楊蔭凱

（國家發(fā)展和改革委員會，北京 100824）

1 陸海統(tǒng)籌的基本特征

陸海統(tǒng)籌（或海陸統(tǒng)籌）相關(guān)理論是我國首先提出的，國外的相關(guān)研究還比較鮮見。在綜合各方面理論觀點和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們認為陸海統(tǒng)籌是指在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，立足陸地、海洋資源環(huán)境特點，各級政府綜合運用規(guī)劃、計劃和政策手段，對海洋和陸地資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護及綜合管理等領(lǐng)域進行宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)發(fā)揮陸地、海洋的經(jīng)濟功能、生態(tài)功能和社會功能并實現(xiàn)綜合效益的最大化，以促進經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展和人與自然的健康和諧。

從這一內(nèi)涵出發(fā)，可以解析出陸海統(tǒng)籌的以下四個基本特征。

1.1 本質(zhì)上的戰(zhàn)略性

陸海統(tǒng)籌的客體，包括陸地和海洋這兩個相互聯(lián)系、相互作用的系統(tǒng)；陸海統(tǒng)籌的內(nèi)容，涵蓋陸海資源分配、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護、綜合管理乃至權(quán)益維護等方面；陸海統(tǒng)籌行為，涉及規(guī)劃布局陸海資源、優(yōu)化調(diào)整陸海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、監(jiān)督管理陸海環(huán)境以及加強綜合管理。因此，完全依靠市場機制無法實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌，需要各級政府綜合運用規(guī)劃計劃、體制政策等宏觀調(diào)控手段進行戰(zhàn)略引導(dǎo)與統(tǒng)籌調(diào)控?！笆濉币?guī)劃將堅持陸海統(tǒng)籌與制定實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系起來，彰顯了陸海統(tǒng)籌在國家戰(zhàn)略層面的重大意義，也反映其是國家宏觀調(diào)控體系中的重要作用。

1.2 內(nèi)容上的廣泛性

陸海統(tǒng)籌是海洋開發(fā)、利用與保護過程中的全方位統(tǒng)籌，內(nèi)容涉及陸海開發(fā)規(guī)劃的統(tǒng)籌、陸海經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)一體化調(diào)控、陸海生態(tài)環(huán)境的保護以及海岸帶綜合管理等多個領(lǐng)域，具有明顯的綜合性特征。因此，堅持陸海統(tǒng)籌一方面要加強陸海經(jīng)濟一體化發(fā)展，使沿海經(jīng)濟和腹地經(jīng)濟之間形成相互支撐的體系；另一方面也要控制陸地和海洋活動對彼此生態(tài)環(huán)境的不利影響，嚴格控制陸源污染對海洋環(huán)境的破壞。從制度保障方面，落實陸海統(tǒng)籌需要加強綜合管理，推進建立一個高級別的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，保障戰(zhàn)略政策與方針的統(tǒng)一性和有效執(zhí)行。

1.3 統(tǒng)籌手段的多樣性

實現(xiàn)海陸統(tǒng)籌，需要綜合運用經(jīng)濟、行政、法律等手段，包括制定實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、圍填海年度計劃以及制定相關(guān)法律法規(guī)等。制定戰(zhàn)略的目的是從國家層面確立陸海統(tǒng)籌的重要地位，明確陸海統(tǒng)籌的基本原則和總體要求。制定實施區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、圍填海年度計劃，目的是將陸海統(tǒng)籌的基本要求落實到管理實踐中。制定相關(guān)法律法規(guī)，目的是將陸海統(tǒng)籌的實踐經(jīng)驗通過法律制度的形式予以固化下來，形成穩(wěn)定的保障機制。

1.4 追求目標的持續(xù)性

實施陸海統(tǒng)籌的目標是追求陸地、海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)陸地、海洋經(jīng)濟社會與環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。這一戰(zhàn)略目標是我國在總結(jié)海洋開發(fā)的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上提出的，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措。促進陸海經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、陸海資源統(tǒng)籌開發(fā)、陸海環(huán)境綜合整治，破除制約陸海統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制性障礙，不可能一蹴而就，需要整合各方面力量經(jīng)過長期不懈地努力才能夠?qū)崿F(xiàn)。

2 堅持陸海統(tǒng)籌的必要性

東部沿海地區(qū)是我國工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化水平最高的地區(qū)，同時也是資源環(huán)境壓力最大、相關(guān)產(chǎn)業(yè)爭奪海陸空間矛盾最突出的地區(qū)。堅持陸海統(tǒng)籌的發(fā)展理念和基本原則，符合自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律、生態(tài)規(guī)律和改革方向。

2.1 統(tǒng)籌管理陸海資源符合自然規(guī)律

陸海生態(tài)系統(tǒng)之間存在著密切、復(fù)雜的物質(zhì)能量交換，這種物質(zhì)能量交換過程在海岸帶地區(qū)表現(xiàn)得最為典型和強烈，并相應(yīng)形成了兼有陸地、海洋特點的陸海復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。陸海間自然要素的流動沒有界線，也不會因為管理上的分割而斷開聯(lián)系，而這就是實施陸海資源統(tǒng)籌管理的自然基礎(chǔ)。

2.2 統(tǒng)籌發(fā)展陸海經(jīng)濟符合經(jīng)濟規(guī)律

國內(nèi)外實踐表明，壯大沿海經(jīng)濟，必須立足于陸海資源的互補性和陸海產(chǎn)業(yè)的互動性。推進海洋資源開發(fā)，需要有強大的陸地經(jīng)濟和相關(guān)產(chǎn)業(yè)為支撐，而依托海洋國土則是提升陸域經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢、拓展戰(zhàn)略空間的重要基礎(chǔ)。當前，我國海陸間存在著功能區(qū)配置不合理、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系不緊密、沿海港口布局和腹地需求不匹配、個別臨海產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)等諸多不協(xié)調(diào)問題。只有堅持陸海統(tǒng)籌，才能把海陸產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢充分釋放出來，才能實現(xiàn)沿海地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)、健康發(fā)展。

2.3 統(tǒng)籌保護陸海環(huán)境符合生態(tài)規(guī)律

在海岸帶地區(qū)開展的各類經(jīng)濟活動，都將對海陸生態(tài)系統(tǒng)帶來一定的擾動和影響，并可能打破兩個系統(tǒng)之間的平衡狀態(tài)。目前，陸源污染物已成為近岸海域污染加劇的根本原因。據(jù)有關(guān)方面估計，目前我國近海80%以上的污染物源于陸域。為此，唯有從陸海統(tǒng)籌的角度出發(fā)，才能有效維持和改善陸海兩個系統(tǒng)的生態(tài)平衡與環(huán)境質(zhì)量。

2.4 統(tǒng)籌陸海管理體制符合改革方向

目前，我國承擔涉海管理職能的部門眾多，受協(xié)調(diào)機制缺失和現(xiàn)行管理體制限制，在規(guī)劃、政策、管理等層面還存在著各自為政、調(diào)控乏力等突出問題?！笆晃濉币?guī)劃綱要明確提出“實施海洋綜合管理”的要求，“十二五”規(guī)劃綱要更專列了“加強海洋綜合管理”一節(jié)。為此，按照陸海統(tǒng)籌的原則實施海洋綜合管理，符合改革的方向和要求，有利于整合各方面行政資源，提高管理效率和效能。

3 實施陸海統(tǒng)籌的重點領(lǐng)域

陸海統(tǒng)籌涉及領(lǐng)域?qū)挿海瑥漠斍昂烷L遠發(fā)展需要看，至少包括五個方面的重點內(nèi)容。

3.1 陸海資源統(tǒng)籌管理

一是統(tǒng)籌管理沿海土地與海域資源。隨著沿海地區(qū)土地資源供需矛盾加大，海域利用特別是圍填?；顒映蔀榫徑馔恋鼐o張形勢的重要手段，也為推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了巨大空間。為此，按照陸海統(tǒng)籌的原則，從切實提高土地供給能力和參與宏觀調(diào)控能力的角度，積極探索沿海土地利用與圍填海統(tǒng)籌管理的機制與途徑，切實提高土地、海域開發(fā)利用效率；同時，要高度重視海域圍填方式和管理方式的創(chuàng)新，避免對海洋生態(tài)環(huán)境造成破壞，科學(xué)確定圍填海的規(guī)模和時序。二是統(tǒng)籌利用沿海淡水資源和淡化海水資源。我國人均水資源量居世界第108位，被聯(lián)合國列為13個最貧水的國家之一，東部沿海地區(qū)的淡水資源供需矛盾十分突出，做好長距離調(diào)水和海水淡化統(tǒng)籌工作十分重要。要注重調(diào)整傳統(tǒng)水資源利用方式，把海水淡化和傳統(tǒng)水資源的開發(fā)放在同一政策平臺上，加強對海水淡化的宏觀管理和政策支持。抓緊制定海水淡化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并將其納入國家和地區(qū)的水資源規(guī)劃體系。鼓勵海水淡化水進入城市供水管網(wǎng)，優(yōu)化水源結(jié)構(gòu)，重點在北方沿海城市推進海水淡化產(chǎn)業(yè)。三是統(tǒng)籌開發(fā)陸海資源能源。海洋蘊藏著豐富的礦產(chǎn)資源、油氣資源和可再生能源，在制定我國戰(zhàn)略性資源能源開發(fā)利用戰(zhàn)略時，一定要堅持陸海統(tǒng)籌的原則。在充分利用陸域資源、能源滿足經(jīng)濟發(fā)展需求的同時，加快核心開發(fā)技術(shù)攻關(guān)，切實加大對深海油氣資源、海洋可再生能源和國際海底區(qū)域戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的勘探、采掘和產(chǎn)業(yè)化開發(fā)力度，以滿足我國經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠需求。

3.2 陸海經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展

一是促進陸海產(chǎn)業(yè)良性互動。隨著海洋開發(fā)的深入，海陸產(chǎn)業(yè)的互動性、海陸經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)性將進一步增強。為促進陸海產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和產(chǎn)業(yè)鏈整合，要根據(jù)海洋資源稟賦、海洋環(huán)境容量和陸域經(jīng)濟基礎(chǔ)科學(xué)合理地確定海洋主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，帶動相關(guān)陸域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。針對我國海岸線漫長、優(yōu)良港灣眾多的實際情況，可考慮充分利用海洋的空間優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展臨海和臨港工業(yè)，以促進海陸產(chǎn)業(yè)的互聯(lián)互動。二是統(tǒng)籌港口與腹地經(jīng)濟發(fā)展。港口是陸海經(jīng)濟的重要節(jié)點，港口規(guī)模與發(fā)展方向要依托腹地區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對外貿(mào)易狀況、貨物生成與消化能力等來確定。同時，港口腹地及依托城市不僅是港口的貨源地，而且在空間和服務(wù)等方面要為港口發(fā)展提供支撐。為此，要科學(xué)規(guī)劃建設(shè)沿海港口，避免盲目布局；要強化港口集疏運體系建設(shè)，促進港口與腹地間形成相互依存、相互促進的良性關(guān)系。

3.3 陸海環(huán)境統(tǒng)籌管理

海洋環(huán)境變化是氣候、水文、水動力等自然條件和沿岸地區(qū)社會經(jīng)濟活動長期綜合作用的結(jié)果，但人類活動的影響是短期內(nèi)海洋環(huán)境發(fā)生變化的主要原因。隨著我國社會經(jīng)濟要素向沿海地區(qū)進一步集中，迫切需要海陸環(huán)境的統(tǒng)籌管理，嚴格實行陸源污染物的總量控制和源頭治理。重度污染海域沿岸陸域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃應(yīng)以海域環(huán)境承載力為依據(jù)，采取調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、強化城市生活污水處理等措施，切實減輕陸源污染對海洋環(huán)境的壓力。為此，海洋、環(huán)境保護、發(fā)展改革、工業(yè)信息化、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)部門要充分協(xié)調(diào)，整體規(guī)劃，從準入政策、發(fā)展規(guī)模、排放標準等方面制定系統(tǒng)的海洋環(huán)境保護政策，以陸海統(tǒng)籌的思路來改善和優(yōu)化海洋環(huán)境。

3.4 陸海災(zāi)害統(tǒng)籌防范

我國海岸線曲折漫長，風暴潮、海冰、海嘯、赤潮、海岸侵蝕等海洋災(zāi)害頻發(fā)，而海岸帶又是我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的密集區(qū)，做好災(zāi)害防范工作責任重大。為此，要根據(jù)我國海洋自然災(zāi)害發(fā)生的基本特點，統(tǒng)籌布局沿岸陸域和海域的防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施。加快推進海洋災(zāi)害區(qū)域性風險評估工作，劃定各類災(zāi)害重點影響區(qū)，完善突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。海岸帶地區(qū)的海洋工程和海岸工程（如核電、大型儲油基地等）建設(shè)布局，要以海洋風暴潮、海嘯、海岸侵蝕等自然災(zāi)害風險評估結(jié)論為依據(jù)，提高工程建設(shè)風險防范等級，減輕海洋災(zāi)害對工程設(shè)施的破壞和由此引發(fā)的次生災(zāi)害；而在實施碼頭建設(shè)、圍填海等海洋工程時也應(yīng)充分考慮陸域河道泄洪等方面因素。

3.5 陸海科技統(tǒng)籌創(chuàng)新

海洋環(huán)境的特殊性，使得海洋開發(fā)技術(shù)更為復(fù)雜而綜合。海洋開發(fā)利用與保護技術(shù)是科技體系的重要組成部分，支撐陸域開發(fā)的相關(guān)科技也是推動海洋科技發(fā)展的重要基礎(chǔ)。與發(fā)達國家相比，我國海洋科技水平相對滯后，核心技術(shù)對外依賴度高。目前，發(fā)達國家海洋經(jīng)濟的科技貢獻率已達到60%~80%，而我國僅為30%左右。為此，要按照陸海統(tǒng)籌的理念來促進科技的共同發(fā)展和優(yōu)化提升，重點解決陸地、海洋科技領(lǐng)域之間存在的研究目標、人員力量、經(jīng)費財力、設(shè)施配置等嚴重分離問題。要綜合運用各類技術(shù)和人才，充分借鑒陸地開發(fā)的成熟經(jīng)驗，在海洋科技領(lǐng)域構(gòu)建“深海工程”海洋科技創(chuàng)新體系，為加速我國海洋科學(xué)技術(shù)水平探索路徑。

4 實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的政策建議

4.1 加強陸海統(tǒng)籌相關(guān)問題的研究

實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌，必須以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃為指導(dǎo)，從國家戰(zhàn)略高度研究我國陸海資源配置、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境管理、災(zāi)害防治、科技發(fā)展、國防建設(shè)等方面的重大問題，系統(tǒng)把握陸海統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在機理和相關(guān)理論，科學(xué)確定實施陸海統(tǒng)籌的基本原則、總體思路、重點領(lǐng)域、實現(xiàn)路徑等，為落實國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式提供支撐，為國家海洋事業(yè)、海洋經(jīng)濟發(fā)展提供理論依據(jù)。

4.2 切實強化陸海相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌

做好陸海相關(guān)規(guī)劃的銜接是實施陸海統(tǒng)籌最為現(xiàn)實可行的操作手段。在組織編制沿海地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃時，要牢固樹立海洋國土意識，高度重視鄰近海域的資源、環(huán)境稟賦，注意做好與涉海規(guī)劃特別是海洋功能區(qū)劃的銜接。在組織編制涉海規(guī)劃時，也要高度重視相連腹地經(jīng)濟社會發(fā)展情況，做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接配合。為此，在組織規(guī)劃編制過程中，要廣泛吸納相關(guān)部門參與，切實加大協(xié)調(diào)力度，必要時可考慮編制海岸帶綜合開發(fā)利用與保護規(guī)劃，科學(xué)確定海岸帶地區(qū)的基本功能、開發(fā)方向和保護要求，推動我國沿海地區(qū)社會、經(jīng)濟與環(huán)境的和諧發(fā)展。

4.3 積極尋求陸海統(tǒng)籌管理的突破口和戰(zhàn)略

支點

為使陸海統(tǒng)籌從發(fā)展理念和戰(zhàn)略思路落實到具體實踐中去，除了從規(guī)劃層面進行宏觀控制之外，還應(yīng)積極尋求試點試驗的突破口和戰(zhàn)略支點。綜合考慮，一方面可以陸?；A(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)、陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌管理、區(qū)域建設(shè)用海統(tǒng)籌規(guī)劃、海岸帶統(tǒng)籌整治、重大基建項目統(tǒng)籌決策、執(zhí)法維權(quán)統(tǒng)籌行動等方面為突破口，先行開展試驗示范。另一方面也可選取具備一定經(jīng)驗和條件的重點地區(qū)，在實施陸海統(tǒng)籌管理方面允許其先行先試，積極探索實施陸海統(tǒng)籌管理的路徑和經(jīng)驗。

4.4 探索完善多部門協(xié)調(diào)配合機制

在海洋開發(fā)、規(guī)劃、管理的過程中，要積極創(chuàng)新協(xié)調(diào)管理機制。近期，可考慮建立高層次協(xié)調(diào)議事機制，在涉海建設(shè)中充分吸收不同部門的意見，加強各級政府、各個行業(yè)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實提高決策的科學(xué)性。從長遠來看，隨著海域利用涉及利益關(guān)系日趨復(fù)雜，僅僅依靠一事一議協(xié)商解決問題的難度必將加大，可考慮制定涉海部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則和規(guī)范，或建立專責糾紛調(diào)處的常設(shè)機構(gòu)。

[1]鮑捷，吳殿廷，蔡安寧，等.基于地理學(xué)視角的“十二五”期間我國海陸統(tǒng)籌方略[J].中國軟科學(xué)：2011（5）：1-11.

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[3]楊蔭凱.地球系統(tǒng)科學(xué)現(xiàn)行研究的最佳切入點：試論海岸帶研究框架的創(chuàng)立[J].地球科學(xué)進展，1998（1）：73-79.

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