田廣清

（中共遼寧省委黨校公共管理教研部，遼寧沈陽110127）

辯證地把握“摸著石頭過河”與“頂層設計”的關系
——相關理論觀點述略

田廣清

（中共遼寧省委黨校公共管理教研部，遼寧沈陽110127）

全面深化改革既是一場深刻的制度變遷，也是一場方法論革命。近年來專家學者在“摸著石頭過河”與“頂層設計”兩者關系方面，主要有三種觀點：制度“自然生成”論和改革“摸著石頭過河”論，制度“人為設計”論和改革“頂層設計”論，兩者辯證統(tǒng)一論。各方觀點皆言之成理，可從不同角度和層面給人以啟迪。要確保改革深化和成功，應科學地把握摸著石頭過河與頂層設計的辯證統(tǒng)一關系，實現(xiàn)制度的自然生成與人為設計、理想與現(xiàn)實、自上而下與自下而上等之間的動態(tài)協(xié)調(diào)與平衡。

制度自然生成；人為設計；頂層設計；辯證思維；動態(tài)平衡

中共十八屆三中全會決定全面深化改革，這既是一場偉大而深刻的制度變遷，也是一次方法論的革命，其中一個極為重要的方面是把握好“摸著石頭過河”與“頂層設計”的關系。近年來專家學者們在這個問題上大體有三種意見。第一種認為制度主要是自然生成和逐步演進的，故今后中國的改革仍須主要靠摸著石頭過河；第二種強調(diào)人為設計對于國家制度建設的必要性和頂層設計的重要性，程度不同地反對繼續(xù)摸著石頭過河或反對將其絕對化；第三種認為改革與制度變遷的過程是自然生成與人為設計、摸著石頭過河與頂層設計的統(tǒng)一，必須貫徹辯證思維，在兩者之間找到結合點與平衡點。

一、制度“自然生成”論和改革“摸著石頭過河”論

持制度“自然生成”論和改革“摸著石頭過河”論者認為，盡管制度是人造之物，但制度變遷并非是人單純設計出來的，社會發(fā)展進程也不是人為構建的，歷史發(fā)展總是“草鞋沒樣，邊打邊像”。黑格爾就認為，“國家制度不是單純被制造出來的東西”，它依賴于社會和公民，必須與既定發(fā)展階段的民族意識相一致。[1]（P291-292）當代“演進經(jīng)濟學”和“保守政治哲學”也反對制度變遷上的“建構理性主義”而提倡“演進理性主義”，認為社會制度變遷的過程是一個“邊學邊干”的過程，好比“攀著石頭爬山”，只能逐步積累經(jīng)驗，反對那些規(guī)模大、速度快、可逆性小的方案。[2]美國著名未來學專家約翰·奈斯比特認為，“中國新社會的八大支柱”之一就是“摸著石頭過河”，探索未來的道路只能從實踐中學習，反復嘗試。[3]（P61）

國內(nèi)不少專家學者持這樣的觀點。他們首先以人類社會形態(tài)演變軌跡和歷史經(jīng)驗教訓來予以實證。中國管理科學研究院研究員、深圳市專家委員會成員蔡維鈞說：“資本主義是人類社會發(fā)展史中自身演化出來的”，“它本身是一個社會發(fā)展的事實過程”。不能先空想、臆想出來一個烏托邦，然后為了驗證它的正確性而實踐，否則幻象終將被事實所打破。[4]上海經(jīng)濟與法律研究所所長梁治平教授認為，應當吸取以往“新國家”通過“超前立法”進行“人為規(guī)劃的社會變遷”的教訓，過去“以所謂‘理性’代替?zhèn)鹘y(tǒng)，用人為的規(guī)劃取代自生的社會秩序”，結果都出現(xiàn)了大的失誤和曲折。[5]上海師范大學歷史系教授蕭功秦也說，歐洲資本主義并不是預先根據(jù)某種理性原則的人為設計，而是在無意識的試錯與適應環(huán)境過程中演變過來的。[6]（P26）今天的中國制度變革也需要遵循經(jīng)驗主義邏輯，以直接應對發(fā)展中面臨的問題為導向，排斥理性建構主義烏托邦，主要靠“自然成長”和摸索，經(jīng)過不斷試錯，逐漸尋找出一種相對而言成本較低、效果較好的制度方式。[7]北京航空航天大學法學院教授、人文與社會科學高等研究院院長高全喜指出，近代以來，理性建構主義的獨斷論與政制專制主義的結合，給中國的現(xiàn)代化造成了巨大的災難。對于中國這樣一個超規(guī)模、超復雜的大國的改革，誰也沒有能力在開始就構建出一個全方位的規(guī)劃。而摸著石頭過河體現(xiàn)的是現(xiàn)實主義的、改良主義的實踐理性原則，其突出特征是包容性、開放性，甚至試錯性。允許大膽實踐，積極探索，成熟之后上升到國家立法，予以制度化、法制化，這是中國的一個突出的經(jīng)驗。[8]

其次，他們認為，摸著石頭過河是符合認識與實踐規(guī)律、符合唯物辯證法的科學方法。清華大學國情研究院院長胡鞍鋼教授認為，從哲學上講，陳云、鄧小平的摸著石頭過河與毛澤東的《實踐論》，都是辯證唯物論的知行統(tǒng)一觀，指明了從感性認識到理性認識、從必然王國到自由王國是社會實踐的必然規(guī)律。在經(jīng)濟學上，這稱為“試錯法”；在中國的實踐中，這稱為“試點法”。它既是漸進的，也是穩(wěn)步的，但又是連續(xù)的，符合“干中學、學中干”的過程，是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的成功戰(zhàn)術經(jīng)驗，因此成為中國建設與改革的一個基本理論與方法。[9]

中國社會科學院政治學研究所所長房寧教授認為，“摸著石頭過河”是在長期實踐探索中得來的寶貴經(jīng)驗，意在強調(diào)從實際出發(fā)、實踐第一；意在強調(diào)尊重科學，實事求是。它雖缺乏詩意，卻是句大實話。[10]凌河也說，“摸”論是改革的實踐論和唯物論，沒有在實踐中的“摸”，任何層面的改革設計都不會是“人腦固有”或“天上掉下來”的；群眾不先把試驗搞起來，基層不先把局部的突破搞出來，怎能全面地出經(jīng)驗，又怎能發(fā)現(xiàn)和掌握規(guī)律？[11]

上海政法學院法與經(jīng)濟研究中心康曉光教授和北京大學政府管理學院副院長徐湘林教授認為，摸著石頭過河的漸進式改革模式為領導人、執(zhí)行者和大眾提供了不斷學習的機會，可以對政策進行修正調(diào)整，因而能夠不斷克服各種危機，從而有助于應付改革中的不確定性，減少改革落入陷阱的可能性，同時實現(xiàn)“成功的變革”和“成功的保守”。[4]

全國政協(xié)常委、中央社會主義學院第一副院長葉小文教授和西北大學政治傳播研究所所長華炳嘯教授說，成功的制度變遷“不是高人拍腦袋拍出來的”，以經(jīng)濟體制改革為中心的前30年的中國制度變革，幾乎都是“摸”出來的，即遵循著“基層首創(chuàng)——改革試點——經(jīng)驗推廣——系統(tǒng)配套改革”這種自低端向高端傳導的經(jīng)驗主義方法，這是中國改革成功的寶貴經(jīng)驗。[12][13]

再次，主張繼續(xù)“摸著石頭過河”的人尤其強調(diào)，民主政治建設和政治體制改革更需要這種“摸”的思維和方式。網(wǎng)友hncstgg認為，現(xiàn)代化的過程，實際上就是一個全民族集體的一個試錯過程。以中國民主化而言，從國內(nèi)、國外空間二維，到歷史、當下、未來時間三維，再到經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)五維，中國都充滿太多的不確定，很難給出一個清晰而具體的民主路線圖，只能“摸著石頭過河”。[14]北京大學政府管理學院政治學系主任燕繼榮教授、上海師范大學歷史系教授蕭功秦和中國社會科學院政治學研究所所長房寧教授也認為，不同國家、不同版本的民主化不是設計出來的，而是應對出來的，[15]中國的民主不應該有先定的模式與藍本，[16]所謂“路線圖”、“時間表”、“頂層設計”都是外行的浮議，是“圖虛名，招實禍”。[17]

總之，持制度“自然生成”論者程度不同地反對“人為設計”，有的認為“頂層設計”既無必要亦無可能，主張今后的制度變革仍應主要靠“摸著石頭過河”。

二、制度“人為設計”論和改革“頂層設計”論

認為“人為設計”與“頂層設計”對于國家制度變革與建設不僅是必要的、而且是極其重要的那些人，有的反對繼續(xù)摸著石頭過河，有的反對將摸著石頭過河絕對化，主張通過“頂層設計”來“駕船過河”或“建橋過河”。中國人民大學國際關系學院任劍濤教授的研究表明，現(xiàn)代社會與古典社會一個最重大的不同是，古典社會基本上是一個在純粹自生自發(fā)結構上產(chǎn)生的自然性社會，少有國家權力或鄉(xiāng)土精英的主觀設計因素；但現(xiàn)代社會的組織化和結構化是“人為的”，是依循一套現(xiàn)代意識形態(tài)、現(xiàn)代組織邏輯和現(xiàn)代法律、制度、政策而重建的。[18]

自“十二五規(guī)劃”和2011年中央經(jīng)濟工作會議提出“深入研究全面深化體制改革的頂層設計和總體規(guī)劃”后，兩會諸多代表委員紛紛表示認同，也得到了眾多專家學者和政界人士的支持，他們的主要論據(jù)如下。

第一，“頂層設計”能使我們在未來的改革道路上走得更理性、更穩(wěn)健，方向更正確，更少盲目性和失誤。江南大學法學院副院長曾祥華教授、鳳凰衛(wèi)視時事評論員邱震海等認為，摸著石頭過河是改革開放伊始由于缺乏經(jīng)驗不得已而采取的方式，既有探索的特質(zhì)，也有面對當時政治現(xiàn)實的無奈和謹慎。今天，中國改革進行了30多年，已經(jīng)有了豐富的經(jīng)驗，包括反面經(jīng)驗和別國的經(jīng)驗，則不應該一切仍靠“摸”，完全有條件理性地、有計劃地進行目標明確的改革。若仍以摸著石頭過河為準則，那就必將釀成重大的偏差，因為改革所積累的各種矛盾及其激化程度已不允許人們以盲人摸象般的方式推進改革。[19][20]

國家行政學院科研部主任許耀桐教授和國防大學孫存良博士都指出，摸著石頭過河，只憑實踐摸索，只憑著一股率性，這種改革模式不能為人們提供前瞻性方向和目標，往往成為一種策略性選擇，側重于短期效益，這必然助長改革的隨機性、盲目性和不確定性。為此，必須加強頂層設計，從戰(zhàn)略高度，從全局和整體出發(fā)，規(guī)劃改革的總體方案，明確改革的戰(zhàn)略目標、優(yōu)先順序和戰(zhàn)略重點，為改革提供可行性的“全景圖”、“路線圖”和“時間表”。而且這也有利于克服目前的“改革疲乏癥”，形成改革共識，激發(fā)和凝聚改革動力。[21][22]南方日報評論員也指出：“中國改革的時代背景發(fā)生了深刻變化，新時期迫切需要新的改革路線圖，必須通過明確、統(tǒng)一、科學的頂層設計來集聚人心，這樣才能牢牢把握改革主動權，真正實現(xiàn)‘改革不停頓’，有效釋放‘改革紅利’?！盵23]

國家行政學院公共行政教研室主任竹立家教授認為：“改革頂層設計的提出，說明我國改革已經(jīng)步入‘深水區(qū)’，改革的難度和復雜性同時加大，但也表明改革發(fā)展的藍圖和實現(xiàn)路徑也逐漸清晰，改革的自信力和駕馭改革的能力增強”，“能從戰(zhàn)略高度把握改革與發(fā)展的全局，標志著中國的發(fā)展取向結束了‘摸著石頭過河’的歷史，進入一個目標明確、規(guī)劃具體、戰(zhàn)略得當?shù)男碌陌l(fā)展時代?！盵24]

葉小文教授雖然反對靠“高人拍腦袋”搞頂層設計，強調(diào)基層探索的意義，但他同時也認為：“中國改革走到現(xiàn)在，需要理性、需要統(tǒng)籌、需要全局觀，必須進行自上而下的頂層設計”，“頂層設計是當今中國經(jīng)濟社會轉型的必要性和必然性所決定的?！盵25]

第二，中國未來的改革是全方位的系統(tǒng)化改革，必須搞好頂層設計，避免“浮萍式”和“碎片化”。許多專家學者都從系統(tǒng)論角度，強調(diào)頂層設計的指導、規(guī)劃、統(tǒng)攬、協(xié)調(diào)作用，認為它能高屋建瓴地對各地方、各領域的制度變革創(chuàng)新進行統(tǒng)領和配套，克服其各自的局限性。

中央財經(jīng)大學改革發(fā)展研究院院長鄒東濤教授說，頂層設計概念源于系統(tǒng)科學。中國改革的頂層設計是由國家最高層和設計水平的最高層——中央政府所做出的關于國家發(fā)展與改革的總體性、根本性、長期性規(guī)劃；它所強調(diào)的是最關鍵、最根本、最基礎、最重要的制度性變革，是其他改革工作的指導和前提。當今中國再不能摸著石頭過河，而要駕船過河或建橋過河。是駕船還是建橋？就需要有一個總體、全面、系統(tǒng)、科學的頂層設計作為指導和保障，以便使改革協(xié)調(diào)有序地推進。[26]

華炳嘯教授說，頂層設計強調(diào)運用系統(tǒng)論的方式，從全局高度和整體主義戰(zhàn)略出發(fā)，自高端制度框架著手進行改革的總體構想和戰(zhàn)略設計。頂層優(yōu)先和系統(tǒng)建構是頂層設計的基本原則，它強調(diào)結構上的優(yōu)化、功能上的協(xié)調(diào)和資源上的整合?！安荒茉僖揽拷?jīng)驗主義的‘摸石頭過河’，而要依靠科學化理性化系統(tǒng)化的實踐理性主義的‘頂層設計’?！盵13]

許耀桐教授指出，現(xiàn)在是系統(tǒng)化時代，體制改革涉及方方面面，需要系統(tǒng)中樞最高層理性決策、系統(tǒng)決策、宏觀決策和科學決策，這就需要頂層設計，需要站在戰(zhàn)略制高點，從整體上把握，分步實施，切忌東一榔頭，西一棒子，零敲碎打，毫無章法。[27][28]

專家學者們指出，改革的經(jīng)驗教訓表明，有無系統(tǒng)觀念與頂層設計，是改革深化和成功的關鍵。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河指出，先下后上、先經(jīng)濟后社會、先點后面、先增量改革后存量改革這種漸進改革方式使中國經(jīng)濟發(fā)展得很快，但也遺留了諸多問題，這些問題很難再通過制定一兩條政策來解決，“摸著石頭過河，走一步看一步”已經(jīng)不靈了，必須進行全面、系統(tǒng)、科學的設計。[29]云南省楚雄州委黨校副校長李志昌副教授也指出，30多年的改革成效不可否認，但由于忽視了頂層系統(tǒng)設計和總體配套規(guī)劃，出現(xiàn)了改革基層化、改革局部化、改革利益部門化、改革變形、改革隨意性突出等問題，現(xiàn)在需要拿出總體方案，以加強對改革全局、改革進程的指導和調(diào)控。[26]

國家行政學院科研部主任許耀桐教授，第十一屆全國政協(xié)常委、中央黨校原副校長李君如教授，中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林教授，中央黨校研究室副主任周天勇教授，中央黨校黨建教研部主任王長江教授等強調(diào)，我國當前的改革帶有戰(zhàn)略性、結構性、關聯(lián)性和配套性等系統(tǒng)工程特征，要實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，就必須由中央通過頂層設計對以下主要關系進行整體部署和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以防止改革“碎片化”：（1）中央與地方的關系。只有出臺整體設計和規(guī)劃，地方的改革創(chuàng)新才有正確的方向，才能使上下互動有序。如果中央的頂層設計、中樞設計、總體設計沒有搞好，只有地方局部在小打小鬧，不解決根本問題，走著走著就走不動了，甚至出現(xiàn)“總是摸石頭不過河”的現(xiàn)象。（2）經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)幾大改革之間的關系。它們各自都需要進行頂層設計，但在它們上面還需要有一個整體設計。否則，單一方向，單兵突進，系統(tǒng)其他部分跟不上，就會嚴重影響改革進程和績效。[27][28]因為“五位一體”的各方面是相互聯(lián)系和制約的；同時，各種深層次的矛盾盤根錯節(jié)，已經(jīng)很難說是純粹的經(jīng)濟問題、政治問題或是社會問題，以哪一個單向作突破口，都無法解決全局性的復雜問題。全國、全局性的改革絕不是各部門改革的加總，它們不能代替整體性的改革。這就需要在各個領域之上進行頂層設計，既要出臺改革總體規(guī)劃，又要有重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的專項改革規(guī)劃。[27][30][26][26][31]原國家體改委副主任、現(xiàn)任中國經(jīng)濟體制改革研究會名譽會長高尚全指出：“改革變形、改革碎片化的現(xiàn)象，損害了改革的權威，使某些改革流于形式，影響了改革的進程。在這個特定背景下，加強改革的‘頂層設計’至關重要?！盵32]國務院發(fā)展研究中心高級研究員吳敬璉以市場經(jīng)濟為例說，市場經(jīng)濟這么一個巨大、復雜、精巧的系統(tǒng)，需要頂層精心設計，不能“邊打邊像”。如果零零散散各自去設計，最后建立起的系統(tǒng)就是一個大雜燴，無法互連互通，無法協(xié)調(diào)運行。[33]

正因為如此，中共十八屆三中全會不僅出臺了新的改革藍圖，而且更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，突出強調(diào)對“五位一體”的全面改革進行統(tǒng)籌指導，協(xié)同推進。

第三，從改革的價值導向來看，沒有頂層設計，就很難保證改革在正確的價值指導下進行。美國當代著名政治哲學家沃林在其榮獲利平利特政治理論獎的名著《政治與構想：西方政治思想的延續(xù)和創(chuàng)新》中，認為人的主觀價值目標對于制度變革與安排的作用是不可輕視的。只有通過“構想”將基本價值觀融入對理想社會秩序的追求和現(xiàn)實社會制度的安排之中，才能使得實踐在“構想”的指導下超越歷史，創(chuàng)造未來。美國問題研究專家、《美國進步時代的進步運動》一書作者王希教授指出，美國進步時代的“社會公正”和“公共福利”思想，是對美國社會核心價值觀的重建?！案母锬康暮头较虻膬r值導向問題，不通過頂層設計是無法明確和解決的。中國改革前期，正是由于缺乏頂層設計，價值導向問題解決得不好，所以經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來的不是社會的普遍繁榮與和諧，而是嚴重腐敗、社會不公、貧富懸殊、社會矛盾激化?！盵34]

高全喜、魏甫華也認為：“改革具有兩個維度，一個是價值理性，即我們?yōu)槭裁匆母铮母锏哪康氖鞘裁?？一個是工具理性，我們?nèi)绾胃母?？”如果只注重工具理性這一維度，沒有思想政治維度的深刻把握，就會把改革限定在一個技術層面，將改革“庸俗化”，就會消解和喪失改革本身所應當承擔的政治價值理性的歷史使命。這個價值理性的集中體現(xiàn)就是“人民”。[35]

竹立家也指出，只有具有價值高度的改革，才能形成根本的動力機制，人民才會滿意，社會才會長治久安。長期以來，這一重大的理論和實踐問題有意或無意地被忽略了，致使市場經(jīng)濟變成一種純粹的“工具理性”而沒有政治、道德、法律等“價值理性”，失去了經(jīng)濟發(fā)展的“價值目標”和“靈魂”，造成社會凝聚力下降，失去“共同利益”的堅實基礎。因此，必須以“人民民主”這一“社會主義核心價值”為中心謀劃改革大局。這是頂層設計的根本功能。[36][37]

人民日報社前副總編輯鄧聿文也認為，要使改革成為中國的最大紅利，就必須在改革設計中解決一個首要問題——“改革的價值導向問題”，即必須以公平正義和人民幸福作為深化改革的原則和方向，這樣人們才會擁護和投身改革。因為人們思的是公平公正的改革，而不是各種掠奪人民福利的“偽改革”、“歪改革”。[38]

網(wǎng)友秦耕也認為，改革過于實用主義，只講當下實惠，頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳，是片面的“世俗理性”，至多不過是特定條件下為應付當下危機的無奈選擇，很容易偏離現(xiàn)代文明大道，把中國的現(xiàn)代化引入“摸不著石頭過不了河”的時代。[39]王長江教授也說，只有通過頂層設計，才能把改革真正提升到制度、體制、機制建設層面，從而才能真正從整體上深入。[31]

眾多專家、學者和政界人士指出，改革不是最終目的，不能為改革而改革。改革的終極目標和根本價值，是最大程度地實現(xiàn)最廣大人民的根本利益，即人民利益最大化。所以，必須通過頂層設計，把人民當家作主作為制度變革與創(chuàng)新的根本宗旨，把民主制度建設放到改革藍圖的核心位置，把“人民群眾的愿望和要求”作為改革的基本動力，把“問政于民、問需于民、問計于民”作為改革決策的基本要求，把人民滿意不滿意作為衡量改革成敗的最終標準。否則，改革就會背離“立黨為公、執(zhí)政為民”的根本宗旨，就會與社會主義性質(zhì)背道而馳，就會嚴重損傷黨和政府的合法性。

第四，只有加強頂層設計，才能打破利益固化格局，沖破既得利益勢力對改革的阻撓與壟斷。很多專家學者指出，由于缺少頂層設計，改革“部門化”、“地方化”的現(xiàn)象越來越嚴重，“公共利益部門化、部門利益法制化”問題普遍存在，加劇了社會不公。要改變社會不公現(xiàn)象，就必須進行“頂層設計”。

南方日報評論員文章指出，目前已經(jīng)進入一個以調(diào)整利益關系為重點的全面改革階段，利益關系錯綜復雜，改革推進非常艱難，尤其需要中央通過制定改革總體方案進行突破和協(xié)調(diào)。[40]馬曉河說，上世紀90年代以后，改革的受益群體開始從農(nóng)民、工人轉向了精英群體，又從精英群體轉向了核心精英群體，他們獲得的利益越來越多，農(nóng)民、工人則被邊緣化，獲得的利益非常少。因此要更新改革路線，打破利益格局，這就需要頂層設計。[41]王長江指出，由于缺少頂層設計，某些地方和部門打著改革創(chuàng)新旗號擴張權力，大搞“作秀”和“政績工程”，從而導致“改革變形”或“化于無形”，為既得利益的擴展提供了空間，損害了改革的權威，消解著黨的執(zhí)政合法性。加強整體設計和頂層設計，可以遏制和削弱既得利益擴張，把他們對改革的消極影響降到最低。[31]吳敬璉指出，若沒有一個總體規(guī)劃，各部門、各地區(qū)的設計往往向著自己的的權力和利益傾斜，所以必須有超越于各部門、各地區(qū)的頂層設計，而不能把這些按本位利益和想法搞的設計拼湊成頂層設計。[33][42]

很多專家學者發(fā)現(xiàn)，在缺乏頂層設計的情況下，“摸著石頭過河”成了既得利益勢力拖延改革、阻撓改革或搞假改革的借口。有些人之所以“不想過河”、“假裝摸石頭”、“摸石頭上癮”，除了畏難情緒外，主要是怕既得利益受損失。中國獨立政治評論員丁咚、清華大學社會學系社會發(fā)展課題組的研究報告都指出，沒有頂層設計就不能破解既得利益勢力“不想過河”的困局。[43][44]《中國青年報》主任編輯、評論部副主任曹林舉例說，官員財產(chǎn)公開制度就是一個約束權力、遏制腐敗的很實用的現(xiàn)成的制度籠子，不必守著籠子找籠子。[45][46]

第五，頂層設計是理念與實踐之間的“藍圖”，是將改革目標具體化、制度化、機制化，使其得以落實的需要。許耀桐指出，很久以來，由于缺乏頂層設計，改革很大程度上停留于口號。在改革進入“深水區(qū)”、解決深層次矛盾階段，除了在一些基層單位，在知識與經(jīng)驗尚少、充滿不確定因素的領域，還可以摸著石頭過河外，而在中、宏觀層面上，特別是在已有探索的領域搞改革，則必須依靠頂層設計，有“路線圖”和“時間表”。當然，頂層設計并不等于可以憑空設想，它應當是科學嚴謹?shù)?、實事求是的，也要接受實踐的檢驗，不斷測試，不斷調(diào)整，不斷改進。[21]

還有人著重指出，近年來的政改之所以停滯不前，只聽樓梯響，不見人下來，一個重要原因就在于頂層設計嚴重不足。許多成功的政改試點經(jīng)驗，由于缺乏頂層的支持、設計和推廣，大都半途而廢，甚至發(fā)生“槍打出頭鳥”的現(xiàn)象。政改固然應該穩(wěn)妥，但頂層設計不足已經(jīng)成為嚴重制約政治改革的重要障礙。[47]

第六，只有搞好頂層設計，才可能改變“人治化”的改革模式，推進國家治理制度化和法治化，同時樹立執(zhí)政黨和中央政府的改革權威。有學者指出，能不能拿出符合社會進步需要和廣大民眾要求的改革頂層設計，是衡量高層想不想改革、有沒有權威的試金石。同時專家們也認為，“必須改革改革”，即對原來那種帶有人治色彩改革方式進行改革，使改革盡快規(guī)范化、制度化、法治化，這是當今改革與前30年改革的一個重大區(qū)別。[48]這與中共十八屆三中全會關于“建設法治中國”的精神是一致的。以法治為基本原則和保障，既有助于改革的有序化，也有利于增強中央領導改革的權威。正如網(wǎng)友慈航靜舟所指出的，總是摸著石頭過河，國家治理就難以制度化，“正因為我們國家摸著石頭過河，不能把摸出來的規(guī)律上升為制度，所以許多的東西不能夠形成制度，給人一種不穩(wěn)定的印象，既導致了國人對國家的不自信，也導致了外國對中國不信任?！盵49]

華炳嘯認為，“人治化”的改革模式不能長期固守，因為它有“以政治壓倒法治”、“法律為改革讓路”的傾向。改革前期為了提高改革效率、避免改革爭論、降低改革成本，往往需要默許違法性質(zhì)的改革先行先試；但長期如此，就難以建設法治國家。未來三十年社會政治領域的改革就不應再依靠傳統(tǒng)政治手段以及人治的權威力量，而要依靠憲治的權威力量，這就必須搞好頂層設計。[13]

高尚全認為，必須“加強改革立法，把改革納入制度化、法治化軌道?！梅尚问綄⒏母锬繕松仙秊閲乙庵荆鞔_界定改革主體、改革對象、改革責任，強化改革目標的約束性，使改革目標成為法定責任。重大的改革，應先立法后改革，以法律手段來使改革從經(jīng)驗型改革過渡到理性、規(guī)范有序的階段?！盵50]

遲福林也強調(diào)，必須按照依法治國的原則，通過頂層設計，“加強重大改革立法，注重通過立法化解改革爭議，克服既得利益，避免改革推進的主觀性，強化改革進程中的法律約束。實現(xiàn)重大改革立法先行，將重要改革目標上升為法律意志，加強改革程序性立法。”[51]

第七，頂層設計是世界各國改革與發(fā)展的基本經(jīng)驗，后發(fā)國家尤其需要頂層設計。在《聯(lián)邦黨人文集》里，漢密爾頓提出了一個重大問題：“人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，還是他們永遠注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織?！盵52][P3]換言之，人們是應該能動地去參與理想政制的創(chuàng)制與選擇活動，還是只能旁觀現(xiàn)實政治力量的博弈并被動地接受其后果？華炳嘯認為，美國建國時期的創(chuàng)制活動，開創(chuàng)了有效的憲政共和主義的美國模式；其二百多年來憲政體制的成功演進，使美國迅速強大，實現(xiàn)了持久繁榮。這些都為漢密爾頓所期望的深思熟慮和自由選擇提供了有力的確證。[13]

重視“頂層設計”者尤其強調(diào)，后發(fā)國家的制度更需要國家建構，而不是單純依靠自生。一方面，經(jīng)濟、政治、文化、社會的開放、發(fā)展與轉型給人們提供了各種有利條件和知識，使得國家的組織能力、創(chuàng)新能力和制度供給能力大為提高；另一方面，后發(fā)國家可以借鑒先發(fā)國家的制度資源，吸取其制度化的經(jīng)驗教訓，縮短制度自然生成和人們摸索的時間，減少制度原創(chuàng)所需的大量成本，避免重犯他們犯過的錯誤，從而加快國家制度化的步伐。

鑒于以上理由，他們認為，中國的制度變遷需要“人為設計”，尤其需要“頂層設計”。

三、兩者辯證統(tǒng)一論

還有許多專家學者認為，上述雙方的觀點都各有其道理。中共十八屆三中全會對此作出了辯證的科學結論：“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進”。[53]實際上，制度既是自然生成的，也是人為設計和推動的。制度變遷的過程，是“摸著石頭過河”與“頂層設計”、理想與現(xiàn)實、自上而下與自下而上之間動態(tài)的平衡統(tǒng)一過程。

專家學者們指出，中國改革開放以來，以解決迫切問題為導向，摸著石頭過河，有選擇地實施體制和政策的突破，這種實踐第一的做法已被前期改革證明是有效的。但是，任何改革實踐都不應當是沒有理論、價值、目標、規(guī)劃指引的盲目實踐。強調(diào)“頂層設計”并不是否定實踐，而恰恰是在總結實踐經(jīng)驗和客觀規(guī)律的基礎上，重視理論和規(guī)劃對于實踐的指導性作用。實際上，許多強調(diào)“頂層設計”者，或強調(diào)“摸著石頭過河”者，并非偏執(zhí)一端，而是主張將兩者結合起來，實現(xiàn)辯證的動態(tài)的平衡和統(tǒng)一。

美國國會圖書館亨利·基辛格講座教授、中國多所大學特聘講座教授相藍欣認為，對于中國的改革事業(yè)而言，頂層設計和摸著石頭過河兩個都需要。摸著石頭過河并非權宜之計，即使宏觀的頂層設計有了，它在中觀和微觀方面如何落實和展開，也還有許多未知因素，仍需要摸著石頭過河。同時，“不能謀全局者不足謀一域，不能謀萬世者不足謀一時”，這就需要頂層設計。但是頂層設計也并非是摸著石頭過河的終結，而是符合中國文化傳統(tǒng)和大國國情的一種方法，它既可以使改革循序漸進，減少風險和成本，少走彎路，也可以避免改革主持者陷入政權合法性的漩渦，避免沒頂之災。[54]

中央黨校教授辛鳴說：“改革從不忽視理論指導的重要，更不否定統(tǒng)攬全局、統(tǒng)籌兼顧的必要性。改革需要設計，改革也可以設計，尤其是頂層設計”，但是“改革的實踐特征與中國改革的特殊性，決定了中國改革不能輕言告別‘摸著石頭過河’……頂層設計為改革明確方向，‘摸著石頭過河’為改革探索道路，兩者相輔相成?！盵55]

凌河指出，“摸”論和頂層設計是辯證統(tǒng)一的，前者是后者的基礎，而后者則是前者的重要前提。這是因為，“摸”論并非是“走到哪兒算哪兒”，并非是一種實用主義或機會主義的策略。真正的“摸”是頭腦清醒、有明確方向的，所要“摸”的東西也不是細微末節(jié)和表面現(xiàn)象，核心在于“摸”規(guī)律。這樣“摸”，可以摸到全局性、戰(zhàn)略性、宏觀性和規(guī)律性東西。“摸”的每一大步，都和頂層設計緊緊結合。[11]

鄧聿文說，在改革過程中，一方面，需要“上層乃至中央將群眾創(chuàng)造的方法經(jīng)驗加工總結，變成制度或法律，在全國推行”，而且“就整體規(guī)劃而言，今后的改革可能中央層面的作用比過去要大”；另一方面，“從前30年改革看，大凡成功的制度創(chuàng)新，基本是由基層群眾在實踐中創(chuàng)造摸索出來的……所以，在‘設計’改革藍圖時，存在一個上層與下層、中央與群眾的對接和通道轉換問題?！盵56]

中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長陳劍一方面強調(diào)制度設計的重要性，認為它類似于城市的規(guī)劃設計對一個城市的發(fā)展所具有的意義，并以美國為例，指出其開國僅200余年，之所以一躍成為世界第一強國，其中一個最為重要的因素是其政治制度的設計；中國目前仍面臨200多年前美國開國時遇到的問題，即在建設一個什么樣的現(xiàn)代國家方面，應當有一個完整的科學的路線圖。另一方面，他也提醒人們不要過于迷戀頂層設計，以免延誤改革進程。他認為，擺脫傳統(tǒng)的斯大林主義的影響和教條主義的束縛非常重要，事實證明，只要頂層許可，中國改革就將取得一系列新的突破。[57]江平教授以立法為例說：“無論古今中外，立法者都要有兩個立足點：一個是立足于社會實際，一個是立足于理性抽象，偏廢、忽略哪一個方面都不行。”[58]

專家學者們指出，事實上，30多年來中央的每次重大決策，都既是人民群眾創(chuàng)造精神的結晶和對改革開放實踐經(jīng)驗的總結，也是在尊重人類社會發(fā)展規(guī)律、現(xiàn)代化建設規(guī)律的基礎上，對國家改革發(fā)展所進行的能動的頂層設計，從而使中華民族的復興之路愈加清晰。這對于正確把握改革方向、改革路徑、改革重點與改革進程，掌握改革的領導權和主動權，確保改革成功，不僅是重要的，而且是決定性的，反映了黨和政府領導改革能力的顯著提升。當然，如吳敬璉和許耀桐所指出的，也有一些改革跟其他改革并無多大關聯(lián)性，完全可以單獨隨時推出，不一定非得等頂層設計不可。[33][27]

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[責任編輯 李沖鋒]

Dialectically Grasping the Relationship between“Learning by Experiments and Lessons”and“Top Design”——A General Analysis of Theological Ideas

TIAN Guang-qing
（Public Administration Research and Teaching Department,Party School of Liaoning Provincial Committee,Shenyang 110127,Liaoning,China）

Comprehensive and deepened reform is not only a profound systematic change,but also a methodological revolution. Recent years some specialists and scholars held three different ideas about the relationship between“l(fā)earning by experiments and lessons”and“top design”:system“being naturally born”and reform“l(fā)earning from experiments and lessons”;system“designed”and reform“top designed”;dialectically integrated of the system and the reform.The three ideas provide enlightenment from different angles and views.To ensure the deepening and success of the reform,we should scientifically grasp the dialectically integrated relationship between“l(fā)earning by experiments and lessons”and“top design”and realize the dynamic coordination and balance between the naturally-formed and well-designed systems,between the ideas and the reality,between top-to-down and down-to-top policies.

naturally-born system;well-designed;top design;dialectical theology;dynamic balance

D033.4

A

1674-0955（2014）01-0051-09

2013-11-16

本文系作者承擔的國家社會科學規(guī)劃課題“儒家和諧治理觀與國家治理制度化”（編號O6BZZOIO）的階段性成果

田廣清（1948-），男，遼寧新賓人，中共遼寧省委黨校公共管理教研部教授。