譚世貴（浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授）

深化司法體制改革的幾個問題

自黨的十五大提出“推進司法改革”以后，司法改革便在中國大地上如火如荼、轟轟烈烈地開展起來，并取得了很大的成效，其中最明顯的是國家最高權(quán)力機關(guān)對《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》進行了多次修改，我國的刑事訴訟和民事訴訟制度日益完善。與此同時，司法體制改革也被提上了議事日程，并采取了多項改革措施，主要包括：建立統(tǒng)一司法考試制度，對民事裁判的執(zhí)行體制進行改革，對人民法院、人民檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行了重大調(diào)整，將鐵路法院、檢察院移交地方管理，以及實行審判長選任制和主訴檢察官辦案責(zé)任制等。但總的來看，司法改革基本停留在司法程序和司法工作機制層面，涉及司法體制的改革并不多，最主要的表現(xiàn)就是確定國家司法體制的《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》沒有作大的修改（唯一的修改就是2004年為將死刑復(fù)核權(quán)收歸最高人民法院而對《人民法院組織法》所進行的修改）。因此，深化司法體制改革，還面臨著非常艱巨的任務(wù)。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)?！庇纱死_了新一輪司法體制改革的序幕。筆者認為，根據(jù)十八屆三中全會《決定》的精神和我國司法的實際情況，我國今后一段時期深化司法體制改革應(yīng)當高度重視并認真研究以下四個問題：

一、如何落實司法機關(guān)的憲法地位

按照憲法規(guī)定，我國在人民代表大會之下，實行“一府兩院”的體制，即“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”。據(jù)此，各級人民法院、人民檢察院與同級人民政府具有同等的憲法地位。但實際上差別巨大。具體表現(xiàn)在：一是在實際工作中，地方各級人民法院、人民檢察院在地位上通常等同于同級政府部門，被要求完成與政府部門相同的工作任務(wù)（如招商引資、下鄉(xiāng)扶貧等），參與政府的行政活動（如計劃生育、拆除違章建筑等），或出席政府的各種會議。二是各級人民法院院長、人民檢察院檢察長與同級人民政府首長的地位相差懸殊。三是《憲法》第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律”，但實際上“公檢法”的提法已約定俗成并被普遍使用，這不僅突出了只是各級人民政府組成部門的公安機關(guān)的地位，而且進一步拉大了各級人民法院、人民檢察院與同級人民政府的差距。

黨的十八大報告明確指出，法治是治國理政的基本方式，要推進“科學(xué)立法、嚴格行政、公正司法、全民守法”。這表明，司法在法治國家建設(shè)中的地位得到了應(yīng)有的重視和較大的提升。但要真正落實司法機關(guān)的憲法地位，還應(yīng)當考慮采取以下幾項有力措施：第一，盡快改變將地方各級人民法院、人民檢察院的地位等同于同級政府部門的做法，并將“公檢法”的提法改為“法檢公”，以切實提高人民法院、人民檢察院在國家體制中的地位。第二，提高各級人民法院院長、人民檢察院檢察長在各級領(lǐng)導(dǎo)層中的地位。這不僅可以使法院院長、檢察長在國家法治建設(shè)中擁有話語權(quán)和決策參與權(quán)，有利于落實“依法治國”基本方略，而且能夠切實加強黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。第三，應(yīng)當考慮修改《公務(wù)員法》，將法官、檢察官從公務(wù)員隊伍中分離出來，使法官、檢察官脫離行政部門的管理，從而提高法官、檢察官的地位和待遇。第四，今后各級黨政機關(guān)均不得再給司法機關(guān)下達招商引資、下鄉(xiāng)扶貧等行政性任務(wù)，也不得再要求司法機關(guān)參與包括計劃生育、拆除違章建筑等政府部門的行政活動，更不得要求司法機關(guān)出席政府的各種會議，進而把司法機關(guān)和司法人員從繁重的非司法業(yè)務(wù)中解放出來，使其專司審判、檢察業(yè)務(wù)，以維護司法公正和提高司法效率。

二、司法機關(guān)如何去地方化

建國以來，我國逐步產(chǎn)生了司法地方化的問題。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃重疊，使得國家設(shè)在地方的人民法院、人民檢察院變成了以行政區(qū)名字命名的地方法院、地方檢察院，從而難以擺脫當?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的干涉和影響。二是地方各級人民法院、人民檢察院都由地方同級國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，相應(yīng)地，地方各級人民法院的院長和法官、人民檢察院的檢察長和檢察官都由地方同級人民代表大會選舉或由其常務(wù)委員會任免，在司法人事上呈現(xiàn)出高度地方化的特征。三是地方各級人民法院、人民檢察院的經(jīng)費由地方政府提供，使得其很容易為“五斗米”折腰。四是地方各級人民法院、人民檢察院的司法工作由同級黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)對案件的處理發(fā)生分歧的，常常由政法委協(xié)調(diào)定案。上述問題的存在，被老百姓概括為“黨委管帽子、政府管票子、政法委管案子”，由此導(dǎo)致人民法院、人民檢察院難以依法獨立行使職權(quán)，從而司法的公正、高效與權(quán)威無法真正實現(xiàn)。

為了有效解決司法地方化的問題，十八屆三中全會《決定》明確要求“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施”。應(yīng)當說，這是司法去地方化的兩項重大改革措施，對于確保審判權(quán)、檢察權(quán)的依法獨立公正行使具有重要的意義。但如何落實，卻有待進一步深入探討。其中，關(guān)于省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，根據(jù)我國司法管理的實踐和國外的經(jīng)驗，有以下三種模式可以考慮：一是司法機關(guān)自治模式。即由省高級人民法院院長、副院長、各中級人民法院院長和省人民檢察院檢察長、副檢察長和地級市人民檢察院檢察長，或者由省高級人民法院院長、副院長、部分資深法官和省人民檢察院檢察長、副檢察長和部分資深檢察官，分別組成省法院管理委員會或省檢察院管理委員會，負責(zé)對本省法院、檢察院人財物管理的決策。二是綜合性的委員會模式。即由省高級人民法院院長、省人民檢察院檢察長、省委組織部部長、省人力資源和社會保障廳廳長、省財政廳廳長、省司法廳廳長、省律師協(xié)會會長等組成全省司法管理委員會，負責(zé)對本省法院、檢察院人財物管理的決策。三是司法行政模式。即按照黨的十六大曾經(jīng)確定的“逐步實現(xiàn)司法審判與檢察同司法行政事務(wù)相分離”①江澤民：2002年11月8日在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》。的原則，將全省法院、檢察院的人財物交由省一級司法行政機關(guān)進行統(tǒng)一管理（亦須設(shè)立司法管理委員會）。但無論采用哪一種模式，均應(yīng)在管理委員會之下成立管理局，負責(zé)執(zhí)行管理委員會作出的決策。而且，上述三種管理模式各有利弊，應(yīng)當在經(jīng)過試點，取得經(jīng)驗后再加以普遍推廣。

關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，根據(jù)我國司法管轄的實踐和國外的經(jīng)驗，亦有以下三種模式可以考慮：第一，根據(jù)行政區(qū)的面積、人口和經(jīng)濟發(fā)展情況，將2～3個縣、市（縣級市）、區(qū)法院、檢察院進行合并，或?qū)?～3個地級市法院、檢察院進行合并，組建跨縣、市（縣級市）、區(qū)或跨地級市的法院、檢察院，以隔斷地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對審判、檢察工作的干涉或影響。第二，參照海事法院的模式，在每個省、自治區(qū)、直轄市均設(shè)立若干個行政法院和知識產(chǎn)權(quán)法院，分別負責(zé)一審行政訴訟案件、知識產(chǎn)權(quán)案件的受理與審判，而二審行政訴訟案件、知識產(chǎn)權(quán)案件則由高級人民法院受理與審判。第三，對當事人不在一個行政區(qū)的重大的商事案件，由管轄法院的上一級法院進行受理與審判，以防止地方保護主義的干涉與影響。這幾種模式亦各有利弊，需要綜合平衡后作出選擇。

三、司法機關(guān)如何去行政化

由于行政機關(guān)在我國具有顯著的強勢地位，其影響無處不在，因此長期以來我國司法機關(guān)的管理和運作幾乎完全套用了行政方式。下面僅以審判機關(guān)為例來加以說明：首先，對審判人員的管理（包括法官的級別、考核、獎懲等），完全按照行政人員的模式來進行。例如，審判人員按行政級別（科員、副科級、正科級、副處級、正處級、副廳級、正廳級、副省級等）來給予工資報酬和福利待遇；對審判人員的考核和獎懲與行政人員相同，分別分為優(yōu)秀、稱職、不稱職三種和警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。其次，人民法院審判案件，在合議庭審理和提出處理意見后，與行政審批一樣，大多數(shù)案件還必須報庭長、院長審批并簽字。再次，合議庭審理的案件，屬于重大、疑難、復(fù)雜的，還必須提交院長提請審判委員會討論決定。最后，下級人民法院在審理過程中，對于新類型案件以及適用法律有疑難的案件，還必須逐級向上級人民法院進行請示，然后根據(jù)上級人民法院研究后作出的答復(fù)或處理意見作出判決或裁定。人民法院管理與運作的行政化，使審判人員的管理與審判運作和行政人員的管理與行政運作完全雷同，不僅不利于法官審判責(zé)任的區(qū)分與承擔(dān)，而且極大地浪費了司法資源，影響了審判效率。

很顯然，司法機關(guān)不同于行政機關(guān)，審判工作亦不同于行政管理行為，因此司法機關(guān)的管理與運作應(yīng)當充分尊重司法規(guī)律，符合司法所特有的被動性、終局性、獨立性、中立性、親歷性等特征。鑒于此，司法機關(guān)的去行政化改革應(yīng)當包括但不限于以下幾個方面：其一，建立一套既有別于行政人員，也符合司法規(guī)律和特點的審判人員的管理體制。例如，應(yīng)當廢除審判人員的行政級別，而完全按照法官的級別和辦案的數(shù)量與質(zhì)量來確定法官的工資報酬和福利待遇；對嚴重違法亂紀的法官應(yīng)當設(shè)置停止職務(wù)3～6個月的處分，以體現(xiàn)司法的公正性與權(quán)威性，那種法官在紀律處分期間仍然可以從事審判工作的做法將極大地損害該法官所作裁判的權(quán)威性與公信力。其二，廢除院長、庭長審批案件制度，實行法官獨立辦案和司法問責(zé)制度。馬克思曾經(jīng)指出：“法官除了法律就沒有別的上司?！毩⒌姆ü偌炔粚儆谖?，也不屬于政府。②《馬克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社1961年版，第77頁?！蔽覈斗ü俜ā返?條第（二）項亦明確規(guī)定：法官“獨立審判案件不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。因此，應(yīng)當賦予合議庭和獨任庭的法官以獨立審判的權(quán)力，同時對貪贓枉法、徇私舞弊、嚴重違反法定程序和有其他嚴重違法亂紀行為的審判人員予以問責(zé)，追究其法律責(zé)任，以切實按照十八屆三中全會《決定》的要求，做到“讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)”。其三，審判委員會討論決定的案件如果經(jīng)過審判監(jiān)督程序，最終證明屬于冤假錯案的，也應(yīng)對原來投票同意作出原判決、裁定的審判委員會委員予以問責(zé)，追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。其四，廢除案件請示制度，建立專家咨詢制度。審判工作中實際存在的案件請示制度，沒有明確的法律依據(jù)，既使得法官缺乏不斷學(xué)習(xí)、努力提高業(yè)務(wù)能力的動力，也變相剝奪了當事人的上訴權(quán)，使兩審終審制流于形式，因此應(yīng)當予以廢除，以切實維護兩審終審制，提高法官的整體素質(zhì)。當然，廢除案件請示制度之后，可以考慮建立專家咨詢制度，以便為法官作出正確的裁判提供意見或建議。

四、如何構(gòu)建法律職業(yè)共同體

法律職業(yè)共同體是法律人的共同體，是由具有相同的學(xué)歷背景、相同的知識結(jié)構(gòu)、相同的思維方式、相同的法律信仰和相同的職業(yè)技能的人員所構(gòu)成的法律職業(yè)群體，主要包括法官、檢察官、律師、公證人員和法學(xué)教師、研究人員等。我國統(tǒng)一司法考試制度的建立和實施，為構(gòu)建法律職業(yè)共同體奠定了堅實的基礎(chǔ)。這是因為，通過國家統(tǒng)一司法考試獲得法律職業(yè)資格的人員，具備了從事司法工作的必備條件，他們可以通過公務(wù)員考試進入司法機關(guān)，擔(dān)任法官或者檢察官，也可以直接進入律師事務(wù)所或公證處，擔(dān)任律師或者公證員。而且按照許多國家的通常做法，在法官、檢察官、律師、法學(xué)教師之間可以進行有序的流動，從而形成法律職業(yè)的良性互動。

筆者認為，目前我國法官、檢察官的整體素質(zhì)還不是很高，在許多法院、檢察院，法官、檢察官中具有法律專業(yè)本科以上學(xué)歷的比例不足百分之五十；由于辦案數(shù)量逐年增多、工作壓力大、待遇低、上升空間小等原因，我國的法官每年正以百分之五左右的比例流失（包括辭職從事律師職業(yè)或者到政府機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位工作）③李罡：《法官壓力大榮譽感低頻離職，稱有孩子工資不夠用》，http://news.youth.cn/gn/201308/t20130829_3793510.htm，2014年4月25日訪問。。而且，流失的法官往往是素質(zhì)高、能力強的優(yōu)秀法官。這對司法機關(guān)的正常運作以及司法的公正、高效與權(quán)威產(chǎn)生了嚴重的影響。為此，應(yīng)當進行制度創(chuàng)新，尋求既能夠?qū)崿F(xiàn)司法公正，又能夠提高司法效率，還能夠樹立司法權(quán)威的有效途徑。

實踐證明，一些西方國家從律師中選任法官、檢察官的做法是十分成功的，對我們具有重要的借鑒意義。具體體現(xiàn)在：一是執(zhí)業(yè)十年以上的律師精通法律，具有豐富的辦案經(jīng)驗和訴訟技能，由他們擔(dān)任法官、檢察官可以保證司法官的專業(yè)素質(zhì)，從而能夠保證案件處理的公正、高效。二是律師長期為公民、企業(yè)提供法律服務(wù)，了解老百姓的疾苦和難處，體察民情，他們擔(dān)任法官、檢察官后就會樂于聽取當事人雙方特別是弱者一方（如刑事案件被告人或被害人）的意見，善于把握對弱者有利的情況，不易于主觀武斷，從而也有助于案件的客觀公正處理。三是越來越多的律師擔(dān)任法官、檢察官后，他們和律師就會有更多的共同語言和心理感受，從而就更容易聽取律師的辯護或代理意見，進而改變審判活動中“你辯你的，我判我的”這種不正?，F(xiàn)象，共同維護辯護制度，促進司法公正。四是律師長期執(zhí)業(yè)，積累了較多的財富，改任法官、檢察官后一般不會為生活所迫而貪贓枉法、徇私舞弊，從而能夠較好地預(yù)防司法腐敗的發(fā)生。同時，由于律師需要在長期職業(yè)之后才能被選任為法官、檢察官，這一職位來之不易，因此他們會倍加珍惜，也不容易為私欲所左右、為金錢所迷惑而走入腐敗的泥潭。五是律師執(zhí)業(yè)十年以上改做法官、檢察官，此時不但成熟穩(wěn)重，而且具有豐富的人生閱歷和社會經(jīng)驗，由這樣的法官、檢察官辦理案件，無疑比大學(xué)畢業(yè)即從事司法工作的年輕法官、檢察官更容易獲得當事人的信任，由他們作出的司法裁決更具有權(quán)威性和公信力。六是法官具有崇高的社會地位，是許多人夢寐以求的職業(yè)，而要成為法官必須先從事十年以上的律師工作并表現(xiàn)優(yōu)秀，這必將促進律師隊伍的迅速壯大和律師業(yè)的健康發(fā)展。一舉多得，何樂不為！鑒于此，我國亦應(yīng)建立從優(yōu)秀律師中選任法官、檢察官的制度，加快構(gòu)建法律職業(yè)共同體，以利于司法的公正、高效與廉潔。同樣的道理，也應(yīng)當考慮從法學(xué)教師中選任法官、檢察官，以進一步擴大司法官來源的渠道。

令人欣喜的是，我國中央司法機關(guān)已經(jīng)開啟了從律師、法學(xué)教師等法律人才中選任法官、檢察官的先河。1999年3月，最高人民法院決定從社會高層次法律人才中公開招考10名高級法官人選，招考對象為一級律師、法學(xué)教授、法學(xué)研究員和立法機關(guān)、政法機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)中正處級以上法律工作者，要求具有法律專業(yè)的研究生學(xué)歷或碩士以上學(xué)歷和北京市戶口④張鵬：《最高人民法院將公開招考高級法官》，http://news.sina.com.cn/richtalk/news/china/9903/030126.html，2014年4月26日訪問。。2000年3月，最高人民法院再次發(fā)布公告，決定面向全國公開招考15名高級法官，但對招考對象已無北京市戶口限制，而是擴大到全國多數(shù)地區(qū)（西部11省、區(qū)除外）。2011年6月，最高人民檢察院發(fā)布公告，決定面向社會公開選拔最高人民檢察院檢察官任職人選20名，選拔對象為縣級以上有關(guān)部門、單位從事立法、審判、檢察、公安、監(jiān)獄管理、勞動教養(yǎng)管理、律師、法律教學(xué)研究等有關(guān)法律工作的人員。2013年7月，教育部、中央政法委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實施高等學(xué)校與法律實務(wù)部門人員互聘“雙千計劃”的通知》，要求自2013年至2017年，選聘1000名左右有較高理論水平和豐富實踐經(jīng)驗的法律實務(wù)部門專家到高校法學(xué)院系兼職或掛職任教，承擔(dān)法學(xué)專業(yè)課程教學(xué)任務(wù)；選聘1000名左右高校法學(xué)專業(yè)骨干教師到法律實務(wù)部門兼職或掛職，參與法律實務(wù)工作。

需要指出的是，在我們這樣一個具有濃厚的“官本位”思想的國家，要全面實行從優(yōu)秀律師和法學(xué)教授、副教授中選任法官、檢察官的制度，絕非易事。一方面，部分司法人員對律師職業(yè)懷有偏見，歧視、排斥律師的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至對從優(yōu)秀律師、法學(xué)教師中選任法官、檢察官持有強烈的反對意見，例如有的法官就認為“司法考試不能成為律師們賺夠了錢后到法院尋求社會地位的提高的途徑”⑤張文顯等主編：《法律職業(yè)共同體研究》，法律出版社2003年版，第137頁。。另一方面，目前法官、檢察官的工作壓力大而工資待遇不高，也成為法院、檢察院吸引優(yōu)秀律師和法學(xué)教授、副教授等法律人才的一個阻礙因素。為此，亟需進一步提高和深化對這項制度的認識，并采取有力措施提高法官、檢察官的工資和福利待遇，以有效推動法律職業(yè)共同體的形成與發(fā)展，進而為實現(xiàn)司法的公正、高效、權(quán)威與廉潔提供有力的制度保障。

（責(zé)任編輯 張文靜）