◎李 偉

管理好城鎮(zhèn)化是中國邁向現(xiàn)代化的重要基礎

◎李 偉

過去30多年，中國經(jīng)濟保持了年均10%左右的高速增長。與這一成就同樣令世人矚目的，是中國推進了規(guī)模史無前例的城鎮(zhèn)化，使超過2.6億人口從農(nóng)村轉移到了城市，享受到了城市文明的成果。當然，也應看到，在中國城鎮(zhèn)化過程中，也出現(xiàn)了不少問題，有些問題還相當突出。能否解決現(xiàn)存的問題，能否管理好未來的城鎮(zhèn)化，關系到整個國家能否順利跨越中等收入階段、成功邁入現(xiàn)代化的高收入社會。

中國領導人高度重視城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代化中的意義，多次指示我們認真開展相關研究。2012年11月，時任中國國務院副總理、現(xiàn)任國務院總理李克強和世界銀行行長金墉會面時，雙方商定由中國財政部、國務院發(fā)展研究中心和世界銀行聯(lián)合開展關于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的研究。接到任務后，在中心迅速成立了由我和劉世錦、韓俊副主任負責的工作班子，并很快與財政部和世界銀行成立了聯(lián)合課題組。

聯(lián)合課題組成立以來，開展了許多卓有成效的工作，呈現(xiàn)在各位面前的《中國：推進高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》，就是這些工作的結晶。它是繼《2030年的中國：建設現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的社會》之后，三大機構通力合作的又一重要成果。為完成這項研究，課題組成員常常夜以繼日、廢寢忘食，付出了艱辛的勞動；國際專家還經(jīng)常往來于北京與華盛頓，備受旅途勞頓之苦。中國有關部委、地方和中外許多專家在報告的形成過程中，也提出了許多富有建設性的意見和建議。在此，我向所有為這項研究做出貢獻的專家、學者、朋友們表示衷心的感謝！

這項研究形成了不少令人耳目一新的見解，也提出了許多切實可行的政策建議。我相信，各位能夠以自己的獨特慧眼，發(fā)現(xiàn)報告中的真知灼見。這里，根據(jù)我近年來的思考和體會，就管理好城鎮(zhèn)化談幾點看法，與各位專家學者分享。

第一，管理好城鎮(zhèn)化，是中國邁向現(xiàn)代化高收入社會的重要基礎。隨著社會分工的深化和人口的增長，經(jīng)濟和人類活動在空間上聚集是一條普遍的規(guī)律，城鎮(zhèn)化是不可阻擋的歷史趨勢?？梢哉f，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是現(xiàn)代化的核心內容。能否管理好城鎮(zhèn)化，決定著現(xiàn)代化的成敗。國際經(jīng)驗表明，成功實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，往往是那些能夠管理好城鎮(zhèn)化過程和城市建設運營的國家；而那些在現(xiàn)代化道路上徘徊不前的國家，往往是那些沒有很好地管理城鎮(zhèn)化過程和城市建設運營的國家。中國正處于現(xiàn)代化建設的關鍵時期，城市人口已超過全國人口的一半，城市承載了絕大部分的經(jīng)濟活動。管理好城鎮(zhèn)化，不僅關系到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而且關系到經(jīng)濟的增長、結構的優(yōu)化、社會的和諧與環(huán)境的治理，關系到現(xiàn)代化的方方面面。中國必須把管理好城鎮(zhèn)化放在現(xiàn)代化建設全局中加以審視、加以考量。

第二，管理好城鎮(zhèn)化，既要在宏觀上統(tǒng)籌，又要從微觀上著力。推進城鎮(zhèn)化，大體上說，涉及兩個層面的問題：一是宏觀層次的，涉及到經(jīng)濟結構和社會結構的轉型，涉及到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，涉及到農(nóng)村人口向城市的轉移，涉及到城市人口在國土空間上的布局。二是微觀層次的，涉及到單個城市的建設、運營和管理。這兩個層次的問題不是截然分開的，而是相互聯(lián)系的。管理好每一個城市，是管理好城鎮(zhèn)化的基礎，它會為促進經(jīng)濟結構和社會結構的轉型創(chuàng)造更加有利的條件。當前，無論在宏觀層次還是在微觀層次上，中國的城鎮(zhèn)化都面臨不少問題。在宏觀層次上，農(nóng)村人口向城市的轉移還面臨不少制度性障礙，城市人口的空間布局還不夠合理。在微觀層次上，城市空間擴張過度粗放，交通擁堵、貧困現(xiàn)象聚集、環(huán)境污染等“城市病”現(xiàn)象日益突出。管理好城鎮(zhèn)化，必須統(tǒng)籌解決上述兩個層次的問題。

第三，管理好城鎮(zhèn)化，根本在于釋放城市在提升效率和推動創(chuàng)新方面的潛能。中國雖然已是上中等收入國家，但人均國民收入依然排在世界第80位之后；雖然已進入勞動力數(shù)量絕對減少的階段，但面臨的就業(yè)壓力依然較大。保持經(jīng)濟較快增長，關乎中國城鄉(xiāng)居民的就業(yè)，關乎人民福祉，關乎綜合國力的進一步提升。因此，盡管面臨著巨大的體制改革和結構轉型壓力，在剛剛結束的兩會上，中國政府依然為今年的經(jīng)濟增長提出了7.5%左右的目標。

隨著發(fā)展進入新階段，中國經(jīng)濟增長進入了“換擋期”。在增速“換擋期”，面對日益上漲的勞動力成本和與日俱增的資源環(huán)境壓力，我們再也不能主要以資源的大規(guī)模投入來實現(xiàn)增長，再也不能以“大拆大建”這種只會增加GDP數(shù)值而不會增加社會真實財富的方式來實現(xiàn)增長，再也不能以工資的低水平換取競爭優(yōu)勢來實現(xiàn)增長。

未來中國的經(jīng)濟增長，必須在更大程度上依靠生產(chǎn)效率的提升和各種創(chuàng)新來驅動。這要求更加廣泛的知識分享、更加頻繁的信息交流和更加密切的分工協(xié)作。而城市，正是各類創(chuàng)新資源的匯聚之地，是知識共享、信息交流和分工協(xié)作的最重要平臺。要實現(xiàn)由創(chuàng)新驅動的發(fā)展，必須讓城市的創(chuàng)新潛能充分釋放。

第四，管理好城鎮(zhèn)化，關鍵在于實現(xiàn)城市社會的良好治理。城市集中體現(xiàn)了現(xiàn)代社會各種復雜關系，社會矛盾易發(fā)、多發(fā)，能否實現(xiàn)城市社會的良好治理，在很大程度上決定著中國能否保持社會的和諧穩(wěn)定。在經(jīng)濟快速增長的驅動下，中國的城市尤其是特大城市的規(guī)模以超出人們預期的速度擴大。城市規(guī)模的快速擴張，凝聚了“人氣”，帶來了“繁華”，但也伴隨著許多“成長的煩惱”。近年來，各種各樣的社會沖突事件時常出現(xiàn)在我們的視野之中，城市貧困、城市階層分化等問題困擾著越來越多的城市，使社會穩(wěn)定和公共安全面臨日益嚴峻的挑戰(zhàn)。

這些社會問題如果不能得到有效解決，其影響將不僅限于城市，也會波及農(nóng)村；不僅損及當前，也會有害于長遠。今年人大會議期間，習近平總書記在參加上海代表團審議時強調指出：要努力走出一條符合特大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子。我們應按照這一要求轉變社會發(fā)展方式，把城市社會治理好。

第五，管理好城鎮(zhèn)化，難點在于保護城市生態(tài)、治理城市污染。城市的環(huán)境和生態(tài)問題，已嚴重地制約著中國現(xiàn)代化的向前推進。近年來，侵襲范圍越來越廣、頻度越來越高的霧霾天氣，使城市空氣質量問題成為中國決策層和普通民眾最為關心的政策議題，同時也日益成為社會問題、甚至是政治問題。中國政府制定和實施了大氣污染治理計劃，并已取得一定成效，但形勢依然不容樂觀。同樣令我們憂慮的，還有地表水、地下水的污染，城市山水景觀的破壞，和城市歷史記憶的消失。

城市自然和人文環(huán)境的破壞，不僅危害人們的身體，也會損害人們的心靈，對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定都會產(chǎn)生不小的負面影響。雖然城市并非注定是污染和骯臟聚集之地，但保護城市生態(tài)和治理城市污染是異常艱巨的任務?，F(xiàn)代化先發(fā)國家的經(jīng)驗表明，只有通過適宜的政策設計、合理的空間布局和良好的規(guī)劃管理，才能避免污染的聚集，才能把城市建設得宜居、迷人，而這對于中國這樣的城鎮(zhèn)化起步較晚的發(fā)展中國家來說，無疑是一項重大挑戰(zhàn)。

第六，管理好城鎮(zhèn)化，必須深化改革，建立推動城鎮(zhèn)化高效、包容、可持續(xù)發(fā)展的體制機制。管理好城鎮(zhèn)化，要靠一批有責任感、使命感、敢擔當、懂管理的政府官員，要靠一支學有專長并具有廣博城市管理知識的人才隊伍，要靠社會各利益相關方的主動積極參與，更要靠一整套適應城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律要求的體制機制。

幾個月前召開的中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會作出的 《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，和剛剛公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，明確了城鎮(zhèn)化相關領域改革的方向和思路。我認為，對管理好城鎮(zhèn)化而言，當前最需要推動的改革，一是通過簡政放權、放寬準入，讓市場在資源配置中起決定性作用，來激發(fā)市場活力，釋放城市在提升效率、推動創(chuàng)新方面的潛能；二是通過戶籍制度和公共服務制度改革，有序推動農(nóng)民工市民化，促進城市文明成果在城鄉(xiāng)和社會各階層之間的公平分享；三是通過強化規(guī)劃管理，改革資源價格形成機制，健全環(huán)境監(jiān)管體系，推動城市綠色低碳智慧發(fā)展。

管理好城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高效、包容、可持續(xù)發(fā)展，是世界各國共同面對、且都沒有完全解決好的歷史性課題。國務院發(fā)展研究中心作為中國政府的首席智囊，世界銀行作為全世界的知識銀行，有責任、有義務把這一全人類面臨的問題研究透徹、回答清楚。我們期待著，財政部、國務院發(fā)展研究中心和世界銀行，今后繼續(xù)聯(lián)合開展一些重大課題研究。我們也希望各方人士繼續(xù)關注、支持我們的研究，共同為中國也為世界的發(fā)展貢獻智識和經(jīng)驗。

作者系國務院發(fā)展研究中心主任。本文選自作者3月25日在財政部、國務院發(fā)展研究中心和世界銀行共同主辦的“中國：推進高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化”國際研討會上的書面致辭。