■ 藍 楠/劉中蘭

（1.國土資源法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074；2.中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074）

國外廢棄礦區(qū)閉礦立法對我國的啟示

■ 藍 楠/劉中蘭

（1.國土資源法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074；2.中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074）

廢棄礦區(qū)帶來的水環(huán)境破壞與污染、土壤流失或者土壤污染、影響生物多樣性、地貌景觀等環(huán)境問題不容忽視，應采取有效的防治措施予以應對，以便有效均衡和協(xié)調(diào)廢棄礦區(qū)的經(jīng)濟、環(huán)境和安全之間的關(guān)系。完善的廢棄礦區(qū)閉礦立法是有效防治廢棄礦區(qū)環(huán)境問題的前提。國外廢棄礦區(qū)閉礦立法遵循污染者負擔及例外原則分配責任；實施閉礦計劃進行源頭控制；實行閉礦分級治理制度確保重點區(qū)域優(yōu)先治理；設(shè)立閉礦專項基金制度保障土地復墾。我國應借鑒其經(jīng)驗，完善污染者負擔及例外原則，確立閉礦計劃制度，設(shè)立閉礦專項基金制度；實行閉礦分級治理制度等。

廢棄礦區(qū)；閉礦立法；啟示；國外

世界范圍內(nèi)許多歷史上有采礦活動的地方都發(fā)現(xiàn)了廢棄礦區(qū)，當時很普遍的做法是當采礦完成，這個礦區(qū)就會被廢棄，此時礦區(qū)土地并未進行綠化和掩蔽，廢舊材料大堆遺棄或隨意向礦坑里傾倒。由于對經(jīng)濟的片面追求加之礦區(qū)環(huán)境保護成本較高，人們并沒有考慮這些廢棄礦區(qū)對周圍生態(tài)系統(tǒng)可能造成的危害，導致遺留的環(huán)境問題非常嚴重。為了有效進行廢棄礦區(qū)環(huán)境問題治理，需要有完備的廢棄礦區(qū)閉礦立法予以規(guī)制。

1 廢棄礦區(qū)環(huán)境問題概述

通過對國內(nèi)外關(guān)于廢棄礦區(qū)環(huán)境問題的研究和總結(jié)，廢棄礦區(qū)帶來的環(huán)境問題主要有水環(huán)境破壞與污染、土壤流失或者土壤污染、影響生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性、地貌景觀破壞等。首先，水資源是受廢棄礦區(qū)污染最頻繁的資源之一，也是廢棄礦區(qū)的主要污染傳輸介質(zhì)[1]。日益增加的懸浮沉淀物、酸性物體、碳氫化合物等金屬含量對地表水和地下水水質(zhì)以及水生動植物棲息地造成極大威脅，尤其是曾經(jīng)需脫硫化處理的廢棄礦區(qū)，這種廢棄礦區(qū)最普遍和最重大的問題是酸水排泄。酸水排泄使得硫化鐵礦等材料暴露于空氣和水，暴露的、比較難溶解的硫化材料被氧氣轉(zhuǎn)換成可溶解的硫磺酸性物質(zhì)和鐵化合物，硫磺酸性物使其它金屬如鋁、銅、鋅、鎘等溶解，酸性水形成。當?shù)乇硭偷叵滤畯母缓蚧锏膸r石和能夠產(chǎn)出酸性排泄物的殘渣中通過地表直接排放或者間接滲漏，酸性水向廢棄礦區(qū)附近排放[2]。這兩種途徑造成了酸性水大量外排，污染周邊的水環(huán)境，從而危及周邊居民的身體健康和生態(tài)系統(tǒng)安全，造成地表水和地下水的污染。其次，廢棄礦區(qū)中混亂的土地和未受保護的斜坡容易受侵蝕影響。未受控制的地表排水可以清除土壤的肥力和土壤本身，使廢棄礦區(qū)土地面積不穩(wěn)定，例如澳大利亞1860年的淘金熱潮中，大面積被挖掘的干旱林地至今尚未恢復。該片土地很明顯沒有表土層，僅僅只是稀少的植物覆蓋于此[3]。再次，重金屬流失致使生物體內(nèi)重金屬嚴重超標，影響生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。美國加利福利亞州歷史黃金采掘過程中帶來的汞是個很重大的環(huán)境問題，眾多的汞目前仍殘留在開采的黃金沉淀砂礦廢棄區(qū)。在這些區(qū)域，汞可以直接向自然排放的沉淀物中流失，由于這些汞不間斷地流失，魚間歇或者長期的消耗，可以把汞積存在組織和器官中。魚的游動導致汞傳播，從而遍及整個生態(tài)系統(tǒng)，影響生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性[4]。最后，破壞地貌景觀。歷史時期中政府缺失對礦區(qū)有效的環(huán)境管制，土地未進行復原，廢渣未進行有效地處理。未建設(shè)相應的尾礦庫，大量的尾礦未進行有效利用和有序堆放，還有未經(jīng)填埋的礦坑，破壞了人們賴以生存的群落結(jié)構(gòu)[5]。破壞了地貌景觀，嚴重影響人們的視覺環(huán)境?，F(xiàn)實中，人們首先往往從視覺上對廢棄礦區(qū)感到厭惡，影響了人們視覺景觀享受，對生活造成不便，容易引起群體性事件。還會引起地質(zhì)災害，對生命財產(chǎn)造成威脅，影響人們的生活。

2 國外廢棄礦區(qū)閉礦立法評介

2.1 遵循污染者負擔及例外原則分配責任

在解決廢棄礦區(qū)環(huán)境問題時應當明確污染者負擔的原則，大多數(shù)礦區(qū)立法都是符合污染者負擔的原則，當廢棄礦區(qū)需要進行生態(tài)修復時應找到承擔責任的當事人。通常情況下，礦山運營企業(yè)對廢棄礦區(qū)應承擔閉礦后環(huán)境治理責任的完全責任或相應責任。當沒有明確可識別的礦山運營企業(yè)或者礦山運營企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)，誰來支持或者負責治理廢棄礦區(qū)的問題變得很重要。在沒有明確的礦山運營企業(yè)或者該礦山運營企業(yè)沒有足夠資金的情況下，有些國家立法中要求建立專項基金修復廢棄礦區(qū)，政府被強制去承擔廢棄礦區(qū)的復墾任務(wù)。在美國，當廢棄礦區(qū)需要修復時，所有的聯(lián)邦和州將采取一些辦法搜索和尋找應承擔責任的當事人。如果找不到應承擔責任的當事人，則廢棄礦區(qū)的生態(tài)修復成本必須由政府來承擔。一個存在爭議的情況是有些新礦區(qū)地址位于老的廢棄礦區(qū)內(nèi)，這時應如何確立污染負責人，即目前的礦山運營企業(yè)是否應對前任礦山運營企業(yè)帶來的環(huán)境問題承擔責任。在現(xiàn)實中，此種情況沒有統(tǒng)一規(guī)定或者統(tǒng)一認識。為了更好地解決廢棄礦區(qū)環(huán)境治理責任分擔的難題，國外傾向性的做法是：新礦山運營企業(yè)位于老的廢棄礦區(qū)時，新礦山運營企業(yè)應按照企業(yè)承擔社會責任的原則去承擔部分礦區(qū)內(nèi)原有廢棄礦區(qū)的治理責任，只有在采取此種責任分配方式下保護環(huán)境才是最有效的[6]。如美國已經(jīng)采取了一些措施，讓新礦山運營企業(yè)對礦區(qū)內(nèi)原有廢棄礦區(qū)的治理承擔一些治理責任，對廢棄礦區(qū)的環(huán)境治理起到一定的作用。但目前沒有相應的立法對此予以明文規(guī)定，只是政府的個案做法。

2.2 實施閉礦計劃進行源頭控制

世界范圍內(nèi)關(guān)于廢棄礦區(qū)閉礦的法律體系主要有：一是單獨的礦區(qū)閉礦立法，二是分布于其他零散的礦業(yè)法中。從這些立法規(guī)定可以看出，部分國家在其立法中對閉礦計劃進行相應的規(guī)定，用以指導具體實踐。澳大利亞1999年《生物多樣性保護法》（2000年6月生效）已經(jīng)確立了閉礦計劃是采礦方案評估過程的重要考慮因素。澳大利亞聯(lián)邦政府環(huán)境保護局要求所有州和地區(qū)都要有閉礦計劃的規(guī)定，要求礦山企業(yè)必須向當?shù)叵嚓P(guān)采礦批準機關(guān)提交特定地點采掘方案中的復原計劃[7]。從美國加利福利亞州現(xiàn)行的礦區(qū)廢棄物的管理規(guī)定來看，都要求礦山企業(yè)必須在閉礦過程中采取相應的措施，確保礦區(qū)不再對水質(zhì)、水量等造成威脅。規(guī)定在閉礦計劃中必須有閉礦后的環(huán)境保護措施，閉礦計劃必須得到地方區(qū)域委員會的批準，同時閉礦計劃也必須符合露天采礦和復墾法案中的復墾計劃。美國內(nèi)華達州的法律對閉礦計劃分為短期閉礦計劃、意外臨時關(guān)閉計劃和永久性閉礦計劃。其中意外臨時關(guān)閉計劃的緣由有天氣原因、市場原因和操作方面的原因等。印度尼西亞的格銅金礦坐落于印尼巴布亞南部大區(qū)的高地中央，它是世界上成本最低，銅、金礦產(chǎn)出最大的一個露天礦。以前格銅金礦的尾礦大多數(shù)堆放在低地地區(qū)的水河流系統(tǒng)，對土地的沉積、水質(zhì)和生物多樣性等產(chǎn)生了重大影響，造成重大的環(huán)境污染問題。由于及時地實施閉礦計劃，才有效地緩解了對河流區(qū)域的污染。

2.3 設(shè)立閉礦專項基金制度保障土地復墾

國外廢棄礦區(qū)閉礦專項籌集基金中有代表性的是美國礦山企業(yè)繳納基金和澳大利亞塔斯馬尼亞信托基金。美國1977年《露天控制與復墾法案》規(guī)定，美國聯(lián)邦礦務(wù)局已經(jīng)通過該法案來規(guī)范由于采煤活動帶來的廢棄礦區(qū)環(huán)境污染問題，按照一噸地面采煤付35美分生產(chǎn)費、一噸地下采煤付15美分生產(chǎn)費的標準向采礦運營企業(yè)收取。這些費用作為廢棄礦區(qū)閉礦專項基金，被用來支付廢棄礦區(qū)土地復墾和生態(tài)修復等費用。目前美國廢棄礦區(qū)土地復墾已經(jīng)花費數(shù)以百萬美元，但仍然有許多廢棄礦區(qū)土地需要復墾。澳大利亞塔斯馬尼亞1995年《礦產(chǎn)資源開發(fā)法案》建立了一個信托基金，用于支持廢棄礦區(qū)的土地復墾工作。該信托基金依據(jù)優(yōu)先權(quán)排列廢棄礦區(qū)，之后投資進行廢棄礦區(qū)土地復墾和生態(tài)修復。為了更好地進行廢棄礦區(qū)土地復墾和生態(tài)修復，該信托基金建立了債券合資，建立債券合資主要是滿足小型經(jīng)營者的需求，因為大部分小型經(jīng)營者沒有強大的實力或不情愿提供保證公司要求的大量抵押品。成為債券合資的成員必須擁有合規(guī)記錄，包括許可證違規(guī)的數(shù)量、財務(wù)狀況、經(jīng)營年份和復墾經(jīng)驗等內(nèi)容[8]。建立債券合資可以為其成員支付采礦活動產(chǎn)生的土地復墾和閉礦費用，預防由于破產(chǎn)或其他無法預見的原因可能導致其成員財政難以支撐土地復墾和閉礦計劃實施等情況的發(fā)生。

2.4 實行閉礦分級治理制度確保重點區(qū)域優(yōu)先治理

從國外廢棄礦區(qū)的立法和實踐來看，擁有悠久采礦歷史的國家大都具備對廢棄礦區(qū)優(yōu)先分級的技術(shù)，即按照一定的標準進行建?；蛘吡忻?，將廢棄礦區(qū)可能導致的環(huán)境污染和對人體的危害等進行分級，按照不同的危害等級確保對重點區(qū)域優(yōu)先治理。一些國家已經(jīng)通過立法將這些標準予以明確，特別是涉及政府設(shè)立專項基金項目來治理廢棄礦區(qū)的情況。例如美國露天采礦局規(guī)定，“最高優(yōu)先級”的廢棄礦區(qū)是指對人體健康、安全和一般民眾的福利產(chǎn)生威脅的礦區(qū)。美國聯(lián)邦環(huán)保局的危險性分級系統(tǒng)模型是模仿先鋒技術(shù)服務(wù)創(chuàng)造的模型。先鋒技術(shù)服務(wù)創(chuàng)造模型基于風險的優(yōu)先級分類方法對美國蒙大拿州的廢棄礦區(qū)進行了分級，按照不同的等級確定治理廢棄礦區(qū)的優(yōu)先順序，這些廢棄礦區(qū)包括煤礦和巖石礦區(qū)。美國聯(lián)邦環(huán)保局危險性分級系統(tǒng)模型用來對包含危險廢物的廢棄礦區(qū)進行分級，其中確立的廢棄礦區(qū)優(yōu)先級具體評估標準包括：(1)從礦區(qū)擴散到環(huán)境的有害成分釋放實際程度和潛在的釋放可能性；(2)礦址廢棄材料中有害成分的數(shù)量、毒性和濃度；(3)有害成分對人類健康和環(huán)境影響的產(chǎn)生風險程度。

3 國外廢棄礦區(qū)閉礦立法對我國的啟示

3.1 完善污染者負擔及例外原則

廢棄礦區(qū)環(huán)境問題治理責任的有效分擔存在較大爭議，最主要的爭議之一是誰應該支付這些區(qū)域的復墾。對于大多數(shù)廢棄礦區(qū)，先前所有者已經(jīng)因為破產(chǎn)等原因?qū)е聼o力支付土地復墾和生態(tài)修復的費用，如果將責任歸于先前所有者將使得責任的承擔不可能實現(xiàn)。如果單純將廢棄礦區(qū)的土地復墾和生態(tài)修復責任歸于政府，現(xiàn)實中政府往往承擔廢棄礦區(qū)的治理能力是有限的。如果因為有些礦區(qū)地址位于許多更老的廢棄礦區(qū)內(nèi)而將責任全部歸于新的礦山運營企業(yè)，會導致其礦區(qū)環(huán)境治理的歷史包袱過重，不利于礦山企業(yè)的發(fā)展。因此，針對廢棄礦區(qū)環(huán)境治理問題，應當依據(jù)不同的具體情形，按照具體的歸責原則分配不同的責任。在我國歸責原則應確立污染者負擔原則為一般原則，企業(yè)社會責任和政府公共服務(wù)責任原則為例外原則。其中采用污染者負擔原則的情況包括：(1)已經(jīng)閉礦但是先前采礦者能夠找到，目前該采礦者不再擁有礦區(qū)但對礦區(qū)土地有復墾能力；(2)已經(jīng)閉礦但是先前采礦者能夠找到且擁有礦區(qū)，所有者或者運營者對相鄰區(qū)域財產(chǎn)和控制危險承擔責任；(3)礦區(qū)正在運行，在允許項目期間，所有者或者運營者承擔責任。采用企業(yè)社會責任原則的情形包括：授予許可但沒有開始運行采礦（礦區(qū)地址位于更老的廢棄礦區(qū)內(nèi)），本著環(huán)境問題完全內(nèi)化的程度理解，結(jié)合目前科學技術(shù)和治理成本，現(xiàn)行開采者應該對礦區(qū)原有廢棄礦區(qū)負責；采用政府公共服務(wù)原則的情況包括：針對古老礦區(qū)遺址，沒有可識別所有者的歷史遺留礦區(qū)，由政府承擔公共責任。

3.2 確立閉礦計劃制度

礦山開采完畢前環(huán)境如果沒有得到很好的保護和治理，閉礦后會遺留很多環(huán)境問題。礦山關(guān)閉后沒有進行有效的后續(xù)管理，外界的其他行為如破壞閉礦環(huán)境設(shè)施、違法開采剩余零星礦產(chǎn)資源等影響環(huán)境的活動又會帶來新的礦區(qū)環(huán)境問題，導致雙重環(huán)境保護弱化情況的發(fā)生。基于廢棄礦區(qū)對生態(tài)環(huán)境和人們賴以生存的資源產(chǎn)生持續(xù)性的不良影響，必須通過立法執(zhí)行科學、嚴格的礦山關(guān)閉程序。這就要求在礦山開采之前必須提供詳盡的規(guī)劃，對可持續(xù)開采礦產(chǎn)資源和閉礦后礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復、土地復墾等進行規(guī)定，通過提前確立閉礦計劃有效防止礦區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞。國土資源管理部門應要求采礦企業(yè)在礦山環(huán)境影響評價中確定環(huán)境影響的范圍，從而彰顯其對于閉礦的重視。要求在環(huán)境影響評估的過程中必須考慮包括礦山關(guān)閉后的處理措施和正在進行的礦山復墾活動等內(nèi)容。在申請采礦許可證時提供詳細的閉礦計劃，預設(shè)對礦區(qū)關(guān)閉前后可能導致的土地破壞、水質(zhì)污染等采取有效的恢復措施。要求在閉礦計劃中明確環(huán)境治理和保護需要花費的成本，如整個采礦期間及其在閉礦以后的30年內(nèi)所花費環(huán)境治理和保護成本、酸性排水控制計劃、土地復墾專項基金等內(nèi)容。

3.3 設(shè)立閉礦專項基金制度

廢棄礦區(qū)一般需要花費較長的治理時間，所需成本也是相當驚人的，在礦山企業(yè)無力承擔或難以確定承擔者時，政府往往被期待為這些廢棄礦區(qū)帶來的環(huán)境損害承擔責任。政府除了鼓勵與廢棄礦區(qū)相關(guān)的礦山企業(yè)治理原有廢棄礦區(qū)外，主要承擔的角色為廢棄礦區(qū)治理籌備專項基金。國家一方面通過立法要求建立閉礦專項基金促使監(jiān)管機構(gòu)控制和阻止可采礦變成廢棄礦區(qū)，另一方面明確閉礦專項基金的提供者、籌措機制、管理方、使用者和修復標準等問題，不斷健全閉礦專項基金制度。其中尤其要關(guān)注的是建立專項基金修復廢棄礦山，修復成本和修復目標之間標準確立的問題。即什么條件下礦區(qū)才需要修復，修復應達到怎樣的目標，誰直接對復墾工作和礦區(qū)的長期維護負責以確保修復效果等。我們可以借鑒澳大利亞塔斯馬尼亞州1995年《礦產(chǎn)資源開發(fā)法案》關(guān)于廢棄礦區(qū)復墾標準：(1)消除健康和安全的風險；(2)礦區(qū)變得穩(wěn)定和減少或消除侵蝕和大的移動；(3)在先前采礦鄰近地區(qū)實行可行的保養(yǎng)或者提高生物物種多樣性；(4)清除或者改良礦區(qū)污染源；(5)消除具有限制良好利用礦區(qū)的重要因素；(6)提高礦區(qū)及其周圍視覺舒適度。依此標準，我國應在立法中設(shè)立閉礦專項基金制度，按照廢棄礦區(qū)土地復墾標準和水質(zhì)恢復等標準要求，提供廢棄礦區(qū)生態(tài)修復所需資金并嚴格管理。廢棄礦區(qū)閉礦之后，由國土資源管理部門和環(huán)境保護管理部門對礦山企業(yè)的環(huán)境影響報告和閉礦計劃再次審核，落實環(huán)境治理的目標之后，為閉礦后礦山企業(yè)頒發(fā)環(huán)境合格證書。

3.4 實行閉礦分級治理制度

與廢棄礦區(qū)相關(guān)聯(lián)的最重要問題是物理性質(zhì)或者化學性質(zhì)帶來的危險源和環(huán)境風險，公眾身體健康及其視覺影響等。廢棄礦區(qū)治理的成本巨大，使得無論來自何種渠道的資金去治理廢棄礦區(qū)帶來的環(huán)境污染都很有限，尤其是國家建立專項的廢棄礦區(qū)環(huán)境保護復墾基金更具有稀缺性，因此，必須實行閉礦分級治理制度，優(yōu)先治理重點區(qū)域污染嚴重的廢棄礦區(qū)。雖然每個地區(qū)對于廢棄礦區(qū)的復墾排級或者優(yōu)先分級有不同的標準，但按照風險管理中風險分級的要求，當前廢棄礦區(qū)的優(yōu)先分級應用的標準是首先關(guān)注公眾健康，其次是環(huán)境。政府關(guān)注廢棄礦區(qū)的治理首先考慮的是保護公眾的安全和健康，政府優(yōu)先級排序治理的往往是人口集聚中心附近和常用交通道路附近廢棄礦區(qū)。這樣做忽視了許多生態(tài)敏感區(qū)域，得不到有效地保護，環(huán)境保護因子很容易缺失，不利于環(huán)境和生態(tài)的有效合理地保護。這就需要在優(yōu)先分級技術(shù)中加強對廢棄礦區(qū)環(huán)境問題的考慮，具體的模型中增加相應的環(huán)境因子。使政府建立的專項基金能有效地治理那些產(chǎn)生危險源的、對公眾安全、環(huán)境污染和生態(tài)敏感程度較高的廢棄礦區(qū)，這些污染嚴重的廢棄礦區(qū)對環(huán)境和公眾生活影響明顯要大于其他僅僅對公眾視覺上的影響，因此必須得到最先保護的優(yōu)先治理的次序?？尚械淖龇ㄊ菍ΜF(xiàn)存的廢棄礦區(qū)按照對環(huán)境的影響、公眾安全進行分級排序，政府按照排序的先后投入相應資金對廢棄礦區(qū)進行治理。

[1]John E. Koku, Nandita Singh. Mining Policy, Water Conflicts and Corporate Social Responsibility in Ghana:Perspectives from the Wassa West District[M]//4th International Water History Association Conference:“Water and Civilization”,Paris,France,200 5(10):1-18.

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Some Enlightenment Drawn from Foreign Countries’ Legislation Regarding Closing Abandoned Mines

LAN Nan LIU Zhonglan
(1. Key Laboratory of Legal Assessment Project, Ministry of Land and Resources, Wuhan Hubei, 430074; 2. School of Public Administration of China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

Destruction and pollution of water environment, soil erosion and soil pollution caused by abandoned mines have an impact on biodiversity and geomorphologic landscape. Therefore we must pay more attention to these environmental issues; and adopt effective control measures. Only then can we effectively balance and coordinate the relationship between the economy, environment and security of abandoned mining zone. This paper points out that the sound legislation for closing abandoned mines is the base for effectively controlling the environmental problems. In foreign countries, they make the legislation for closing abandoned mines according to polluter pays and exceptions principle. They work out closing plan to control the pollution at the source. At the same time, in order to give priority harness of the key areas, they carry out the system of different levels holding different responsibilities, establish special fund for closing mines so as to ensure land reclamation. All of these foreign experiences are good for us, so we must use them for reference.

abandoned mining zone; legislation for closing mines; enlightenments; foreign countries

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）12-0056-04

2014-06-09；

2014-07-28

國土資源部國土資源法律評價工程重點實驗室開放基金項目（CUGFP-1406）、（CUGFP-1409）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金項目（CUGW120240）

藍楠（1978-），女，湖北省京山縣人，中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院副教授，法學博士，2012年赴美國阿爾弗萊德大學研修，主要從事環(huán)境資源法研究。