法 言

關(guān)于法律援助受援人分擔(dān)費用制度幾個基本問題的研究（四）：在我國實行的可行性

法律援助受援人分擔(dān)費用制度，是指具有一定支付能力卻又無力完全支付法律服務(wù)費用的受援人，就其本人所接受的法律援助服務(wù)，按照其經(jīng)濟狀況，與由政府出資設(shè)立的法律援助機構(gòu)共同分擔(dān)一部分法律援助辦案費用的制度。實行受援人分擔(dān)費用制度一般需要具備一些基本條件：一是法律援助制度已經(jīng)構(gòu)建得較為完善；二是政府對法律服務(wù)的管理規(guī)范，制定了統(tǒng)一的法律服務(wù)收費指導(dǎo)價格；三是國家征信和收入財產(chǎn)查明制度基本完善；四是法律服務(wù)從業(yè)人員數(shù)量較多，能夠充分滿足法律援助的需求；五是政府財政有可能保障法律援助經(jīng)費?？v觀我國經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和民主法治建設(shè)進程，特別是考慮到近些年來我國法律服務(wù)和法律援助事業(yè)的不斷發(fā)展，在我國探索實行受援人分擔(dān)費用制度的條件已經(jīng)初步具備。

（一）法律援助制度的日益完善為探索實行受援人分擔(dān)費用制度打下了堅實的基礎(chǔ)。我國從1994年起探索開展法律援助工作，1996年確立了法律援助制度，2003年國務(wù)院頒布《法律援助條例》，法律援助制度不斷完善。多年來，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，各級黨委、政府認真落實法律援助政府責(zé)任，認真貫徹實施《法律援助條例》，積極貫徹落實“三個納入”要求，把法律援助事業(yè)納入各地經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，把法律援助納入黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，把法律援助經(jīng)費納入同級政府財政預(yù)算，法律援助工作規(guī)范化水平不斷提高，法律援助工作走上了飛速發(fā)展、快速壯大和法制化、規(guī)范化發(fā)展的新時期，在維護貧弱群眾合法權(quán)益、維護社會公平正義和促進社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮著越來越重要的作用，成為我國社會主義司法制度和法律體系中的重要組成部分。明確法律援助“三項標(biāo)準(zhǔn)”并逐步擴大法律援助覆蓋面，為探索制定受援人分擔(dān)費用標(biāo)準(zhǔn)、確定分擔(dān)對象范圍積累了經(jīng)驗；法律援助機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)和人員隊伍建設(shè)不斷取得進展，為探索實行受援人分擔(dān)費用制度提供了必要的機構(gòu)和人員保障；中央和地方涉及法律援助的立法制定修訂工作取得積極進展，包括法律援助經(jīng)費管理使用辦法在內(nèi)的各項工作制度不斷完善，為探索實行受援人分擔(dān)費用制度提供了制度保障。

（二）法律援助經(jīng)費保障體制的確立和保障能力的提高為探索實行受援人分擔(dān)費用制度提供了基本的經(jīng)費保障。近年來，各級司法行政部門積極爭取黨委、政府的重視支持，認真落實政法經(jīng)費保障體制改革有關(guān)政策，加大與財政部門等的溝通協(xié)調(diào)力度，基本建立和健全了中央、省級財政轉(zhuǎn)移支付與縣以上各級財政撥款相結(jié)合的法律援助經(jīng)費保障體制。十年來，全國法律援助經(jīng)費增加了15.1倍，并隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展逐年增加，2012年全國法律援助經(jīng)費總額超過14億元。經(jīng)費保障能力的增強已經(jīng)與12年前各地基本沒有或者很少法律援助經(jīng)費作為支撐才導(dǎo)致把當(dāng)時的“減收費”政策當(dāng)成創(chuàng)收和收費手段的情形完全不同。這種變化既為各級財政分擔(dān)部分中等偏低收入群眾的法律援助個案費用提供了經(jīng)費保障，也使得各地出現(xiàn)從事有償法律服務(wù)、利用受援人分擔(dān)費用創(chuàng)收的沖動和可能性大大降低。按照前面的測算，在現(xiàn)階段，現(xiàn)有潛在法律援助對象近4億人（全免費），加上現(xiàn)有的1.15億中等偏低收入群眾人口（分擔(dān)費用），總計約5.15億人，占現(xiàn)有全國大陸總?cè)丝?3.4735億人的38%；到2020年，如果考慮到現(xiàn)有農(nóng)村扶貧對象和城市低保人口規(guī)模維持在1.49億人（全免費），加上3.5億中等偏低收入階層人口（分擔(dān)費用），總計4.99億（考慮到現(xiàn)有5.5億低保低收入和中等偏低收入人群中2.52億農(nóng)民工只有在涉及兩類事項時才可獲得全免費法律援助，所以其人數(shù)其實應(yīng)當(dāng)減半，并且他們到2020年時可能已經(jīng)步入中等偏低收入人群，所以這里測算的人群數(shù)低于現(xiàn)有5.5億人群數(shù)、各項比例也相應(yīng)降低），占到國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究預(yù)測的2020年全國大陸總?cè)丝?4.5億左右的34%。無論是38%還是34%均只接近目前世界上發(fā)達國家潛在法律援助對象所占國民人口的比例。按照中低收入人群中“遇到過”法律問題有法律需求的34.8%不變比例計算，目前這5.15億低保低收入和中等偏低收入人群中將有約1.8億人有法律需求，約占現(xiàn)有總?cè)丝跀?shù)的13%；再按照“有法律糾紛找法律援助中心”即有法律援助需求的38.6%計算，這1.8億人中約有6817萬人有法律援助需求，約占現(xiàn)有總?cè)丝诘?%；再根據(jù)多年來法律援助統(tǒng)計所反映出的受援人與咨詢?nèi)说谋壤秊?∶10規(guī)律，可以測算出其中需要法律援助的實際受援人數(shù)，即6817萬×1/11（包括咨詢在內(nèi)的有法律援助需求的人）=619萬人。到2020年時，仍按中低收入人群中“遇到過”法律問題有法律需求的34.8%不變比例計算，那4.99億低保低收入和中等偏低收入人群中將有1.7億人有法律需求，約占到時14.5億人口總數(shù)的12%；再按照“有法律糾紛找法律援助中心”即有法律援助需求的38.6%計算，這1.7億人中約有6562萬人有法律援助需求，約占到時總?cè)丝诘?%；再根據(jù)多年來法律援助統(tǒng)計所反映出的受援人與咨詢?nèi)说谋壤秊?∶10規(guī)律，可以測算出其中需要法律援助的實際受援人數(shù)，即6562萬×1/11（包括咨詢在內(nèi)的有法律援助需求的人）=596萬人。根據(jù)多年來的法律援助統(tǒng)計分析情況，1個受援人即相當(dāng)于1個法律援助案件。這樣，如果按2011年刑事民事行政法律援助案件平均補貼標(biāo)準(zhǔn)731元/件計算，則如果現(xiàn)階段就實行受援人分擔(dān)費用制度，每年所需辦案基本費用為45億元；到2020年時也只需44億元，數(shù)額并無增加。如果考慮提高辦案補貼標(biāo)準(zhǔn)，建議提高幅度參照經(jīng)財政部核準(zhǔn)的中央專項彩票公益金法律援助項目案件的補貼標(biāo)準(zhǔn)，以中部省份執(zhí)行的1200元一個刑事案件為標(biāo)準(zhǔn)，則現(xiàn)在每年所需辦案基本費用為74億；到2020年時也只需72億，數(shù)額也并無增加。對于這一數(shù)額，只要各級黨委政府充分認識到法律援助制度在國家法治建設(shè)中的獨特作用，下定決心加大投入，以目前和將來國家的財力，是完全可以承擔(dān)得起的，況且其中還有相當(dāng)?shù)谋壤龑芍械绕褪杖胧茉税凑掌浣?jīng)濟能力予以分擔(dān)。實行受援人分擔(dān)費用制度，滿足了中等偏低收入群眾的法律援助需求，可以使法律援助的供給和需求達到很好平衡，且不會超出政府財政和司法資源承受力。

（三）國家征信體系和住房等財產(chǎn)信息管理制度不斷完善為查明法律援助申請人經(jīng)濟狀況和探索實行受援人分擔(dān)費用制度提供了條件。判定申請人是否符合法律援助經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)，是決定是否提供法律援助的核心和關(guān)鍵。為了使法律援助經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)真正符合解決困難群眾請不起律師、支付不起法律服務(wù)費用這一本質(zhì)，目前，英、加、港等絕大多數(shù)國家和地區(qū)采用了比較科學(xué)的核定公式來判定申請人是否符合法律援助經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)，即：申請人的年家庭收入扣除必要支出（可支配收入）再加上可動用資產(chǎn)的數(shù)值，低于某個他們認為屬于最低法律服務(wù)收費價格的數(shù)值的，就屬于經(jīng)濟困難。之所以能夠做到這一點，與這些國家和地區(qū)的征信體系和住房等財產(chǎn)信息管理制度健全完善密切相關(guān)。我國各地到目前為止只是采用了某條“線”或者“推定”某些情形作為判明申請人是否屬于經(jīng)濟困難的標(biāo)準(zhǔn)，一個很重要的原因是國家征信體系和住房等財產(chǎn)信息管理制度尚不完善，致使法律援助機構(gòu)無法查明申請人的經(jīng)濟狀況。按照《法律援助條例》的規(guī)定，法律援助機構(gòu)在受理申請人的申請時，可以要求申請人提供總資產(chǎn)的清單及證明和家庭人員情況，根據(jù)這些基本情況可以計算出可動用資產(chǎn)；若對申請人提供的資產(chǎn)的證明有懷疑的，《法律援助條例》也賦予了法律援助機構(gòu)調(diào)查取證的權(quán)力。但是，由于相關(guān)制度的不完善，致使這一規(guī)定難以執(zhí)行。近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，國家開始建立和完善征信體系和住房等財產(chǎn)信息管理制度， 國務(wù)院于2013年1月21日公布了《征信業(yè)管理條例》，自2013年3月15日起施行；越來越多的地方已經(jīng)建立了個人住房信息系統(tǒng)并開始了全國聯(lián)網(wǎng)查詢工作。這些新的變化使得以后法律援助機構(gòu)計算和查證申請人的可支配收入、可支配資產(chǎn)從而判明其經(jīng)濟困難狀況逐漸具備了可操作性。同時，隨著政府對法律服務(wù)的管理日益規(guī)范，并制定了法律服務(wù)指導(dǎo)價格，最低法律服務(wù)價格的計算也逐漸具有了可操作性。

另外，如前所述，國際上法律援助制度發(fā)展較早的國家和地區(qū)已經(jīng)形成了一套完善的計算申請人收入和財產(chǎn)以及實行受援人分擔(dān)費用制度的方法，并且已經(jīng)施行多年，積累了豐富的經(jīng)驗，這為我們探索實行受援人分擔(dān)費用制度提供了可供借鑒的有益經(jīng)驗。

按照上述條件衡量，目前北京、廣東、上海等相當(dāng)一部分地區(qū)都具有了這些條件，因此，考慮在這些地區(qū)先行探索實行受援人分擔(dān)費用制度是可行的。

當(dāng)然，從全國范圍來講，受社會和個人征信體系尚有待完善、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、法律援助機構(gòu)對申請人經(jīng)濟狀況查證權(quán)力和手段不足、法律援助機構(gòu)人員數(shù)量不足等條件限制，在短期內(nèi)全面推行這一制度尚有極大的難度，即探索實行這一制度在理論上可行、實踐上有難度。同時，盡管探索和實行受援人分擔(dān)費用制度“既叫好又叫座”，但這一制度的實行也是一把“雙刃劍”，在便利中等偏低收入群眾申請獲得法律援助的同時，也給法律援助監(jiān)管部門和法律援助機構(gòu)管理和提供法律援助服務(wù)提出了新的更高的要求。如何科學(xué)劃定全免費低保低收入人群和分擔(dān)費用中等偏低收入人群的受援人范圍、如何科學(xué)確定分擔(dān)費用的標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例、分擔(dān)費用的收取方式和收取時段、本地和外地申請人收入和財產(chǎn)信息如何聯(lián)網(wǎng)查詢、如何管理和使用分擔(dān)費用、如何修改法律賦予法律援助機構(gòu)去銀行和房產(chǎn)管理等部門去查證的權(quán)力等等具體問題，因為涉及到復(fù)雜的統(tǒng)計技術(shù)和會計計算問題，都需要花大力氣進行設(shè)計，并制定出詳細配套的措施加以保障實施。這其中每一個問題也都是一個大的課題，有待進行深入論證。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）