周 文（遼寧省司法廳法制宣傳處）

關(guān)于健全社會(huì)普法教育機(jī)制的探討

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》在推進(jìn)法治中國建設(shè)部分中指出：“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)……健全社會(huì)普法教育機(jī)制，增強(qiáng)全民法治觀念”。 這“一建設(shè)、一健全”闡明了法制宣傳教育工作在推進(jìn)法治中國建設(shè)中的地位，確立了新時(shí)期法制宣傳教育工作的方向、目標(biāo)以及社會(huì)屬性，規(guī)范了開展法治創(chuàng)建工作的標(biāo)準(zhǔn)和辦法。作為各級主管法制宣傳教育工作的部門，應(yīng)深刻領(lǐng)會(huì)《決定》的精神實(shí)質(zhì)，抓住有利機(jī)遇，認(rèn)真做好新時(shí)期的社會(huì)普法教育和法治創(chuàng)建工作。

一、 對“健全社會(huì)普法教育機(jī)制”的解讀

普法是幾十年來推進(jìn)具有中國特色社會(huì)主義民主與法治建設(shè)的工作，也是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及到國家的政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面。法治建設(shè)與社會(huì)發(fā)展同步，法治建設(shè)過程也是社會(huì)文明建設(shè)過程，因此，普法要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展和廣大人民群眾安居樂業(yè)提供良好的法治環(huán)境和社會(huì)文明氛圍，這是依法治國的客觀要求，也是黨和人民對普法工作的期待。普法已走過近30年的歷程，對推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步有過歷史貢獻(xiàn)，同時(shí)，在工作中也存在著諸多問題。因此，健全普法工作機(jī)制是新時(shí)期所面臨的課題，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》共60條，其中，第30條即在推進(jìn)法治中國建設(shè)中指出：“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，“健全社會(huì)普法教育機(jī)制，增強(qiáng)全民法治觀念”。本文僅就“健全社會(huì)普法教育機(jī)制”問題與大家進(jìn)行探討和交流。

“健全社會(huì)普法教育機(jī)制，增強(qiáng)全民法治觀念”，這是一種強(qiáng)化性的表述，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)普法的宣傳機(jī)構(gòu)和教育職能，正式確立了普法教育的社會(huì)地位，闡明了其意義和作用。

健全——在近30年全民普法基礎(chǔ)上首次提出。健全是說明在原有“建立”的基礎(chǔ)上予以加強(qiáng)和完善。包括首先要建立和完善專門的普法工作機(jī)構(gòu)，同時(shí)要健全普法工作的運(yùn)行機(jī)制和考核體系。其意在于強(qiáng)調(diào)普法職能的重要性和規(guī)范性。因?yàn)槠辗ㄗ畛跏瞧占胺沙ＷR運(yùn)動(dòng)，多以宣傳法律條文為主，灌輸知識勝于理念培養(yǎng)，以后又發(fā)展到學(xué)法用法相結(jié)合及依法治理、依法維權(quán)等階段。雖然到了目前培育法治文化、弘揚(yáng)法治精神的階段，但普法仍然是伴隨著每個(gè)五年，在不同的地方低水平地各自運(yùn)轉(zhuǎn)著，沒有統(tǒng)一的機(jī)制，沒有形成社會(huì)合力。

社會(huì)普法——這也是中央文件首次提出和定位。一是強(qiáng)調(diào)了普法的社會(huì)性。普法不是哪一個(gè)部門的事情，而是牽扯全社會(huì)各個(gè)方面關(guān)系的系統(tǒng)工程。普法是實(shí)施依法治國基本方略的基礎(chǔ)工程，是建設(shè)法治中國的具體步驟。確切地說，普法是黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大政協(xié)監(jiān)督、政府實(shí)施、社會(huì)廣泛參與的一項(xiàng)社會(huì)文明建設(shè)工程。二是強(qiáng)調(diào)了普法的社會(huì)功能和意義，強(qiáng)調(diào)了普法在法治建設(shè)中的社會(huì)地位和作用，強(qiáng)調(diào)了普法在推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步中的意義。

普法教育——強(qiáng)調(diào)了普法教育的目的和意義，闡明了普法宣傳和普法教育之間的手段和效果關(guān)系；強(qiáng)調(diào)了法制宣傳教育工作中的法治理念、法治觀念和法治文化、法治精神層面上傳播作用，強(qiáng)化了宣傳工作后面的社會(huì)效果。其直接效果是增強(qiáng)全民法治觀念，即：增強(qiáng)公民學(xué)法尊法守法用法意識。

增強(qiáng)公民學(xué)法尊法守法用法意識，這是黨的十八大繼胡錦濤提出“學(xué)法辨是非、知法明榮辱、用法止紛爭”之后新的闡述。其中，尊法是首次與公民學(xué)法、守法、用法一起提出來的。尊法與遵法是有區(qū)別的，具有尊重崇尚之意。遵是遵守，即法律不可逾越。遵法就是遵守法律，強(qiáng)調(diào)的是客觀的規(guī)范行為，即依法行事。尊是尊崇，強(qiáng)調(diào)的是頭腦里的自覺意識。尊法就是信仰法律和崇尚法治意識，是一種具有法治文化和法治文明內(nèi)涵的法治精神，表現(xiàn)為法治理念、法治心理和法治習(xí)慣；更直接地說是一種理性下的感性生活。

機(jī)制——強(qiáng)調(diào)的是不僅要建立完善普法機(jī)構(gòu)，而且還要在此基礎(chǔ)上建立健全社會(huì)普法教育工作的科學(xué)指導(dǎo)體系和考核辦法，從而把社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)納入法治的軌道上，把普法教育工作納入法治建設(shè)的體系中。普法宣傳教育不能流于形式，不能單打獨(dú)斗，不能設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)；不能光看領(lǐng)導(dǎo)重視不重視，不能從下往上拱，更不能“小馬拉大車”。

此外，普法已經(jīng)從上個(gè)世紀(jì)的“一五”規(guī)劃到今天的“六五”規(guī)劃，走過了近30年的歷程。既然要健全社會(huì)普法教育機(jī)制，就說明這項(xiàng)工作的長期性和艱巨性，而且今天的普法概念中已賦予了新的內(nèi)涵和時(shí)代精神。因此，應(yīng)該用長效的社會(huì)機(jī)制取代上個(gè)世紀(jì)因“撥亂反正”而開展的五年普及法律常識運(yùn)動(dòng)，使普法成為推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步的正義力量。

二、如何建立社會(huì)普法教育機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》發(fā)表以后，筆者參加了全國法制宣傳教育工作培訓(xùn)，并對遼寧及湖北、貴州等地的法制宣傳教育工作進(jìn)行了考察，形成了初步的思考，即：建立社會(huì)普法教育機(jī)制應(yīng)具體落實(shí)“五統(tǒng)一”。

（一） 統(tǒng)一機(jī)構(gòu)

健全社會(huì)普法教育機(jī)制的前提，首先要建立和完善普法工作機(jī)構(gòu)。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院“三定”方案，由司法行政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)社會(huì)普法教育工作，不能各自為政，造成業(yè)務(wù)交叉重疊。目前全國普法和法治創(chuàng)建工作機(jī)構(gòu)不盡統(tǒng)一，出現(xiàn)了多頭抓的局面。除司法行政部門主管外，有些省、市的普法和法治創(chuàng)建工作機(jī)構(gòu)設(shè)在政法委或人大，有的是兩項(xiàng)工作一分為二，分設(shè)不同部門。

（二）統(tǒng)一名稱

按著職權(quán)法定原則，從上至下統(tǒng)一規(guī)范機(jī)構(gòu)名稱，妥善解決“社會(huì)普法”與“依法治理”、“法治創(chuàng)建”之間的關(guān)系。目前全國各地的普法和法治創(chuàng)建工作機(jī)構(gòu)名稱五花八門，全國普及法律常識辦公室設(shè)在司法部，各省、市有的是“依法治省工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，有的是“法制宣傳教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，還有“法治建設(shè)委員會(huì)辦公室”。 根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》精神和習(xí)近平總書記關(guān)于建設(shè)法治中國的有關(guān)論述，建議統(tǒng)一使用“普法教育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”或“法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”稱謂。

（三）統(tǒng)一級格

社會(huì)普法和法治創(chuàng)建工作是由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、人大政協(xié)監(jiān)督、全民參與的一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，不是一個(gè)部門的工作，更不是司法行政部門自己的事情。目前全國各地普法和法治創(chuàng)建工作機(jī)構(gòu)級格不統(tǒng)一，而且在實(shí)際工作中，以司法行政單位一個(gè)處室來出面協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和考核全社會(huì)的普法工作，與其所具有的社會(huì)職能和地位不相稱，具有現(xiàn)實(shí)的困難。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》精神和實(shí)際工作要求，應(yīng)加強(qiáng)這一機(jī)構(gòu)的力量，統(tǒng)一提升辦公室的級格，并統(tǒng)一確定編制和內(nèi)部設(shè)置，具體負(fù)責(zé)社會(huì)普法宣傳教育和法治創(chuàng)建工作。

（四）統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)

各級普法宣傳教育和法治創(chuàng)建工作都有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)列入地方財(cái)政預(yù)算，但全國口徑和標(biāo)準(zhǔn)不一，大部分是按照當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量打包來確定經(jīng)費(fèi)數(shù)額。各省、市之間不均衡，有些地方落實(shí)不到位，而且難以做到?？顚Ｓ?。建議司法部和全國普法辦在考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的前提下，按照社會(huì)普法宣傳教育和法治創(chuàng)建兩項(xiàng)業(yè)務(wù)工作確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，納入地方財(cái)政預(yù)算，并規(guī)定使用原則和標(biāo)準(zhǔn)。

（五）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

法治創(chuàng)建指標(biāo)體系和考核辦法需要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際來制定，并納入當(dāng)?shù)攸h委和政府綜合目標(biāo)考核之中。法治創(chuàng)建工作要從上至下制定統(tǒng)一的原則和標(biāo)準(zhǔn)，不能用部門目標(biāo)取代社會(huì)目標(biāo)，以保證國家憲法和法律實(shí)施的統(tǒng)一性，同時(shí)便于此項(xiàng)工作的橫向交流和縱向考核及評比表彰。

總之，新時(shí)期社會(huì)普法教育和法治建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)表述為：完善法制宣傳教育機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化社會(huì)普法教育職能；建立各地區(qū)《法治建設(shè)實(shí)施綱要》以及相配套的基層法治創(chuàng)建指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)；大力培育法治文化，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，提高公民學(xué)法尊法守法用法意識，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供社會(huì)法治化建設(shè)支持，為人民群眾安居樂業(yè)營造法治文明氛圍。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）