江西省司法廳調(diào)研組

關于推進普遍建立法律顧問制度的實踐探索與路徑思考

編者按：2011年以來， 江西省奉新縣積極探索建立法律顧問制度，在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直行政執(zhí)法單位聘請律師擔任法律顧問，在當好政府依法行政參謀、參與矛盾糾紛化解和促進法治奉新建設中取得顯著成效。今年2月10日，江西省綜治辦、省維穩(wěn)辦、省司法廳聯(lián)合發(fā)出通知，推廣了奉新縣建立法律顧問制度的經(jīng)驗。2月19日，中央政法委書記孟建柱同志在江西省呈報的《關于奉新縣建立法律顧問制度，依法化解社會矛盾的調(diào)研報告》上批示：“奉新縣依靠法治，建立法律顧問制度，化解社會矛盾的做法好，望積極探索，創(chuàng)造好經(jīng)驗來?！苯魇∥瘯洀娦l(wèi)、司法部副部長趙大程也先后作出批示，要求總結(jié)并予以推廣?，F(xiàn)將江西省奉新縣有關做法和經(jīng)驗刊登如下，供各地交流借鑒。

黨的十八屆三中全會明確提出“普遍建立法律顧問制度”，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑和現(xiàn)實選擇。2011年以來，江西省奉新縣以創(chuàng)新基層社會治理方式、推進社會矛盾化解法治化為切入點，積極探索建立法律顧問制度，引導群眾由“信訪不信法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶欧ú簧显L”，走出了一條依法維穩(wěn)的新路子。2013年，全縣化解各類矛盾332件，成功率達97%，實現(xiàn)了群體性事件、群眾性械斗為“零”，赴京集體訪、赴京重復非正常訪、赴省集體非正常訪“三無”的目標，城鄉(xiāng)呈現(xiàn)出社會安定有序、人民安居樂業(yè)的喜人局面，得到省委書記強衛(wèi)的充分肯定，并要求在全省推廣。

一、奉新建立法律顧問制度的實踐與探索

（一）問題倒逼催生法律顧問制度。奉新縣地處贛西北，縣域面積1642平方公里，總?cè)丝?2萬，轄18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2010年，這個縣社會矛盾急劇增多，維穩(wěn)形勢嚴峻。一是信訪總量高位運行。全縣信訪總量達1278批次5579人，其中集體訪285批次3901人次，赴省訪169人次，進京訪58人次。二是逢死必鬧問題突出。因醫(yī)療、交通事故、非正常死亡等引發(fā)的抬尸鬧事、封門堵路事件17起。三是資源權屬糾紛多發(fā)。邊界地區(qū)因山林土地水面等資源權屬問題，引發(fā)涉眾型糾紛11件。四是特定群體利益訴求升級。該縣上海墾民、三峽移民、原民辦代課教師、涉軍人員等群體達2.5萬人。這些群體中的部分人因利益訴求過高未得到滿足，引發(fā)聚集上訪鬧事等事件 27起。為解決涉穩(wěn)問題，奉新縣采取了不少措施，但收效甚微，維穩(wěn)工作一度步入“山重水復疑無路”的境地。

面對嚴峻形勢，2011年初，縣黨政領導下基層摸實情、聽民聲、尋良策。時任縣長、現(xiàn)任縣委書記張家良在基層調(diào)研時，基層干部向他講述了這樣一件事：前不久，他們聘請律師參與一起多年未決的山林權屬糾紛調(diào)解，爭議雙方都覺得律師說得在理，很快達成共識，多年的冤家握手言歡。張家良從中得到啟示：律師懂法律，又是本地人，身份中立，百姓信賴，參與化解矛盾具有得天獨厚的優(yōu)勢。于是，縣委、縣政府作出決定，聘請律師擔任法律顧問，運用法治方式化解矛盾，并選擇在涉穩(wěn)問題突出的羅市鎮(zhèn)先行試點。該鎮(zhèn)在法律顧問指導下，建立依法化解矛盾機制，18件久拖未決的矛盾得到化解，信訪總量和集體訪總量“雙下降”，群體性事件零發(fā)生，迅速改變了維穩(wěn)工作后進面貌。借鑒羅市鎮(zhèn)的實踐經(jīng)驗，其他17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2012年推開了法律顧問制度。2013年，22個縣直行政部門和18家企業(yè)也建立了法律顧問制度。

（二）依靠法治走出維護穩(wěn)定新路。法律顧問充分發(fā)揮血緣、親緣、地緣“三緣”優(yōu)勢，注重利用鄉(xiāng)情、親情、友情“三情”資源，用群眾語言做群眾工作，以法治方式化解矛盾，特別“合群眾胃口，服當?shù)厮痢?，維穩(wěn)工作呈現(xiàn)“柳暗花明又一村”的新景象。一是用法治規(guī)范政府行政行為。2011年以來，法律顧問參與縣、鄉(xiāng)政府重大決策76項，參與起草、審查規(guī)范性文件117件；參與政府重大行政行為法律審查把關36件次，從源頭上預防和減少了矛盾發(fā)生。城管部門在法律顧問指導下，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴肅、公正、文明執(zhí)法，防止了執(zhí)法不當引發(fā)事端。2013年10月，縣城建局在對違章建筑作出強制拆除行政處罰決定之前，請法律顧問幫助把好法律關，并向群眾宣講有關法律法規(guī)，使得處罰決定順利執(zhí)行，既拆除了違章建筑，又未引發(fā)涉穩(wěn)問題。二是面對面開展法制宣傳教育。在法律顧問的指導下，政府采取舉辦專題法制講座、圩日學法沙龍、開辦法制夜校、打造農(nóng)民法治文化廣場、法治文化長廊等群眾喜聞樂見的形式，向干部群眾普及法律常識，使法律從書本走近民眾。在法制宣傳中，法律顧問注重用發(fā)生在群眾身邊的鮮活案例，以通俗易懂的群眾語言以案說法，使群眾受到生動直觀的法制教育。三年來，縣鄉(xiāng)兩級舉辦法制講座和圩日學法沙龍300余場，開辦法制夜校252期，13.5萬人次直接受到教育，廣大干部群眾的法治觀念明顯增強。三是在一線依法化解矛盾糾紛。每當出現(xiàn)矛盾糾紛，法律顧問會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部第一時間趕赴現(xiàn)場依法化解，大量矛盾糾紛在法律軌道上實現(xiàn)定分止爭。三年來，法律顧問參與調(diào)處矛盾糾紛625件，調(diào)處成功率達98%。2013年11月，盧某因病在當?shù)匦l(wèi)生所診療死亡，其家屬索賠60萬元，并揚言不滿足要求就赴省進京上訪。法律顧問及時引導死者家屬申請醫(yī)療事故鑒定，依法主張權益，使這起醫(yī)患糾紛很快化解。四是近距離提供高效法律服務。法律顧問定期到法律顧問室坐班，現(xiàn)場為群眾解答有關涉法問題，為群眾提供法律服務。三年來，法律顧問為群眾提供服務3.2萬余人次。2012年6月，羅市鎮(zhèn)一精神病人以低價出賣房屋，并與買主簽了合同。其父多次找買主商議廢止合同遭到拒絕，鎮(zhèn)村干部多次調(diào)解未果。法律顧問主動上門提供法律服務，從法律角度勸說買主放棄原訂合同，為該精神病人追回房屋。三年來，法律顧問還為150名困難群眾提供法律援助，免費幫這些群眾打官司，維護了困難群眾合法權益。

（三）社會和諧彰顯依法治理效益。隨著法律顧問制度全面推行，遇事找法、辦事依法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍在奉新縣逐步形成，依法治理的效益不斷顯現(xiàn)，促進了城鄉(xiāng)社會和諧穩(wěn)定。一是遇事找法成為自覺行動。群眾從耳聞目睹的事例中，增強了對法律顧問的信任度，遇事不再采取違法行為向政府施壓，而是第一時間求助法律顧問，選擇法治方式維護合法權益，信訪信鬧不信法的問題得到較好解決，越級上訪、群體鬧事基本杜絕。一些過去參與鬧事的群眾說：“鬧事是違法，再鬧也白搭；手中有了法，遇事有辦法”。二是辦事依法成為基本遵循。政府制定行政決策，出臺規(guī)范性文件，處理重大行政事務，引進重大建設項目，推進城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設等，事先征求法律顧問意見，依據(jù)法律政策辦事，規(guī)范行政行為，防范了決策不當、行政違法引發(fā)社會矛盾，密切了黨群干群關系。許多干部深有感觸地說：“過去，人管人氣死人；現(xiàn)在，依法管一管靈”。三是解決問題用法成為首選方式。政府改變過去“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定”的觀念，把依法解決問題作為第一選擇，堅守法律底線，對群眾訴求，合理的及時解決到位，無理的思想教育到位，生活困難的救助扶持到位，行為違法的依法處理到位，既保障了群眾合法權益，又維護了法律權威，過去迫于信訪、維穩(wěn)壓力花錢買平安的問題得到解決。四是化解矛盾靠法成為制度規(guī)范。在法律顧問指導下，政府依法完善了征地拆遷矛盾化解、醫(yī)患糾紛預防調(diào)處、交通事故速調(diào)速裁、山林土地水面礦產(chǎn)等資源權屬爭議調(diào)解、非正常死亡處理等機制，推動矛盾化解走上制度化、規(guī)范化、法治化軌道，有效防范了影響穩(wěn)定的問題發(fā)生。

二、當前普遍建立法律顧問制度面臨的困難和問題

為迅速推進普遍建立法律顧問制度工作，江西省綜治辦、維穩(wěn)辦、司法廳因勢利導，在全面調(diào)查摸底的基礎上，先后4次組織赴奉新專題調(diào)研，形成專題調(diào)研報告印發(fā)全省，并報中央政法委，得到孟建柱同志批示肯定；同時在奉新舉辦律師講堂暨基層政府法律顧問工作經(jīng)驗交流會，組織編寫政府法律顧問實務操作指引，為全面推開普遍建立法律顧問制度提供人才、業(yè)務的培訓與指導。但在推進過程中，也感到當前普遍建立法律顧問制度還面臨一些困難和問題。

第一，國家層面的總體規(guī)劃和頂層設計不夠明確具體。作為法治中國建設國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，理應由國家層面進行總體規(guī)劃、頂層設計、高位推動。但從目前實踐來看，還主要停留在地方和基層探索的層面，對法律顧問制度的指導思想、工作目標、功能定位、職責范圍、運行模式、保障機制等，缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)范，客觀上制約了法律顧問制度的普遍建立和作用發(fā)揮。各地在實際操作中也是八仙過海、各顯神通，但總體上看，法律顧問的作用大多局限于陪同領導接訪、參與處理涉法涉訴信訪問題，或作為“滅火隊員”參與處置重大突發(fā)性事件、群體性事件等，介入政府重大行政決策不多，與真正意義上的法律顧問相去甚遠。

第二，政府部門特別是領導干部運用法律思維解決問題的能力亟待提高。習近平總書記在中央政治局第四次集體學習時強調(diào)，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。各級政府特別是各級領導干部，是推進普遍建立法律顧問制度的主體，理應在推進普遍建立法律顧問制度中發(fā)揮示范引領作用。但是，受中國幾千年“官本位”、人治思想影響，部分政府部門和領導干部，特別是一些基層干部不善于或者不愿意運用法治思維、法治方式解決問題，以言代法、以權壓法、“拍腦袋”決策等現(xiàn)象屢見不鮮，阻礙了法律顧問制度的推進進程。

第三，律師資源和能力素質(zhì)不能完全適應普遍建立法律顧問制度的需要。普遍建立法律顧問制度，需要一大批既有較高理論素養(yǎng)、政策水平，又有豐富實踐經(jīng)驗、群眾工作能力的律師作支撐。從目前來看，除北、上、廣等發(fā)達地區(qū)外，律師數(shù)量占比普遍偏低，律師素質(zhì)參差不齊。以江西為例，全省4500萬人口，11個設市區(qū)、100個縣（市、區(qū)）、1700多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、園區(qū)，現(xiàn)有律師事務所358家，律師3692人，占全省總?cè)丝诒葍H為萬分之八。

第四，法律顧問工作保障機制不健全。目前，法律顧問制度，特別是政府法律顧問制度還處在試點探索階段，運行模式和保障機制還遠談不上健全、成熟。一方面，有的地方只是把法律顧問作為面子工程、形象工程，做個樣子、作為擺設、裝點門面，實際行政決策不讓法律顧問參與、過問，讓顧問律師處于不顧不問的尷尬境地。另一方面，有的地方把法律顧問作為一種義工或廉價勞動力來使用，顧問律師特別是社會執(zhí)業(yè)律師的工作量與報酬明顯不對等，一定程度上挫傷了顧問律師的工作積極性。

三、推進普遍建立法律顧問制度的路徑思考

（一）把普遍建立法律顧問制度納入法治中國建設總體規(guī)劃。強化頂層設計、高位推動，加快法律顧問制度立法步伐，為推進普遍建立法律顧問制度提供法制、政策保障和支撐。

（二）深入開展法制宣傳教育。大力弘揚社會主義法治理念，引領全社會學法知法、懂法守法、敬法畏法，讓依法辦事成為全社會的根本遵循，推動各級領導干部、國家公職人員帶頭運用法治思維、法治方式管理一切社會事務，為全社會作出示范、樹立標桿。

（三）完善法律顧問工作保障體系。一是將法律顧問工作經(jīng)費納入政府購買服務范圍，列入各級政府財政預算，并隨經(jīng)濟社會發(fā)展，及時調(diào)整提高保障標準，保障法律顧問工作正常開展。二是改善顧問律師執(zhí)業(yè)環(huán)境，加強顧問律師執(zhí)業(yè)權益保障，保障顧問律師能夠依法、全面履行法律顧問職責。三是規(guī)范法律顧問運行模式、工作流程及標準體系，把法律顧問工作納入法治中國建設考核范圍，健全考核評價體系和激勵約束機制，提高法律顧問工作質(zhì)量和水平。

（四）大力加強法律顧問隊伍和能力素質(zhì)建設。一是大力發(fā)展以律師為主體的法律顧問工作隊伍。對老少邊窮等律師資源匱乏的地區(qū)，加大政策傾斜和財政轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵優(yōu)秀律師事務所、優(yōu)秀律師設立分支機構，彌補律師資源不足。二是加大業(yè)務培訓力度，提高顧問律師的政策法律素質(zhì)和實際工作能力。三是強化監(jiān)督指導，嚴明工作紀律和質(zhì)量標準，及時總結(jié)、推廣先進典型，推動法律顧問工作健康有序發(fā)展。

（責任編輯 張文靜）