■ 郭 威/鄭美珍

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北 武漢 430073；2.中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，北京 100034）

“制度+科技”管理機制下的低丘緩坡差別化利用

■ 郭 威1/鄭美珍2

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北 武漢 430073；2.中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，北京 100034）

當前低丘緩坡綜合利用對破解保發(fā)展保紅線中的用地難題具有現(xiàn)實性，同時積極性要素與消極性要素并存，缺乏差別化管理制度，制約了低丘緩坡綜合利用科學(xué)發(fā)展。構(gòu)建包括制度與科技有機綜合管理平臺、差別化政策效度目標和全領(lǐng)域管理機制框架在內(nèi)的“制度+科技”管理新機制，有利于拓展用地空間，提高土地節(jié)約集約利用，實現(xiàn)低丘緩坡綜合利用效用最大化，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，確保不影響生態(tài)文明建設(shè)前提下，推進我國城鎮(zhèn)化進程。

低丘緩坡；差別化；生態(tài)文明建設(shè)；制度；科技

0 引言

低丘緩坡土地指的是廣大低山丘陵地區(qū)集中連片分布的、坡度25°以下且面積大于兩平方公里的緩坡地，主要包括荒草地、裸土地、廢棄園地、低效林地等多種土地后備開發(fā)資源。這一類型土地在我國丘陵地區(qū)占有較大比例。在當前土地供需矛盾日益突出、保發(fā)展保紅線壓力有增無減的社會背景下，結(jié)合地方實踐，研究思考低丘緩坡等未利用地綜合利用的現(xiàn)實性、可行性及實現(xiàn)路徑，對于切實保護耕地、拓展建設(shè)用地新空間，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有重要的現(xiàn)實意義。

1 低丘緩坡綜合利用的現(xiàn)實性要素

在當前我國特殊發(fā)展階段，低丘緩坡的綜合利用有其現(xiàn)實性，既存在著較強需求和國家支持等積極性要素，同時也面臨著相關(guān)政策細化不足、寬度不夠等消極性要素。

1.1 低丘緩坡綜合利用存在現(xiàn)實需求黨的十八大報告提出要“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”，“節(jié)約用地提高土地利用效率”，強調(diào)“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀?！倍覈鳛橐粋€高速發(fā)展的國家，適合人類生存和發(fā)展的宜居空間只有大約300萬km2，適宜進行大規(guī)模、高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的國土面積只有180萬km2，對低丘緩坡綜合利用是從我國人多地少、耕地資源稀缺和山地丘陵資源豐富的國情出發(fā)的適宜選擇，是破解保障發(fā)展與保護資源雙重壓力和兩難局面的重要“開源”舉措?！秶临Y源“十二五”規(guī)劃綱要》明確提出“鼓勵各項建設(shè)在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，開發(fā)利用低丘緩坡、鹽堿地、荒草地和裸土地，積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)向地上、地下空間發(fā)展，促進土地立體集約利用”。

1.2 低丘緩坡綜合利用有一定基礎(chǔ)

當前針對低丘緩坡綜合利用，國家和部分省市陸續(xù)出臺了一些指導(dǎo)性意見。國土資源部2011年底發(fā)布《國土資源部關(guān)于低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用試點工作指導(dǎo)意見》，明確試點目的意義、總體要求、試點工作程序要求及試點適用政策等。浙江省2006年出臺了《浙江省人民政府關(guān)于推進低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》，2008年出臺《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進一步做好低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》，明確了低丘緩坡綜合開發(fā)利用的原則、要求、規(guī)劃安排、鼓勵政策和相關(guān)程序。云南省國土資源廳2013年出臺了《云南省低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用試點項目管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），明確省內(nèi)試點方案的編制、試點項目申報、實施方案審批及變更管理、試點項目土地征收和轉(zhuǎn)用、試點項目實施與監(jiān)督管理等有關(guān)要求。隨后，昆明市頒布了《低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用試點項目管理實施細則》，進一步細化和明確了《辦法》的有關(guān)要求。前述指導(dǎo)意見或地方政策的出臺，有效推進了部分省市的低丘緩坡綜合利用，如云南省已批復(fù)近200個試點項目，探索了十種城鎮(zhèn)上山類型，初步實現(xiàn)了“保護壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)”的雛形。

1.3 低丘緩坡綜合利用差別化制度供給嚴重不足

低丘緩坡綜合利用由于是對一定坡度的丘陵地帶進行開發(fā)利用，因此無論在宗地四至確定、宗地面積計量、土地可利用率、場地平整、規(guī)劃設(shè)計等方面和平地項目建設(shè)均存在重大區(qū)別，但目前均依照適用于平地建設(shè)的相關(guān)規(guī)定和規(guī)范，未能體現(xiàn)低丘緩坡綜合利用政策制度的特殊性，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是探索創(chuàng)新跟進不夠，差別化制度政策供給不足。以土地出讓環(huán)節(jié)為例，為提高土地的節(jié)約集約利用，國家在出讓土地時要求容積率不低于1。但低丘緩坡綜合利用中，受地形、坡度及地質(zhì)基礎(chǔ)等影響，土地平整難以達到平面水平，造成宗地內(nèi)容積率很難達到要求。若為滿足容積率要求，強行建設(shè)高層建筑，不僅影響山形山貌，且存在較大安全隱患。同樣，在宗地四至確定、宗地建筑指標計算、綠化率計算等設(shè)計規(guī)范方面也存在政策與低丘緩坡綜合利用不符的情形。

二是制度設(shè)計缺少差別，未能有效體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求。黨的十八大明確要求“要更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態(tài)，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代”，而低丘緩坡綜合利用無疑是對生態(tài)文明建設(shè)的挑戰(zhàn)。如根據(jù)《大理滇西中心城市總體規(guī)劃（2009-2030）》和《大理市城市總體規(guī)劃修改（2010-2025）》的部署安排，海東新城區(qū)控制性規(guī)劃總面積達64.62km2均主要部署在山地上。但現(xiàn)有政策主要著眼于開發(fā)利用，缺乏對低丘緩坡綜合利用開發(fā)極限如開發(fā)坡度的限制及環(huán)境影響評估的具體要求，造成有些項目大規(guī)模削山造地，不僅違反低丘緩坡綜合利用的初衷，更是影響生態(tài)文明建設(shè)的要求。

三是基礎(chǔ)技術(shù)支撐能力不足，未能實現(xiàn)政策效益的最大化?，F(xiàn)有環(huán)境影響評估、規(guī)劃技術(shù)等均以平原或平地為適用對象，低丘緩坡綜合利用的復(fù)雜性決定現(xiàn)有規(guī)劃技術(shù)、評價標準體系等難以有效支撐低丘緩坡合理有序的利用，低丘緩坡綜合利用政策法規(guī)的合理制定和實施效果評價也缺乏技術(shù)手段的支撐。

2 通過制度加科技實現(xiàn)低丘緩坡綜合利用效用最大化

為提高低丘緩坡綜合利用政策的適用性和效益最大化，切實優(yōu)化城鎮(zhèn)土地利用空間布局，在不影響生態(tài)環(huán)境，促進生態(tài)文明建設(shè)的前提下，破解保發(fā)展保紅線的兩難問題，應(yīng)當在我國低丘緩坡綜合利用規(guī)劃設(shè)計中重視各地低丘緩坡地質(zhì)特征差異明顯的特征，注重發(fā)揮“制度+科技”的機制優(yōu)勢，推進管理方式變革，充分實現(xiàn)管理制度政策的差別化，最大化低丘緩坡開發(fā)利用的經(jīng)濟社會效能。

2.1 低丘緩坡綜合利用“制度+科技”的機制內(nèi)涵

制度建設(shè)與創(chuàng)新雖然是推進低丘緩坡綜合利用的核心環(huán)節(jié)，但制度本身不是目的，讓制度得到切實有效的執(zhí)行才是制度建設(shè)的根本目的。因此，應(yīng)借助科技手段，以實現(xiàn)制度設(shè)計目標。

“制度+科技”的基本含義是指在低丘緩坡利用科學(xué)化理念的指引下著力提高管理制度建設(shè)的科技含量，通過管理制度與現(xiàn)代科技之間的有機互動和相互融合，不斷提高制度框架中的技術(shù)因素，增強制度的執(zhí)行力和有效性，是實現(xiàn)低丘緩坡綜合利用差別化管理的重要手段。原國土資源部部長徐紹史在2012年2月全國國土資源信息化工作會議上曾指出：“低丘緩坡開發(fā)利用等要把信息化建設(shè)作為一個前置條件，能夠采用信息化管理的手段讓它上圖入庫”，本質(zhì)上說，“制度+科技”正是對這一觀點在實踐中的注腳和落實。

從基本思路看，“制度+科技”主要是以差別化的方式強化低丘緩坡綜合利用制度建設(shè)的力度和效應(yīng)，通過合理的制度設(shè)計、科學(xué)的技術(shù)配置、精細的管理流程、動態(tài)的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，充分反映不同地區(qū)低丘緩坡地形特征，有效實現(xiàn)各地低丘緩坡綜合利用制度建構(gòu)的差別化和管理政策制訂的針對性，把低丘緩坡開發(fā)利用效能最大化。

2.2 低丘緩坡綜合利用“制度+科技”的機制理念與特征

“制度+科技”是一種整體性的管理理念，二者之間具有三個層面的互動相關(guān)性：其一是在制度設(shè)計層面，科學(xué)的理念貫穿于制度理念、制度規(guī)范、組織方式、體制機制等各個方面；其二是在制度運行層面，要求充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)、管理技術(shù)、數(shù)字技術(shù)等手段保障制度的有效運行；其三是在制度監(jiān)督和效力評估層面，廣泛運用數(shù)理模型和科學(xué)化的定量指標對制度運行效力做出更加合乎實際的評估。

作為一個整體性的概念，“制度+科技”中的“制度”和“科技”是相互融合、相輔相成的二位一體的管理新理念，具有以下四個特征：一是現(xiàn)實性。各地的低丘緩坡綜合利用更多體現(xiàn)的是差異性和地區(qū)性，制度建設(shè)不能孤立于各地地形特質(zhì)和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)之外，必須與各地特點相適應(yīng)，不追求一體化的制度目標，這是“制度+科技”推行的重要前提。二是體系性。“制度+科技”突破了單一性的思維局限，不僅僅著眼于對低丘緩坡的開發(fā)，從根本上說是要形成一個統(tǒng)籌調(diào)查、評價、規(guī)劃、監(jiān)測等環(huán)節(jié)的制度體系。三是統(tǒng)一性。“制度+科技”中的制度和科技是相互融合、相輔相成的互動元素，需要通過一定的形式和介質(zhì)實現(xiàn)作用合力。四是漸進性?！爸贫?科技”的機制建設(shè)是一種新型的管理模式與理念，不可能在短時期內(nèi)得以完全實現(xiàn)，需要通過對適宜二者結(jié)合形式的找尋與試錯，逐步形成在低丘緩坡綜合利用過程中制度和科技的有機結(jié)合。

3 低丘緩坡綜合利用管理新機制構(gòu)想

具體實現(xiàn)低丘緩坡綜合利用中“制度+科技”的管理新機制，應(yīng)包括三個層次，一是探索建構(gòu)一個綜合管理平臺，有效促進“制度”與“科技”的有機結(jié)合，使之成為實現(xiàn)“制度+科技”整體性理念的介質(zhì)形式；二是確立“制度+科技”管理新機制下的管理目標，明確低丘緩坡綜合利用中“制度”與“科技”的作用功效；三是實現(xiàn)低丘緩坡綜合利用中“制度+科技”管理新機制的主要制度內(nèi)容。

3.1 構(gòu)建“制度”與“科技”有機結(jié)合的綜合管理平臺

低丘緩坡綜合利用涉及多部門、多環(huán)節(jié)，如土地環(huán)節(jié)即涉及規(guī)劃、利用、耕保、執(zhí)法等，為規(guī)范有序推進低丘緩坡綜合利用，建議發(fā)揮制度、機制及技術(shù)各自的優(yōu)勢，構(gòu)建“制度+科技”的管理新機制。建議：制度構(gòu)建上，國家出臺針對低丘緩坡綜合利用的管理辦法，對低丘緩坡綜合利用的一些關(guān)鍵問題進行明確；機制構(gòu)建上，國家、省、市、縣各級均應(yīng)建立相應(yīng)辦公室，國家級低丘緩坡綜合利用辦公室負責(zé)明確低丘緩坡綜合利用中涉及關(guān)鍵問題的明確以及有關(guān)技術(shù)和政策指導(dǎo)；技術(shù)上，通過集成GIS、可視化搭建、時空數(shù)據(jù)一體化管理以及計算機動態(tài)模擬等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，研發(fā)系列支撐低丘緩坡綜合利用管理的軟件與數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將低丘緩坡綜合利用管理決策專業(yè)知識與計算機模型技術(shù)和信息處理工具加以接合，構(gòu)建低丘緩坡綜合利用管理決策模擬平臺，對低丘緩坡管理利用全過程提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)支撐和信息服務(wù)，為低丘緩坡的調(diào)查、儲備、利用、調(diào)控、監(jiān)測、規(guī)劃和保護等管理全領(lǐng)域提供全方位可視化決策模擬環(huán)境，為管理利用各環(huán)節(jié)的決策制定提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐，實現(xiàn)低丘緩坡綜合利用管理決策的科學(xué)化、法治化和模塊化。

3.2 確立宜農(nóng)則農(nóng)、宜耕則耕、宜林則林的差別化政策效度目標

基于數(shù)據(jù)庫、GIS、土地評價、土地規(guī)劃編制等技術(shù)，研究時空數(shù)據(jù)一體化管理、低丘緩坡綜合利用評價、專項規(guī)劃編制以及開發(fā)實施動態(tài)監(jiān)測評估等關(guān)鍵技術(shù)，通過低丘緩坡綜合利用管理決策模擬平臺，將其實踐于低丘緩坡綜合利用的評價與監(jiān)測，實現(xiàn)數(shù)據(jù)對象之間的空間及非空間關(guān)系等語義信息統(tǒng)一完整表達，以及在建模、數(shù)據(jù)管理、可視化、集成等方面的統(tǒng)一，充分調(diào)查、掌握與評價低丘緩坡的多樣化特性；建立一套低丘緩坡綜合利用分類分級管理政策法規(guī)和標準體系，開展低丘緩坡統(tǒng)一綜合管理以及類型化、差別化利用，宜農(nóng)則農(nóng)、宜耕則耕、宜林則林、宜建則建，實現(xiàn)低丘緩坡地區(qū)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的最大化。

3.3 形成調(diào)查、評價、規(guī)劃、監(jiān)測與應(yīng)用等全領(lǐng)域管理框架

(1)數(shù)據(jù)信息調(diào)查采集。利用土地利用現(xiàn)狀和土地利用變更調(diào)查等相關(guān)數(shù)據(jù)，研究高分辨率遙感影像信息快速自動提取、時空數(shù)據(jù)集成與可視化等關(guān)鍵技術(shù)，研發(fā)低丘緩坡調(diào)查數(shù)據(jù)采集工具系列軟件，建立低丘緩坡時空數(shù)據(jù)一體化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)與全國土地利用數(shù)據(jù)庫的聯(lián)動。

(2)開發(fā)利用評價。針對低丘緩坡不合理開發(fā)易造成地質(zhì)災(zāi)害和生態(tài)環(huán)境破壞等問題，研究低丘緩坡綜合開發(fā)利用評價指標體系及評價模型；研究可視化分析建模等技術(shù)，實現(xiàn)低丘緩坡評價模型的可視化搭建；研發(fā)評價分析工具軟件，開展生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、水土流失、地質(zhì)災(zāi)害危險性、壓覆礦產(chǎn)資源等方面的模擬，合理確定低丘緩坡的土地利用方向。

(3)專項規(guī)劃輔助編制。在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，研究面向低丘緩坡專項規(guī)劃的三維可視化、動態(tài)模擬等關(guān)鍵技術(shù)，研發(fā)低丘緩坡專項規(guī)劃輔助編制工具軟件；結(jié)合差別化管理政策，對規(guī)劃方案進行遴選，確定不同類型低丘緩坡綜合開發(fā)利用的用途、規(guī)模、布局和開發(fā)時序，并對規(guī)劃成果進行三維可視化表達，為低丘緩坡專項規(guī)劃的編制提供技術(shù)支撐。

(4)動態(tài)監(jiān)測評估。研究遙感影像自動識別、三維動態(tài)模擬等關(guān)鍵技術(shù)，構(gòu)建低丘緩坡綜合利用地籍監(jiān)測、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、經(jīng)濟形勢影響分析、規(guī)劃實施監(jiān)測等模型，實現(xiàn)低丘緩坡綜合利用效果的多維動態(tài)模擬和綜合評估；建立低丘緩坡違法違規(guī)評判指標，對低丘緩坡綜合利用過程中的違法違規(guī)行為進行監(jiān)測。

(5)法治化管理決策模擬。面向低丘緩坡綜合利用中數(shù)據(jù)共享、模型共享、功能共享、界面集成的需求，研究低丘緩坡綜合利用相關(guān)系統(tǒng)集成技術(shù)，實現(xiàn)低丘緩坡時空數(shù)據(jù)一體化管理、專項規(guī)劃輔助編制、低丘緩坡綜合利用實施動態(tài)監(jiān)測評估軟件等的集成，對低丘緩坡綜合利用調(diào)查、評價、規(guī)劃、監(jiān)測等進行全方位的模擬，為低丘緩坡綜合利用政策的制定提供科學(xué)依據(jù)和政策法規(guī)實施效果進行評價與分析，實現(xiàn)低丘緩坡綜合利用管理法治化與科學(xué)化的結(jié)合。

(6)綜合利用政策法規(guī)與標準體系構(gòu)建。建立現(xiàn)行低丘緩坡管理政策法律環(huán)境的科學(xué)評價體系，進行制度供給現(xiàn)狀評價、實施評價以及土地利用實效的績效評價。從管理、技術(shù)、數(shù)據(jù)等方面研究構(gòu)建標準體系，用于指導(dǎo)低丘緩坡調(diào)查評價、專項規(guī)劃、實施監(jiān)測工作的開展。在進行低丘緩坡綜合利用評價與監(jiān)測的基礎(chǔ)上，制定面向低丘緩坡綜合利用的差別化管理政策，主要包括低丘緩坡專項規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)機制、低丘緩坡差別化開發(fā)利用政策和鼓勵低丘緩坡有序開發(fā)利用的其他配套優(yōu)化政策。

(7)應(yīng)用示范。選取條件成熟地區(qū)開展應(yīng)用示范。對低丘緩坡土地資源的分布特征、類型、范圍等屬性開展系統(tǒng)調(diào)查分析；搭建可視化評價模型，開展示范區(qū)低丘緩坡適宜性、開發(fā)潛力、社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益及綜合性評價；科學(xué)編制低丘緩坡綜合利用專項規(guī)劃，確定低丘緩坡的用途、規(guī)模、布局和開發(fā)時序；合理編制開發(fā)實施方案，并對其實施效果進行動態(tài)模擬，遴選最優(yōu)開發(fā)方案，對低丘緩坡綜合利用區(qū)域的地籍變更、地質(zhì)災(zāi)害危險性、生態(tài)環(huán)境影響、經(jīng)濟形勢影響、規(guī)劃實施情況、土地市場動態(tài)等進行實時監(jiān)測和管理。

[1]徐德明強調(diào):積極穩(wěn)妥推進低丘緩坡土地開發(fā)利用[EB/ OL].(2012-02-29)[2013-06-15].http://www.gov.cn/ gzdt/2012-02/29/content_2079279.htm.

[2]劉杰.“制度加科技”:廉政建設(shè)科學(xué)化的創(chuàng)新實踐[N].文匯報，2010-09-29（12）.

[3]呂苑鵑,冉玉蘭.推進低丘緩坡土地利用 支撐城鎮(zhèn)化健康發(fā)展[N].中國國土資源報，2012-02-29（01）.

[4]劉衛(wèi)東,嚴偉.經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)低丘緩坡土地資源合理開發(fā)利用—以浙江省永康市為例[J].國土資源科技管理, 2007(3):1-5.

[5]黃杉,陳前虎,梁影君,等.浙江省開化縣城關(guān)工業(yè)區(qū)低丘緩坡開發(fā)的評價方法與利用策略[J].中國土地科學(xué),2009(6):31-38.

[6]國土資源法治—理論 實驗 制度 評價[N].中國國土資源報,2012-10-17（06）.

[7]朱建華.制度加科技 助推工商機關(guān)管理效能提升[J].工商行政管理，2012(24):50.

Differentiated Use of Mild Slope of Low Mountain and Hills Under the Management Mechanism of System Plus Science and Technology

GUO Wei1, ZHENG Meizhen2
(1. China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430073; 2. Legal Affairs Center of Land and Resources, PRC. Beijing 100034)

Comprehensive utilization of mild slope of low mountain and hills is of great significance in solving the land use problems existed in ensuring development and defending the red line of 1.8 billion mu of arable land. While some problems such as coexistence of positive elements and negative elements, shortage of differential management system has restricted the comprehensive utilization and scientific development of mild slope of low mountain and hills. This paper argues that establishing the new management mechanism including organic integrated management platform of system and science and technology, differentiated policy and validity goal, and a full-field management system framework is conducive to expanding land-use space, improving the economical and intensive utilization of land, maximizing the utility of comprehensive utilization of mild slope of low mountain and hills. In addition, this new management mechanism can optimize urban and rural land arrangement, as well as promote the urbanization process in China without affecting ecological civilization construction.

mild slope of low mountain and hills; differentiation; ecological civilization construction; system; science and technology

F062.1 ；F301.0

：C

：1672-6995（2014）12-0036-05

2014-05-29；

2014-07-07

國土資源部公益性行業(yè)科研專項（201311001-6）

郭威（1982-），男，湖北省襄陽市人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）講師，國土資源部法律評價工程重點實驗室研究人員，法學(xué)博士，主要從事資源法學(xué)研究。