定，有效提高土地利用率。

5.加強墾后利用

土地開發(fā)不易，要注意節(jié)約集約利用，要與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，與建德市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。一是加強巡查監(jiān)督。要建立完善新墾土地利用巡查監(jiān)管、新墾土地閑置處置等機制，要把新墾土地利用與新上墾造項目安排掛鉤，避免新墾土地拋荒、地力浪費。二是加強政策扶持。建德市墾造耕地項目驗收入庫移交后，由農(nóng)業(yè)部門指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村進(jìn)行承包耕種，并給予相應(yīng)的補助政策，如對于在承包期內(nèi)種植較好地力提升達(dá)到要求規(guī)定的，給予前三年每年每畝300元的補助，扶持力度較弱。建議在政策保障上作進(jìn)一步完善，加強政策激勵，導(dǎo)向經(jīng)營業(yè)主加大后續(xù)投入、發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)。三是加大土地流轉(zhuǎn)力度。重點是要減少土地流轉(zhuǎn)成本，縮短土地流轉(zhuǎn)辦理期限。四是鼓勵引進(jìn)綜合型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)開發(fā)項目。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村通過整體流轉(zhuǎn)等方式，引進(jìn)工商資本，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，提升土地增值效益。

6.推進(jìn)“占優(yōu)補優(yōu)”

隨著國家“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”政策的推行和鋪開，建德市要積極開展試點探索工作。一是政策上的探索，為接下來的墾造水田項目實施做好充足準(zhǔn)備；二是積極做好后續(xù)資源的調(diào)查摸底，進(jìn)一步摸清全市符合墾造水田條件的后備資源；三是加快試點，積極探索新墾造水田和原有旱地提升水田工程的可行性。