伍國春 高孟潭

中國地震局地球物理研究所，北京市民族大學(xué)南路5號 1000811

0 引言

在中國，社會組織參加災(zāi)害救援、救助的活動經(jīng)歷了一個逐漸發(fā)展的過程(伍國春，2013)，社會組織參與災(zāi)害救援、救助已經(jīng)從九江地震后的萌芽狀態(tài)到汶川地震的積極參與、探索，繼而發(fā)展到雅安地震后通過調(diào)節(jié)機制而發(fā)揮作用的階段。這一變化的社會背景在于，隨著改革開放、經(jīng)濟發(fā)展，中國社會發(fā)生了變化，雖然政府沒有放開對社會的控制，但是“社會開始作為獨立于國家的相對自律的一部分而存在”(田中重好，2006)。九江地震后以政府為主、官辦NGO為輔的災(zāi)害救援，伴之以處于萌芽狀態(tài)的志愿服務(wù)，“中國誕生了志愿領(lǐng)域”(伍國春，2007)，汶川地震破紀錄的志愿者涌入地震災(zāi)區(qū)，在地震救災(zāi)實踐中形成了局部的志愿者調(diào)節(jié)機制。社會組織的聯(lián)合存在“聯(lián)合倡導(dǎo)、獨立行動”、“聯(lián)合勸募、聯(lián)合救援以及社會組織和地方政府的聯(lián)合”(韓俊奎，2009)等形式;另外，非災(zāi)區(qū)的社會組織也以省為單位形成了社會組織救災(zāi)的聯(lián)合(高小龍等，2009)。這些多樣化的協(xié)調(diào)平臺，根據(jù)功能可以分為“信息服務(wù)型、資源協(xié)調(diào)型和孵化器型”(談火生，2009)。

社會治理是在改革過程中，社會結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致的執(zhí)政方式的變革。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“實行多元主體共同治理，發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)和社會治理中的作用”(李立國，2014)，成為實現(xiàn)2014年國家災(zāi)害治理目標的途徑之一。社會組織作為創(chuàng)新社會治理的主體，不僅受到關(guān)注，而且為促進社會組織參與社會服務(wù)，中央開始給予專項的財政支持①。財政部、民政部，2012，中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目資金使用管理辦法，社會組織網(wǎng) http：//www.chinanpo.gov.cn/2351/56700/preindex.html，2014年 3月 27日檢索

本文首先通過探討社會組織在災(zāi)害治理中的作用，然后探索雅安地震中壹基金得以發(fā)揮作用的機制，最后從政策角度探討如何在地震災(zāi)害治理中發(fā)揮社會組織的作用。

1 社會組織和災(zāi)害治理

1.1 社會組織和治理

討論社會組織在災(zāi)害治理中的作用，首先需要明確社會組織的定義。本文中“社會組織”是指除政府、企業(yè)之外的第三部門，包括民間組織、企事業(yè)單位、社區(qū)等(李培林，2013)。社會組織根據(jù)成員構(gòu)成和活動目標，分成非營利組織、慈善組織、志愿者組織、基金會、社會中介組織、社團、NGO等，本文將其統(tǒng)稱為社會組織?？紤]到中國國家和社會的關(guān)系，社會組織在中國有官辦社會組織和草根社會組織。官辦社會組織指紅十字會、慈善總會等參照公務(wù)員編制的社會組織。

災(zāi)害治理中的“治理”指“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”;治理具有四個特征：治理是一個過程、治理過程的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)、治理既涉及公共部門也包括私人部門，治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(袁浩等，2014)。因而，災(zāi)害治理的主體是多元的，即包括政府，也包括社會組織等。在災(zāi)害治理研究中，社會組織的作用受到批評是因為“人們對公共災(zāi)害管理組織的不滿在增大”(James，1999)。換言之，由于人們開始認識到災(zāi)害治理僅僅依靠政府是不夠的，開始對社會組織的作用寄予期待。

由于在救災(zāi)中多種多樣的社會組織對于“發(fā)展中國家或是發(fā)達國家的災(zāi)害應(yīng)對越來越重要”(James，1999)，在災(zāi)害治理中人們期待社會組織發(fā)揮作用，在實際的災(zāi)害應(yīng)對中，社會組織確實發(fā)揮了作用。阪神淡路大地震(山下佑介等，2002;今野祐昭，1999)以及三宅島火山災(zāi)害(淺野幸子，2007)中，社會組織一方面對個人施以救援，同時在政府和受災(zāi)者之間構(gòu)造了溝通的平臺。汶川地震后，社會組織的活動受到關(guān)注。在地震過渡安置中，社會組織承擔了執(zhí)行者、倡導(dǎo)者、合作者和陪伴者的責任(郭虹等，2009);張強等(2009)認為“在應(yīng)對自然災(zāi)害時，NGO在促進社會協(xié)調(diào)、參與社會治理以及信息交流平臺的建設(shè)方面，都展現(xiàn)出非常重要的作用”。注重公民社會的發(fā)育是國內(nèi)社會組織救災(zāi)研究的重點。但是，結(jié)合全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度討論社會組織作用的研究還很少。

1.2 災(zāi)害治理中的社會組織

全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度作為地震災(zāi)害治理的重要一環(huán)，經(jīng)國務(wù)院批準，對潛在地震高風險區(qū)采取強化措施。該制度是在重點監(jiān)視防御區(qū)落實防震減災(zāi)工作強化措施的法律法規(guī)、政府文件、政策、標準、社會群體的行為規(guī)范乃至防災(zāi)文化與相關(guān)資源的總稱②國家社會科學(xué)基金重點招標項目組，“全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度實施現(xiàn)狀、成效及對策研究”，內(nèi)部資料。。1998年3月1日起施行的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》(全國人民代表大會常務(wù)委員會，1998)確立了地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度，隨后中央和地方逐步出臺了一系列有針對性的法律法規(guī)和政策措施，其中提及社會組織要在防震減災(zāi)中發(fā)揮作用。

全國地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度的實施基于地震風險概念，即潛在的地震危險及其對某一地區(qū)將帶來的地震風險，主要考慮人員損失和經(jīng)濟損失。地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度是防震減災(zāi)政策的“示范區(qū)”，該制度已經(jīng)實施16年，伴隨經(jīng)濟發(fā)展，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了極大變化，這一制度也面臨調(diào)整。2008年12月修訂的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》(全國人民代表大會常務(wù)委員會，2008)總則第8條規(guī)定：“國家鼓勵、引導(dǎo)志愿者參加防震減災(zāi)活動”，志愿者作為防震減災(zāi)治理的新主體受到關(guān)注。在防震減災(zāi)法修改之前，《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃(1998—2010)》以及《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》都提到社會團體要參與減災(zāi)的目標(伍國春，2014)，可以說在中國災(zāi)害治理中，社會組織作為政府、企業(yè)之外的主體是存在于制度設(shè)計中的，但是，對于社會組織如何發(fā)揮作用還缺乏具體的措施和制度設(shè)計。

由于災(zāi)害治理在保證社會安全方面具有不可忽視的作用，而且，伴隨中國經(jīng)濟的發(fā)展、城市化不斷推進，社會系統(tǒng)具有復(fù)雜化的傾向，一旦發(fā)生地震災(zāi)害如何盡快的恢復(fù)社會系統(tǒng)的功能，保證社會的恢復(fù)力將成為未來我國災(zāi)害治理的重要目標。因而，探討社會組織在地震災(zāi)害治理中的作用，符合社會發(fā)展和國家治理目標轉(zhuǎn)變的政策需求。究竟社會組織在我國是如何發(fā)揮作用的，其發(fā)揮作用的機制怎樣?下文將通過考察壹基金在雅安地震后的救援、救助活動進行分析。

2 壹基金在雅安地震災(zāi)區(qū)的活動

2.1 分析框架

國家和社會關(guān)系是理解社會組織發(fā)育環(huán)境的重要分析框架。伴隨改革開放和經(jīng)濟發(fā)展，中國已經(jīng)由“總體性社會”向“后總體性社會”變化?？傮w性社會的特征在于政治、意識形態(tài)和經(jīng)濟不分離，國家和社會一體，各種資源集中在國家手中(孫立平，2005)，但是，20世紀90年代后半葉開始產(chǎn)生了“自由流動的資源”和“自由流動的空間”(孫立平等，2001)。人員在不同所有制之間的流動及在地理上的大規(guī)模遷移，都已在中國經(jīng)濟發(fā)展后成為可能。當人員在體制和空間上的流動成為可能，國家通過“單位”對個人的控制，有時就不能順利完成。現(xiàn)在，存在“體制內(nèi)”和“體制外”兩種治理邏輯，依托單位的治理就是體制內(nèi)的，不能依托單位的就是體制外的。從資源動員方式的視角，現(xiàn)實中存在“組織化動員”、“準組織化動員”和“志愿動員”3種方式。組織化動員和準組織化動員是孫立平等在分析希望工程的資源動員時使用的概念(孫立平等，2001)。孫立平所說的組織化動員的“組織”是指政治和政府組織，組織化動員即從總體性社會時代延續(xù)下來的、國家通過政治及政府組織完成資源動員的方式;準組織化動員即通過社會化的手法利用政治、政府組織的威望實現(xiàn)資源動員的方式。組織化動員和準組織化動員的差別在于直接或間接地利用政治、政府組織的資源達到動員的目標。由于在中國“社會開始作為獨立于國家的相對自律的一部分而存在”，完全不依賴政治、政府組織的志愿動員成為可能，志愿動員是體制外的資源動員方式。

雖然中國社會開始發(fā)育，但是從國家和社會的關(guān)系看，中國“強國家、弱社會”的現(xiàn)狀沒有變化，甚至近些年來有“行政化”的趨勢。自然災(zāi)害發(fā)生后，以“特殊黨費”形式完成捐助的例子屢見不鮮;同時，單位動員“志愿者”的事例也不少。這說明組織化動員仍然存在。但是，另一方面，個人捐助熱情在汶川地震后也未減弱。據(jù)統(tǒng)計，雅安地震后，16.96億元的捐助集中到雅安地震災(zāi)區(qū)，其中，深圳壹基金公益基金會(以下簡稱“壹基金”)是蘆山地震中接受社會捐款金額最高的基金會，共計接受捐贈3.8億元(截至2014年4月20日8時02分)③中國青年報，2014年4月 23日，蘆山地震：16.96億元捐贈款物支出近 4成，中國基金會網(wǎng) http：//www.chinafoundation.org.cn/ccms/read?id=29295，2014年5月9日檢索。

這說明，一方面組織化動員的方式在發(fā)揮作用，另一方面，來自社會的出于自愿的“志愿動員”也在發(fā)育。下文，將通過具體分析壹基金在雅安地震后的活動，分析社會組織在災(zāi)害治理中的作用，以及其得以發(fā)揮作用的機制。

2.2 蘆山地震災(zāi)情

2013年4月20日8時02分，四川蘆山發(fā)生7.0級地震。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，此次地震波及四川雅安、成都、樂山、眉山、甘孜、涼山、德陽等市州的32個縣(市、區(qū))，受災(zāi)人口約218.4萬人;截至2013年5月23日，計有196人遇難，2人失蹤，14785人受傷;其中，蘆山縣、寶興縣為汶川地震重災(zāi)區(qū)，其他大部分地區(qū)是汶川地震時的一般災(zāi)區(qū)，屬于兩次受災(zāi)④國務(wù)院，2013，蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-07/15/content_2445989.htm，2014年3月28日檢索。另外，根據(jù)四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織發(fā)布的《“4·20”蘆山強烈地震房屋應(yīng)急評估情況的分析報告》指出，在重災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)居民自建房破壞較大、農(nóng)村自建房損毀嚴重⑤四川日報，2013年5月7日，4·20蘆山強烈地震房屋應(yīng)急評估情況分析報告出爐，四川新聞網(wǎng)，http：//scnews.newssc.org/system/2013/05/07/013774414.shtml，2014年 3月 28日檢索，也就是說居民住房損失集中在自建房。

由于雅安地震災(zāi)區(qū)屬于山區(qū)，有的區(qū)縣連接外部的道路只有一條，當大量的救援隊伍涌至的時候，容易發(fā)生交通阻塞，地震導(dǎo)致的滑坡也加重了道路阻塞，在救援中政府曾一度呼吁志愿者參與救災(zāi)活動要節(jié)制。此次地震災(zāi)區(qū)屬于經(jīng)濟發(fā)展滯后地區(qū)。

2.3 壹基金在雅安災(zāi)區(qū)的救災(zāi)活動⑥ 本文有關(guān)壹基金雅安救援和恢復(fù)重建中的活動數(shù)據(jù)，均來自壹基金網(wǎng)站，并參考壹基金微信數(shù)據(jù)以及壹基金工作人員的報告

壹基金在雅安災(zāi)區(qū)的救災(zāi)活動可以分為3個階段：緊急救援(4月20～23日)、災(zāi)后過渡安置(災(zāi)后1～8周)和災(zāi)后重建(災(zāi)后1～2年)。

緊急救援包括救援搶險、運送救災(zāi)物資和聯(lián)合救災(zāi)，在緊急救援中，壹基金救災(zāi)聯(lián)盟發(fā)揮了重要作用。震后1小時，救災(zāi)物資即從壹基金西昌、貴陽、西安的備災(zāi)倉庫起運;地震后2小時，救災(zāi)聯(lián)盟的隊伍即進入災(zāi)區(qū)實施救援;震后26小時，壹基金雅安救災(zāi)指揮部成立;震后30小時，10只救援隊全面開始救援工作，在蘆山縣、天全縣、寶山縣和雨城區(qū)等全面開始救援工作。壹基金的災(zāi)后過渡安置包括壹樂園-兒童服務(wù)站、4H-健康項目和災(zāi)后重建規(guī)劃。在災(zāi)后過渡安置中，壹基金的工作重點是為兒童提供服務(wù)，在災(zāi)區(qū)共建設(shè)運營50個壹樂園-兒童服務(wù)站，關(guān)注災(zāi)后兒童心理和兒童身心發(fā)展，計為5000名災(zāi)區(qū)兒童提供了服務(wù)。

壹基金災(zāi)后恢復(fù)重建注重提高社會抗震減災(zāi)能力。災(zāi)后恢復(fù)重建包括抗震農(nóng)房及減災(zāi)社區(qū)計劃、抗震減災(zāi)示范校園計劃、減災(zāi)教育和技術(shù)推廣計劃。由于受災(zāi)地區(qū)農(nóng)房倒塌嚴重，壹基金在雅安恢復(fù)重建的重點放在了提高當?shù)胤罏?zāi)減災(zāi)能力上。首先，對2054名農(nóng)村工匠分成17期進行了培訓(xùn)?；趯r(nóng)村因抗震減災(zāi)意識和相關(guān)監(jiān)管缺失致使災(zāi)情嚴重的認識，壹基金將社區(qū)和示范學(xué)校的建設(shè)作為重點，希望這些社區(qū)和學(xué)校能夠植根社區(qū)，成為當?shù)販p災(zāi)、避災(zāi)中心。與此相關(guān)聯(lián)，壹基金開展了學(xué)校教師減災(zāi)培訓(xùn)。對社區(qū)和學(xué)校的規(guī)劃，則著眼于使這些設(shè)施能夠作為避難中心、社區(qū)活動中心等多功能設(shè)施。壹基金已經(jīng)將避險等功能納入恢復(fù)重建，通過恢復(fù)重建增強未來災(zāi)區(qū)的抗震防災(zāi)能力。

3 討論和建議

3.1 壹基金在雅安救災(zāi)中的作用及其得以發(fā)揮作用的社會條件

首先，壹基金起到了調(diào)節(jié)社會組織和企業(yè)等多方資源的作用。壹基金在雅安救援和恢復(fù)重建中顯示了很強的資源動員能力，壹基金之所以能夠?qū)崿F(xiàn)資源動員，在于其建立的社會組織救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)，即壹基金救災(zāi)聯(lián)盟和壹基金聯(lián)合救災(zāi)。壹基金救災(zāi)聯(lián)盟依托經(jīng)過救援訓(xùn)練的戶外運動愛好者，共計268支隊伍，9000人;壹基金聯(lián)合救災(zāi)共有16個省份的260家社會組織計7000多人。依托救災(zāi)聯(lián)盟和聯(lián)合救災(zāi)，壹基金得到外部志愿者的支持，得以完成救災(zāi)目標。在緊急救援中，共有28支隊伍270名救援隊員參與，共搜救重傷員22人、輕傷員56人，轉(zhuǎn)移群眾600余人。來自57家社會公益組織，不少于708名志愿者參與了壹基金的對受災(zāi)群眾的過渡安置工作。通過和社會組織的廣泛合作，一方面完成了壹基金的災(zāi)害救助的目標，另一方面也達到了促進公益組織發(fā)育和成長的目標。

能夠動員如此多的社會組織參與壹基金的救援，和壹基金的物資和資金動員能力密不可分。壹基金和企業(yè)、尤其和民營企業(yè)、外資企業(yè)有著良好的合作網(wǎng)絡(luò)，通過“備災(zāi)企業(yè)”，壹基金得以及時動員物資運往災(zāi)區(qū)。災(zāi)后，壹基金共計在20個重災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)121個村莊，運輸物資125車次，為13萬多人發(fā)送救災(zāi)物資1000多噸。

震后，壹基金收到社會捐款最多。一方面是由于社會對“四川又發(fā)生地震“這一事件的關(guān)注，另一方面反應(yīng)了紅十字會事件⑦新華網(wǎng)，2011年12月31日，紅十字會總會通報對商業(yè)系統(tǒng)紅十字會調(diào)查處理情況，http：//news.xinhuanet.com/2011-12/31/c_122520061.htm，2014年5月9日檢索后公眾對于壹基金這樣的非官辦基金會的信任。雖然基于創(chuàng)始人的社會影響力，壹基金的名聲比較大，但是壹基金的日常募捐額為4000萬元，相較于其名聲似乎不是很多，蘆山地震這樣的突發(fā)事件刺激了民眾的捐款意愿。

其次，聯(lián)合救災(zāi)平臺能夠順利運營和地方政府的支持分不開。5月12日正式成立雅安抗震救災(zāi)社會組織和志愿者服務(wù)中心(以下簡稱“志愿者活動中心”)，截至2013年11月5日，共計46家社會組織入駐志愿者活動中心，對接公益項目493個，合計資金11.46億元⑧華西都市報，2013年11月6日，抗震救災(zāi)找到“雅安模式：協(xié)調(diào)社會組織和志愿者有序參與”，新華網(wǎng)四川頻道，http：//www.sc.xinhuanet.com/content/2013-11/06/c_118024485.htm，2014年 5月 9日檢索。

最后，在國內(nèi)外專家的支援下，壹基金救災(zāi)理念已經(jīng)延伸到災(zāi)后。壹基金聯(lián)合公益組織、企業(yè)和教育部門進行合作，開設(shè)“減災(zāi)小課堂”項目，截止到2014年3月已對中西部10省45所學(xué)校15000名兒童進行了減災(zāi)教育。壹基金能夠完成“減災(zāi)小課堂”的活動，一方面動員社會組織，另一方面動員專家，包括國內(nèi)外專家，該項目的實施離不開專家的支持，也得到了國外相關(guān)減災(zāi)機構(gòu)的智力支持。

3.2 建議

通過對壹基金在雅安地震災(zāi)區(qū)的救援以及恢復(fù)重建活動的分析表明，壹基金采取不同于政府機構(gòu)的資源動員方式。地震災(zāi)害發(fā)生后，壹基金充分動員社會資源、參與恢復(fù)重建的能力取得了突破。比如，“減災(zāi)小課堂”產(chǎn)品的開發(fā)是壹基金根據(jù)實際情況開發(fā)的比較領(lǐng)先的減災(zāi)理念。

雖然在地震重點監(jiān)視防御區(qū)的制度設(shè)計中提到了社會組織，但是缺乏具體措施，所以研究壹基金在雅安的救援活動，將有助于相關(guān)制度的設(shè)計。社會組織參與減災(zāi)、救災(zāi)，需要政府的扶持和社會各界的支持?？偨Y(jié)并推廣雅安志愿者活動中心的經(jīng)驗，將有利于社會組織的有序參與。

其次，應(yīng)加強對防震減災(zāi)工作的智力支持。由于地震重點監(jiān)視防御區(qū)的地震部門在機構(gòu)、人員以及相關(guān)方面的投入不足，完全可以通過社會組織，利用智力支持的手段實現(xiàn)防震減災(zāi)教育、提高社會防震減災(zāi)文化的目的。采購公共服務(wù)已經(jīng)是提高社會治理的重要手段，可以通過采購相關(guān)公共服務(wù)以促進防震減災(zāi)志愿組織的發(fā)育，達到補充地震部門機構(gòu)、人員不足的現(xiàn)狀，以提高全社會的防震減災(zāi)能力。