劉玉安

第二次世界大戰(zhàn)后，在社會民主黨人的努力下，西歐各國都建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣Ｕ现贫?，?948年英國率先宣布后，其他各國也先后宣布建成了福利國家。一時間，福利國家?guī)缀醭闪宋鞣桨l(fā)達(dá)國家的同義語。然而，七十年中期以后風(fēng)云突變。以英國保守黨領(lǐng)袖撒切爾夫人上臺執(zhí)政為標(biāo)志，又是從英國開始，繼而西方各國又開始競相削減福利開支。人們曾引以為自豪的福利國家制度非但風(fēng)光不再，反而成了諷刺、批評、砍殺的對象。有人甚至把歐洲的主權(quán)債務(wù)危機也歸罪于先前的福利國家制度。而作為這個制度創(chuàng)立者的西歐各國社會民主黨，似乎沒做什么抵抗。在西歐各國，社會民主黨與保守黨雖然一直交替執(zhí)政，但社會民主黨人似乎也加入砍殺福利國家的潮流之中，曾經(jīng)風(fēng)靡一時的福利國家制度似乎將要壽終正寢了。事實果真如此嗎?

一、福利國家的興起

近代資本主義生產(chǎn)方式在創(chuàng)造了巨大的社會生產(chǎn)力的同時，也引發(fā)了一系列嚴(yán)重的社會問題，如大量的貧困人口、嚴(yán)重的兩極分化、劇烈的勞資沖突等等。被稱之為現(xiàn)代福利國家制度之父的貝弗里奇爵士，在其著名的《社會保險和相關(guān)服務(wù)》報告中把這些社會問題分為貧困、疾病、愚昧、骯臟、懶散五大類別，并且將其稱之為五大惡魔。五大惡魔實際上是與近代資本主義生產(chǎn)方式相伴而來的。它們的普遍存在，嚴(yán)重地制約資本主義生產(chǎn)方式的運轉(zhuǎn)。為了應(yīng)對這些問題，從1601年英國的《濟(jì)貧法》開始，西歐各國先后出臺了一系列社會政策，它們構(gòu)成了現(xiàn)代福利國家的前身。其中，德國政府在19世紀(jì)末頒布的三大社會保險立法，對后來的福利國家制度建設(shè)影響最大。

1848年資產(chǎn)階級革命之后，德國資本主義開始快速發(fā)展，工人階級的隊伍也迅速發(fā)展壯大。在馬克思主義影響下組建的德國社會民主黨已經(jīng)公開提出了推翻資本主義制度的口號，德國工人運動此起彼伏，俾斯麥政府雖然曾經(jīng)宣布社會民主黨為非法，并且對工人運動進(jìn)行了嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓，但社會民主黨的影響卻越來越大，工人運動越來越猛烈。這迫使資產(chǎn)階級政府不得不改變策略，不得不對工人群眾所遭受的苦難提出一些解決辦法。于是，在1883、1884和1889年俾斯麥政府連續(xù)頒布了三個社會保險法令，即《疾病保險法》、《事故保險法》和《養(yǎng)老保險法》，對工人群眾的社會安全提供了一定的保障措施。雖然這些社會保險并沒有、也不可能從根本上消除資本主義生產(chǎn)方式的基本矛盾，從而不可能消除各種社會災(zāi)難，但不可否認(rèn)的是，它們的確給廣大工人群眾帶來了一些現(xiàn)實的利益，對緩解勞資之間的矛盾，平緩兩極分化，瓦解工人階級的團(tuán)結(jié)，抵消社會民主黨的影響，從而保證德國資本主義發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。從1871年到1910年，德國的總?cè)丝谟?100萬增加到6500萬，且城鎮(zhèn)人口所占的比重由36%增加到60%。1870年，德國的工業(yè)產(chǎn)值只占世界總額的13%，英國則獨占32%;1900年，德國占17%，英國占20%;而到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前的1913年，英國只占14%，德國則超過了英國，占到了16%，成為僅次于美國的世界第二大工業(yè)強國，從而具備了發(fā)動第一次世界大戰(zhàn)的實力。正如著名美國歷史學(xué)家科佩爾·平森所指出的:“德國近代史最引人注目的方面，整個近代史中最令人驚異的篇章之一，就是19世紀(jì)后半期發(fā)生在德國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在大約三十年的時間內(nèi)，德國經(jīng)歷了英國一百多年才完成的事情——將一個農(nóng)業(yè)占統(tǒng)治地位的落后國家轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€現(xiàn)代高效率的國家?！边@一奇跡得以實現(xiàn)的原因之一，就是德國的社會保險立法。

德國的成功很快引起了人們的關(guān)注，德國的經(jīng)驗很快被西歐各國普遍效仿。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，不同規(guī)模、不同完善程度的社會保險立法在西歐各國普遍建立起來了。如表1所示，繼德國之后，英國、瑞典、荷蘭等國也建立了相應(yīng)的社會保險制度 而它們的社會開支也先后突破了占 之比 和 的關(guān)口 福利國家制度在西歐已經(jīng)初見端倪。

表1 部分西歐國家首次出臺社會政策年份及社會開支水平

根據(jù)Christopher Pierson:Beyond the Welfare State?Cambridge Polity Press，1998，p.106改編。

表2 1937年-1949年部分西歐國家工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)的變化(1937=100)

第二次世界大戰(zhàn)為西歐各國的福利國家建設(shè)的大發(fā)展提供了特別的契機。除了保持了中立的瑞典之外，這場戰(zhàn)爭使戰(zhàn)勝國和戰(zhàn)敗國的經(jīng)濟(jì)都遭到嚴(yán)重破壞(參見表2)。例如，戰(zhàn)爭中最主要的參戰(zhàn)國和勝利國的英國把幾乎所有的資源都投入了戰(zhàn)爭，以至于戰(zhàn)爭期間英國的工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)都無從查對，但確鑿的是，宣戰(zhàn)的第二年，它的工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)就開始下降，1946年僅為1937年的99.7%，1947才恢復(fù)到1937年的水平。法國雖然也是戰(zhàn)勝國，但由于戰(zhàn)爭期間被納粹占領(lǐng)，生產(chǎn)體系遭到嚴(yán)重破壞，在最嚴(yán)重的1944年，其工業(yè)生產(chǎn)僅相當(dāng)于1937年的35%，一直到1948年才恢復(fù)到1937年的水平。意大利的工業(yè)生產(chǎn)在戰(zhàn)爭初期曾略有增長，但到戰(zhàn)爭結(jié)束的1945年，其工業(yè)生產(chǎn)僅為1937年的29%。至于德國，戰(zhàn)爭結(jié)束后，整個德國沒有一座完整城市，沒有一座城市有一座完整的樓房，沒有一座樓房有完整的玻璃窗戶。就是這樣一片廢墟還被一分為四，被蘇、英、美、法分區(qū)占領(lǐng)。甚至一直到1949年，德國的工業(yè)生產(chǎn)也僅僅相當(dāng)于1937年的90%。戰(zhàn)后的西歐，從機場、車站、橋梁、碼頭、道路到工廠、住宅、學(xué)校、醫(yī)院，幾乎所有的設(shè)施都需要重建，再加上被戰(zhàn)爭壓制了多年的人口及其日常消費，這就使戰(zhàn)后西歐形成了一個巨大的需求市場。馬歇爾援助計劃為歐洲重建提供了東風(fēng)。因此，戰(zhàn)爭一結(jié)束，歐洲馬上即掀起了重建的高潮。當(dāng)時的歐洲，從鋼材、水泥、木材等基礎(chǔ)建設(shè)材料，到機電設(shè)備、機床、車輛等各種工業(yè)設(shè)備，從各種家具、家用電器到服裝、鞋帽等日用品，幾乎所有的產(chǎn)品和服務(wù)都供不應(yīng)求。這直接促成了歐洲經(jīng)濟(jì)的繁榮。在戰(zhàn)后初期，歐洲幾乎所有的機器都轉(zhuǎn)動起來了，所有的人都忙起來了，都找到了工作，但產(chǎn)品還是供不應(yīng)求。無奈之下，歐洲各國都在東歐、中亞、北非等地招募了大批客籍工人。經(jīng)濟(jì)繁榮和全員就業(yè)，這為福利國家制度的建立提供了最基本的條件。

在另一方面，戰(zhàn)爭固然給歐洲各國造成了巨大的損失，但滅頂之災(zāi)在客觀上也強化了歐洲各國的社會團(tuán)結(jié)。例如在英國，敦刻爾克大撤退時，英國成千上萬的漁民不顧生命危險，自發(fā)地駕駛著自己的漁船，協(xié)助政府轉(zhuǎn)運軍隊。工黨和保守黨也達(dá)成了協(xié)議，雙方停止了相互攻擊并且組成了戰(zhàn)時聯(lián)合政府。而作為福利國家制度藍(lán)本的《貝弗里奇報告》，正是在與法西斯激烈交戰(zhàn)的年代通過的。正如貝弗里奇先生所指出的:“在戰(zhàn)爭最為殘酷的時期制定社會服務(wù)重建計劃，盡管會有重重困難，但卻又有諸多有利因素。社會服務(wù)政策的根本目的是滿足人們的基本生活需要、減輕或解除人們疾病的痛苦，這實際上代表和符合了所有公民的共同利益。由于戰(zhàn)爭能凝聚民心，所以在戰(zhàn)爭期間比在和平時期更有可能使人們就保障基本生活需要和解除生病的后顧之憂問題達(dá)成一致意見。由于戰(zhàn)爭使得國家空前團(tuán)結(jié)，使民眾能夠為了共同利益而犧牲個人利益，所以在這個時候出臺社會保障改革政策就有可能為社會各方所普遍接受，而在和平時期恐怕難以做到?！雹伲塾ⅲ葚惛ダ锲?《貝弗里奇報告》，中國勞動社會保障出版社2008年版，第163頁。在戰(zhàn)爭結(jié)束后的大選中，英國的選民們之所以選擇了工黨，顯然是因為工黨在社會保障制度建設(shè)上比保守黨更有決心，更有誠意。

在法國，在被納粹德國占領(lǐng)期間，在法國共產(chǎn)黨和社會黨的領(lǐng)導(dǎo)下，廣大工人群眾一直與占領(lǐng)者進(jìn)行著不屈不撓的斗爭，他們事實上構(gòu)成了由戴高樂領(lǐng)導(dǎo)的抵抗運動的中堅。為了充分動員人民群眾參與抵抗運動，抵抗運動委員會在其“抵抗宣言 就明確承諾 戰(zhàn)后要在法國全面建立社會保障制度 年 月 由戴高樂領(lǐng)導(dǎo)的臨時政府就宣布:國家將為國民的社會安全承擔(dān)責(zé)任。這實際上就是法國福利國家建設(shè)的開端。1946年，在法國共產(chǎn)黨的支持下，法國社會黨領(lǐng)袖勃魯姆組建了第四共和國的第一屆政府。該政府繼續(xù)推進(jìn)了福利國家建設(shè)，使得法國有半數(shù)以上的人口享受到了從搖籃到墳?zāi)沟纳鐣Ｕ稀?/p>

戰(zhàn)爭對德國人民來說更是一場致命的災(zāi)難。戰(zhàn)爭不僅使得國家喪失主權(quán)，也使得戰(zhàn)后初期的德國民眾一貧如洗。保證活下來的人能夠不再忍饑挨餓并且逐步獲得一定的社會安全，這是戰(zhàn)后聯(lián)邦德國各政黨的共識。這使得早先建立的社會保險制度很快得到恢復(fù)。在1947年通過的基本法中，在社會民主黨的同意下，“為每一個公民提供基本生活保障是國家的重要任務(wù)”這一原則也正式確立，隨后，除了三大保險之外，各種社會保障制度也先后建立起來了。進(jìn)入50年代后，隨著德國經(jīng)濟(jì)的崛起和各種社會保障制度的完善，德國在事實上也建成了福利國家。

在瑞典、丹麥和挪威，從20年代后期開始，社會民主黨就已經(jīng)成為各國的最大政黨，并且先后取得過執(zhí)政地位，就開始了福利國家建設(shè)。只不過他們最初把自己的福利制度建設(shè)稱之為“人民之家”。戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，它們的福利國家也日益完善。

同樣的情形也出現(xiàn)在奧地利、愛爾蘭、荷蘭、比利時、盧森堡等國家。這些國家也是在20世紀(jì)初就建立了一些社會保障制度，在第二次世界大戰(zhàn)后這些社會保障制度又得到進(jìn)一步完善。從50、60年代開始，西歐各國都不約而同地增加了社會福利開支。到70年代中期，西歐各國每年用于社會福利方面的開支先后突破了國內(nèi)生產(chǎn)總值20%的大關(guān)，有些國家甚至超過了30%。

如此之大的開支來自哪里?當(dāng)然只能是稅收。我們在前面提到，經(jīng)濟(jì)繁榮和充分就業(yè)是近代福利國家制度興起的前提條件，而戰(zhàn)后的資本主義大繁榮恰好提供了這樣的條件。因為，福利國家開支的主要來源是社會保險稅。在賬面上看這其中的絕大部分是由雇主繳納的，但雇主毫無疑問要把這筆開支計入他們的生產(chǎn)成本之中。在經(jīng)濟(jì)繁榮的條件下，這筆開支很輕易地就轉(zhuǎn)嫁到了廣大消費者頭上，資本家對這筆開支其實并不特別在意，因為在經(jīng)濟(jì)繁榮的條件下這筆錢很快就能收回來。因此，在經(jīng)濟(jì)大繁榮時期，西歐資產(chǎn)階級對福利國家制度并沒有多大的抵制。

對于廣大工人群眾來說，雖然他們要把自己收入的相當(dāng)一部分以社會保險費以及收入所得稅等形式繳給國家，但他們同時又會以免費的教育、醫(yī)療服務(wù)、各種津貼以及養(yǎng)老金等形式從國家那里把這筆錢領(lǐng)回來。由于實現(xiàn)了充分就業(yè)，每個家庭都有子女上學(xué)，每個家庭都有老人，但同時每個家庭有都有人工作，有人交稅，所以，對于絕大多數(shù)中產(chǎn)階級家庭來說，他們上繳給國家的稅賦與他們從國家那里領(lǐng)回來的福利大致上是相當(dāng)?shù)?。因此?0、60年代，這一制度也得到了西歐各國廣大人民群眾的支持。

二、福利國家遭遇的挑戰(zhàn)

但是，進(jìn)入70年代后，西方經(jīng)濟(jì)的增長速度開始明顯放緩。這一方面是因為戰(zhàn)后歐洲恢復(fù)性重建任務(wù)已經(jīng)完成，另一方面是因為戰(zhàn)后曾經(jīng)一度爆發(fā)的嬰兒潮已經(jīng)回落。正如凱恩斯曾反復(fù)強調(diào)的，社會生產(chǎn)的最終目是為了滿足人們的消費。第二次世界大戰(zhàn)不僅直接或間接導(dǎo)致了7000萬人的喪生，同時還降低了出生率。戰(zhàn)爭結(jié)束后西方出現(xiàn)了前所未有的生育高峰。這一高峰不僅彌補上了戰(zhàn)爭損失的人口，而且還導(dǎo)致世界總?cè)丝诘募眲≡黾印?939年世界總?cè)丝诖蠹s為22.5億，1950年，世界總?cè)丝诰统^了1939年，達(dá)到了25.2億，1960年30億，1970年則達(dá)到了37億。在這一波所謂的“嬰兒潮”中，發(fā)達(dá)國家的人口增長速度大大快于世界平均水平。例如在法國，1939年其總?cè)丝诖蠹s為4200萬。由于戰(zhàn)爭的原因，1939-1945年間，法國的人口死亡率達(dá)到了18.3‰，這一時期的出生率則僅為14.9‰，也就是說，戰(zhàn)爭期間法國的總?cè)丝谝恢碧幱跍p少狀態(tài)，1946年法國總?cè)丝趧倓?000萬，6年間減少了近200萬。但隨著戰(zhàn)爭的結(jié)束和經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，法國的人口數(shù)量開始節(jié)節(jié)攀升:1954年法國總?cè)丝诔^了戰(zhàn)前，達(dá)到了4277.7萬，1962年4561.9萬，1968年4972.3萬，1970年5052.8萬，1975年 則 達(dá) 到 了5256.6萬。其中，在1946-1968年間，法國的總?cè)丝趦粼隽?3%。這就是人們常說的“嬰兒潮”。這些大量新增人口意味著對住房、汽車、道路、建材、家具、電器、服裝、食品、醫(yī)院、學(xué)校等等的全面需求，這是戰(zhàn)后資本主義大繁榮、從而也是戰(zhàn)后福利國家制度在西方普遍建立的最基本條件。但是，隨著“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌抑贫鹊钠毡榻⒑图彝ヂ毮艿钠毡槿趸?，人們的生殖欲望越來越低?964年避孕藥全面推廣之后，生殖欲望的降低直接導(dǎo)致了人口增長率的下降，許多國家的人口甚至出現(xiàn)了負(fù)增長?；謴?fù)性重建任務(wù)的完成和人口增長率下降，使得西方經(jīng)濟(jì)增長缺乏動力。

許多文獻(xiàn)都把近代資本主義黃金時代的終結(jié)歸因于70年代中期的兩次石油危機，這不無道理。我們知道，1973年10月第四次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)后，為了打擊以色列及其西方盟友，石油輸出國組織決定停止石油輸出，結(jié)果導(dǎo)致國際石油價格在不到一年的時間內(nèi)由每桶不到3美元漲到了13美元。1978年兩伊戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國際石油價格又在兩年之內(nèi)由每桶13美元漲到41美元。石油價格暴漲固然會提高生產(chǎn)成本，但如果消費市場不萎縮，資本家還是能夠輕易地把增加了的成本轉(zhuǎn)移到消費者頭上。而在市場已經(jīng)開始萎縮、產(chǎn)品已經(jīng)開始積壓的情況下，石油價格的暴漲對于西方資本主義經(jīng)濟(jì)來說無異于雪上加霜。在這個意義上說，石油危機只是戰(zhàn)后西方資本主義經(jīng)濟(jì)大繁榮破滅的導(dǎo)火索。在成本飆升、產(chǎn)品積壓的條件下，西方資本家唯一的選擇是壓縮生產(chǎn)規(guī)模。從1974年開始，包括西歐各國在內(nèi)的整個西方經(jīng)濟(jì)開始普遍蕭條，許多國家的國內(nèi)生產(chǎn)總值甚至開始出現(xiàn)負(fù)增長。而隨著生產(chǎn)的萎縮 西方各國的失業(yè)率開始飆升 參見表

從表3中可以看到，在1979-1989年間，西歐國家的失業(yè)率平均達(dá)到了9.1%，其中在英、法、德、意大利、西班牙這五個大國中，失業(yè)率最低的德國也達(dá)到了6.8%，其他四國均在9%以上，西班牙居然達(dá)到了17.5%。值得注意的是這里顯示的10年的平均值，也就是說，自70年代中期以來，高失業(yè)率已經(jīng)成為一種常態(tài)。因為，由于市場萎縮、產(chǎn)能過剩，西方資本家階級必須對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，許多企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、甚至行業(yè)都永久性地退出了社會生產(chǎn)領(lǐng)域。這就使得在這些企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)工作的人們長期、甚至幾乎是永久地失業(yè)了。而企業(yè)關(guān)閉、工人失業(yè)顯然會導(dǎo)致政府財政收入的減少。在這種情況下，為了解決失業(yè)人員以及他們的家庭成員的生活問題政府還必須增加失業(yè)救濟(jì)金的開支。

表3 1973-1989年歐洲14個國家的失業(yè)率和通貨膨脹率(%)

我們在前面提到，在50、60年代，福利國家制度之所以能夠得到廣大工人群眾的支持，一個重要原因是因為那時候?qū)崿F(xiàn)了充分就業(yè)，且絕大多數(shù)中產(chǎn)階級家庭向國家繳納的稅賦與從國家那里領(lǐng)回來的公共福利和公共服務(wù)大致上是相當(dāng)?shù)摹?0年代中期以后情況就不同了 由于持續(xù)的 長期的失業(yè) 西歐各國都出現(xiàn)了許多這樣的家庭:全家人中任何人都沒有正常的收入，完全依賴社會福利而生存。這就使得福利國家開支的沉重負(fù)擔(dān)越來越集中于中產(chǎn)階級肩上。為了維持福利國家制度，西歐各國幾乎不約而同地都提高了稅率，一些國家個人收入所得稅的最高稅率甚至超過了80%。這樣一來，對于許多中產(chǎn)階級家庭來說，他們向國家所繳納的稅賦與他們從國家那里領(lǐng)回來的公共福利和公共服務(wù)就會出現(xiàn)嚴(yán)重的失衡。例如在德國，一個單身職工的稅后收入一般只占其毛收入的55%，而一個有兩個孩子的職工的稅后收入一般在毛收入的70%以上。在英國，曾經(jīng)有200多萬個單親家庭，完全依賴政府補貼為生。簡單一點說，單身職工實際上要把自己收入的將近一半，奉獻(xiàn)出來去撫養(yǎng)別人的孩子。這顯然會引起廣大中產(chǎn)階級的不滿。因此，70年代中期以后，西歐各國都出現(xiàn)了反對福利國家、要求重回古典自由主義的思潮和運動，這就是以英國首相撒切爾夫人為代表的所謂新自由主義的社會基礎(chǔ)。

此外，戰(zhàn)后西歐建立的這套從搖籃到墳?zāi)沟母＠麌抑贫?，在某種意義上也可以看作是對每個人生命不同周期的不同收入狀況進(jìn)行了調(diào)節(jié)。人們在其搖籃時期所接受的各種福利，隨后所接受的由政府提供的各種教育和職業(yè)培訓(xùn)，生病時所接受的醫(yī)療服務(wù)，以及晚年所領(lǐng)取的養(yǎng)老金等等，所有這些歸根結(jié)底都要由人們在青壯年時期工作時所繳納的稅款來支付。在這個意義上可以說，福利國家制度只不過是把傳統(tǒng)的家庭職能社會化了。但70年代中期以后，由于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一大批年輕人也加入了失業(yè)隊伍的大軍。這些年輕人已經(jīng)從福利國家制度中領(lǐng)取了他們成長過程中所需要的大筆福利，現(xiàn)在需要他們回報社會了，但他們卻突然發(fā)現(xiàn)“報國無門”，他們找不到工作，成為多余的人口了。他們不僅不能回報社會，反而要繼續(xù)依賴社會救濟(jì)為生。在西歐各國的失業(yè)人口中，18-24歲的年輕人占了很大的比重。例如在英國，在90年代后期，18-24歲失業(yè)的年輕人占同齡人的比例達(dá)到了16%。這顯然也是福利國家制度入不敷出、因而飽受批評的一個原因。因此，英國工黨在其1997年的競選綱領(lǐng)中曾經(jīng)把解決青年人就業(yè)問題作為一個重要政策目標(biāo)提了出來。

不僅如此，當(dāng)石油危機爆發(fā)之初、西方經(jīng)濟(jì)增長剛開始減速時，西歐各國政府都曾沿用了凱恩斯主義的老方法，即加大政府投入，赤字運行。然而，這一次凱恩斯主義失靈了。政府的赤字并沒有刺激經(jīng)濟(jì)的增長，反倒是引發(fā)了通貨膨脹。正如表3所顯示的，1973-1989年間，西歐國家通貨膨脹率平均達(dá)到了11.9%，在西歐的幾個大國中，除了德國之外，其他大國的通貨膨脹率均在10%以上，英國則達(dá)到了15.6%。如此之高的通貨膨脹率不僅必然導(dǎo)致物價飛漲，廣大人民群眾實際生活水平下降，而且還意味著資本的大幅度縮水，這又使得資本家對投資喪失信心，使大量資本轉(zhuǎn)出生產(chǎn)領(lǐng)域。而這又勢必引起經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步萎縮和失業(yè)的進(jìn)一步擴大。于是，從70年代末開始，以撒切爾夫人上臺為標(biāo)志，西歐興起了一股以反福利國家、砍福利國家為主要內(nèi)容的所謂新自由主義浪潮。已經(jīng)實行三十多年的西歐福利國家制度遭遇到了一場嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)

三、告別福利國家?

所謂的新自由主義其實并不是什么新的理論，它只是對古典自由主義的一種翻新。批評者據(jù)此將其稱之為“市場原教旨主義”。因為眾所周知，古典自由主義的一個重要信條是:管事最少的政府就是最好的政府。用亞當(dāng)·斯密的話來說就是:在資本主義條件下，雖然人們各自追求自己的利益，但是，受市場機制這只“看不見的手的指導(dǎo)，促進(jìn)了他們?nèi)环旁谛纳系哪康?。他們不把這目的放在心上，不必是社會之害。他們各自追求各自的利益，往往更能有效地促進(jìn)社會的利益”①［英］亞當(dāng)·斯密:《國富論》下，上海三聯(lián)書店2009年版，第23頁。，即市場機制能夠?qū)е缕毡楹椭C，實現(xiàn)共同繁榮。而在新自由主義者看來，70年代中期以后西方經(jīng)濟(jì)之所以陷入“滯漲”狀態(tài)且久久不見復(fù)蘇，原因就在于先前的福利國家制度對市場機制的破壞太嚴(yán)重，解決的辦法就是政府從社會生活領(lǐng)域中全面后撤，重新確立市場機制在社會經(jīng)濟(jì)生活中的主導(dǎo)地位。新自由主義的信奉者和鼓吹者、英國保守黨領(lǐng)袖撒切爾夫人在英國1979年的大選中獲勝，以反福利國家為主要內(nèi)容的所謂新自由主義浪潮率先在英國興起。

為了確保政府后撤、重新確立市場機制在社會經(jīng)濟(jì)生活中的主導(dǎo)地位，保守黨政府所采取的一項重要舉措是減稅，為企業(yè)松綁。1979年之前，英國個人收入所得稅最高稅率高達(dá)83%，保守黨政府上臺后逐步將其降低到40%。公司收入所得稅最高稅率曾高達(dá)52%，保守黨政府上臺后將其逐步降低到33%。按照新自由主義者的解釋，大幅度減稅給個人和企業(yè)創(chuàng)造了自由發(fā)展的更大空間。

為了使個人和企業(yè)因減稅而增加的可支配收入有用武之地，同時也為了彌補政府因減稅而損失的財政收入，當(dāng)然也是為了徹底貫徹“市場主義”原則，英國政府在實施減稅政策的同時還推行了另一項重要政策即私有化。工黨執(zhí)政期間曾經(jīng)把英國的鐵路、航空、煤炭、電力、鋼鐵、電信等許多行業(yè)實行了國有化，后來又收購一些汽車、造船、電子、儀表、醫(yī)療器械公司，創(chuàng)立了英國國家石油公司。到1979年，英國國有企業(yè)的產(chǎn)值占英國國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%以上，其固定資產(chǎn)占英國固定資產(chǎn)的15%。成為當(dāng)時西方各國中國有化程度最高的國家。70年代中期以后，隨著后福特制的逐步推廣和整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，國有企業(yè)本來也應(yīng)該做相應(yīng)的調(diào)整，但由于國有企業(yè)工會力量相對強大，包括裁減人員在內(nèi)的各種改革難以推行，致使國有企業(yè)越來越人浮于事、效率低下。撒切爾夫人上臺后就決定要把國有企業(yè)私有化，僅在她的前兩個任期，英國就把三分之二的國有企業(yè)實行了私有化。此舉不僅使得英國政府獲得了270多億英鎊的收入，而且還大大擴大了英國社會中“股票持有者”的隊伍。1979年英國持有股票的人數(shù)僅為300萬，而1989年則達(dá)到了 萬 占了英國總?cè)丝诘?絕大多數(shù)中產(chǎn)階級家庭都持有了一定數(shù)額的股票。撒切爾夫人曾將此美其名曰“資本人民化”。但無論如何，這使疲軟的英國經(jīng)濟(jì)增添了活力。

與此同時，保守黨政府還把戰(zhàn)后初期工黨政府和保守黨政府共同修建的大批公共住宅也實行了私有化，使一大批原來的公共住宅的房客變成了自己所住房屋的所有者。1979年英國擁有自己住房的家庭為1135萬戶，1990年則達(dá)到了1505萬戶，由占英國家庭總數(shù)的54%增加到了70%。此舉不僅為保守黨政府增加了大筆收入，而且還擴大了保守黨的選民基礎(chǔ)。因此，由英國保守黨政府掀起的這場新自由主義浪潮通常也被稱之為“私有化浪潮”。

保守黨的這些改革，對英國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有明顯的促進(jìn)作用。在1981—1989年間西方經(jīng)濟(jì)仍普遍低迷的條件下，英國經(jīng)濟(jì)居然出現(xiàn)了連續(xù)8年超過3%的增長率。隨著經(jīng)濟(jì)的增長，英國的失業(yè)人數(shù)開始明顯減少，失業(yè)總?cè)藬?shù)由1982年的300萬，減少到1990年的167萬，通貨膨脹率則由1979年的25%，下降到1988年的4.4%。古老的英國經(jīng)濟(jì)展示出了新的活力，這一現(xiàn)象當(dāng)時曾被人們稱之為“英國奇跡”。英國人的整體生活水平在1979—1990年間提高了大約25%，這是保守黨政府能夠在大選中接連勝利從而得以連續(xù)執(zhí)政18年的最大本錢。英國的成功很快引起了西方各國的普遍關(guān)注和普遍效仿，于是，與50、60年代福利國家的普遍建立形成了巨大的反差，在80、90年代的西歐，減稅、私有化、削減社會福利成為一種潮流。在這股潮流的沖擊下，西歐各國社會民主黨幾乎是節(jié)節(jié)敗退，它們在各國的選舉中接連失敗，其中英國工黨居然在野18年，歐洲政壇甚至出現(xiàn)了沒有一個國家是由社會民主黨執(zhí)政的局面。

但是，正如凱恩斯在他的《就業(yè)、利息和貨幣通論》的結(jié)論中所指出的:“我們生活于其中的經(jīng)濟(jì)社會的顯著弊端是:第一，它不能提供充分就業(yè)以及第二，它以無原則的和不公平的方式來對財富和收入加以分配?！雹伲塾ⅲ輨P恩斯:《就業(yè)、利息和貨幣通論》，商務(wù)印書館1983年版，第321頁。在某種意義上說，福利國家就是為著克服資本主義社會的這兩個弊端而產(chǎn)生的，而且在它盛行的年代，資本主義社會的這兩大弊端確實得到了有效的抑制。新自由主義者沒有看到這一點，而是僅僅看到了福利國家制度消極的一面，因此，它在反對福利國家、主張回歸市場同時就必然使資本主義社會的這兩大弊端再次惡化。

我們還以英國為例。在80年代英國經(jīng)濟(jì)有所復(fù)蘇，但進(jìn)入90年代后又開始低迷，失業(yè)率又重新回到兩位數(shù)。特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不僅使得一些年齡偏大的人陷入了長久失業(yè)狀態(tài)，還使得一些年輕人從學(xué)校一出來就找不到工作。我們在前面提到，進(jìn)入90年代后，英國18-24歲的年輕人失業(yè)率一直達(dá)到了同齡人的15%以上。這些本來應(yīng)該為社會做貢獻(xiàn)的人現(xiàn)在居然成了社會的負(fù)擔(dān)。這對這些年輕人、對整個社會都是一個嚴(yán)峻的問題。此外，在私有化浪潮的帶動下英國經(jīng)濟(jì)的確出現(xiàn)過短暫的繁榮 但正如英國問題研究專家王振華先生所指出的 這是以犧牲或損害廣大勞動者階層，包括一部分中產(chǎn)階級人士的利益為代價的。它使英國社會的貧富差距拉大，社會排斥現(xiàn)象異常突出。失業(yè)、貧困導(dǎo)致社會矛盾的加劇和犯罪問題的日益惡化，嚴(yán)重危及社會的安全和穩(wěn)定。據(jù)一項調(diào)查顯示，在1979-1992年間，英國人口的20%-30%最貧窮的人沒能從經(jīng)濟(jì)增長中受益;而10%最貧窮的人無論是實際水平還是相對水平，都變得更加貧困。20世紀(jì)70年代，只有6%的人收入在國民平均收入的一半以下;然而到1990年，這種境遇的人已超過總?cè)丝诘?0%?！雹偻跽袢A:《列國志:英國》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第106-107頁。其中特別引起社會各界關(guān)注的是，由于貧困家庭多數(shù)為多子女家庭，從而導(dǎo)致英國有三分之一的兒童生活在貧困之中。許多西方評論家據(jù)此指出:撒切爾夫人的確創(chuàng)造了一個富裕的英國社會，但她同時又創(chuàng)造了一個貧窮的英國社會。同樣的現(xiàn)象也發(fā)生在其他西方國家。國家在社會經(jīng)濟(jì)生活中后撤、福利國家開支減少的必然后果是社會收入差距拉大、社會分化嚴(yán)重、社會矛盾加劇。在這種條件下人們又開始懷念福利國家。于是，以1997年英國工黨和1998年德國社會民主黨贏得大選并且重返政壇為標(biāo)志，西歐社會民主主義又重現(xiàn)高潮。在當(dāng)時歐盟的15個成員國中，一度曾出現(xiàn)了在13個國家中是由社會民主黨單獨或聯(lián)合執(zhí)政的情形，整個西歐幾乎變成了一片粉紅。

然而，重返政壇的西歐各國社會民主黨似乎無意恢復(fù)它們先前的社會政策。它們非但沒有對私有化浪潮予以反擊，反而走得似乎比保守黨人更遠(yuǎn)。在戰(zhàn)略上，西歐各國社會民主黨都公開放棄了社會主義目標(biāo)，英國工黨提出了要走“第三條道路”，德國社會民主黨提出了要走謂的“新中間道路”，法國社會黨則明確提出“要市場經(jīng)濟(jì)，不要市場社會”。在具體的社會政策方面，各國的做法盡管各不相同，但基本原則卻非常一致:各國都放棄了通過轉(zhuǎn)移支付、通過使社會服務(wù)去商品化等手段直接干預(yù)社會收入分配，而是強調(diào):所有的人都必須努力工作，國家應(yīng)該盡可能地為每一個有能力工作的人提供一個參與勞動力市場的機會，從而變消極福利為積極福利，變消費型福利為投資型福利。

之所以發(fā)生了這樣的轉(zhuǎn)變是因為，經(jīng)過70年代中期以來的經(jīng)濟(jì)低迷和長期在野(例如英國工黨在野18年)的磨難，西歐各國社會民主黨更加深刻地明白了一個道理:對社會收入進(jìn)行二次分配固然重要，但經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定增長畢竟更重要。通俗點說，首先必須有蛋糕且蛋糕必須足夠大，然后討論怎樣切割才有意義。而在資源配置上，市場機制仍然是效率最高的機制。為了應(yīng)對全球化的挑戰(zhàn)，為了吸引投資，為了保證本國企業(yè)的國際競爭力，重返政壇的各國社會民主黨幾乎都沿襲了私有化浪潮期間各國保守黨政府的減稅政策，甚至走得更遠(yuǎn)。例如在英國，工黨政府于1997年一上臺即宣布:英國的公司所得稅的稅率在已經(jīng)降至西歐最低水平33%的基礎(chǔ)上再降兩個百分點，達(dá)到了31%，1998年又進(jìn)一步降低到了30%，為英國歷史上最低 在個人收入所得稅方面 工黨走得也比保守黨更遠(yuǎn) 保守黨廢除了先前由工黨政府確立的累進(jìn)征稅制，把稅率僅分為低、中、高三檔，其中低收入者稅率為20%，中等收入者為23%，高收入者為40%，這已經(jīng)是西歐最低了。工黨上臺后又把低收入者的稅率降為10%，標(biāo)準(zhǔn)稅率即中等收入者則降低到20%。

減稅的目的是給企業(yè)與個人以更大的自主權(quán)和選擇自由，在企業(yè)方面等于放寬了政府的管控，在個人方面則意味著人們必須想方設(shè)法通過市場、特別是通過勞動力市場來謀取福利，而不能依賴國家。在這個意義上說，先前那種無所不包的“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌掖_實已經(jīng)終結(jié)了。

但是，社會民主黨人堅持認(rèn)為:經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步應(yīng)該相互依存、互為條件，以犧牲大多數(shù)人的利益為條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)展無論如何是不能接受的。而在他們看來，失業(yè)是導(dǎo)致人們貧困的主要原因。這其中有一部分人可能是因為社會福利過高因而主動放棄就業(yè)，但也有很多人、特別是年輕人，他們并非不想就業(yè)，而是找不到適合自己的工作，這就需要政府提供幫助。因此，90年代后重返政壇西歐各國社會民主黨都把社會政策的重點放在了幫助人們就業(yè)上。例如英國的所謂“青年人新政”、德國的“哈茨改革”以及北歐各國的勞動力培訓(xùn)計劃等等，所有這些政策在細(xì)節(jié)上雖然有差異，但指導(dǎo)思想完全一致，那就是把失業(yè)津貼改為“求職者津貼”，都規(guī)定人們特別是年輕人在失業(yè)后必須盡快接受政府組織的職業(yè)培訓(xùn)。經(jīng)過培訓(xùn)仍找不到工作，則必須接受政府安排的工作。瑞典的法律甚至明確規(guī)定，即使這份工作不在原居住地也必須接受，否則就不能再享受失業(yè)津貼只能有條件地接受更低水平的社會救助。如此同時，為了鼓勵單親家庭的父母和仍然有勞動能力的殘疾人也盡可能地為社會做貢獻(xiàn)，西歐各國都還提高了最低工資標(biāo)準(zhǔn)，出臺了優(yōu)先安排子女入托、稅收抵免乃至免稅等政策。用西歐社會民主黨人的話來說就是:社會政策決不僅僅是對社會弱者、窮人的保護(hù)，更不是對懶漢的庇護(hù)。社會政策的根本宗旨是預(yù)防社會風(fēng)險、促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)，它不僅僅是一道安全網(wǎng)，它同時也是一張蹦床。它不僅能夠接住在社會生活中不幸遭遇災(zāi)難和風(fēng)險的人，同時還能保證把這些人重新“彈”回到社會中去。社會民主黨人的上述改革贏得了廣泛的支持。英國工黨在1997年重返政壇后曾史無前例地又接連贏得兩次大選的勝利，連續(xù)執(zhí)政了13年。由于金融危機的影響以及高層腐敗丑聞的影響，在2010年的選舉中以微弱的劣勢敗北。德國社會民主黨繼1998年贏得大選后，2002年又贏得連任。在2005年及其后的兩次選舉中，社會民主黨雖然未能獲勝，但基民盟也未能贏得多數(shù)，因而不得不與社會民主黨組成大聯(lián)合政府。在法國，社會黨的政策也得到了廣泛支持，從而使得社會黨在2012年的總統(tǒng)選舉和議會選舉中雙雙報捷。而在北歐各國，社會民主黨一直都是最大政黨，它們的政策主張在北歐政治生活中一直有著舉足輕重的影響。

更值得注意的是，盡管自70年代末以來，無論是保守黨執(zhí)政還是社會民主黨上臺，西歐各國都聲稱要壓縮社會福利開支，實際情況是怎樣的呢?

從表 中可以看到 自 年以來 雖然西方曾經(jīng)是信奉新自由主義的保守黨占據(jù)主導(dǎo)地位，且整個經(jīng)合組織成員國的社會福利開支占GDP的比重，在不同的年份也略有波動，但總的趨勢是日益增加，并且與執(zhí)政黨的更換沒有明顯的聯(lián)系。與1980相比，2013年經(jīng)合組織成員國的社會福利開支平均增加了6.4個百分點。其中，1980年社會福利開支比例已經(jīng)較高的北歐三國增幅相對較小;德國基本上持平;法國的增幅最大，從1980年的占GDP的20.8%增加到2013年的33.0%，增加了十多個百分點;英國從16.5%增加到23.8%，特別是在保守黨連續(xù)執(zhí)政18年間，其社會福利開支非但沒有減少，反而是穩(wěn)步增加。更值得注意的是以新自由主義大本營自居的美國，其社會福利開支增幅居然超過了經(jīng)合組織成員國的平均增幅，從1980年的13.2%增加到了2013年的20.0%，增加了6.8個百分點。這說明，由于大面積失業(yè)以及貧富兩極分化等等一系列社會問題，保守黨政府盡管不情愿，但為了保證穩(wěn)定的社會秩序，為了預(yù)防社會風(fēng)險，它們還是不得不增加社會福利開支，化解、至少緩和各種社會問題。也就是說，那些反對福利國家并揚言要大砍福利國家的人居然不自覺地變成了福利國家制度守護(hù)者和執(zhí)行者。

表4 經(jīng)合組織部分成員國社會福利開支(占GDP%)

為了應(yīng)對資本主義生產(chǎn)方式所引發(fā)的一系列社會問題，西方各國都建立了不同水平的社會保障制度。在戰(zhàn)后資本主義大繁榮時期，各國的社會保障制度得到了進(jìn)一步完善，西方發(fā)達(dá)國家先后宣布建成了福利國家。70年代中期以后，隨著資本主義繁榮的結(jié)束，“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌抑贫入m然遭遇了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但由于資本主義生產(chǎn)方式的基本矛盾并沒有消除，西方社會的失業(yè)、兩極分化等社會問題依然存在。因此，盡管新自由主義者曾經(jīng)千方百計地想廢除這個在資本主義發(fā)展過程中曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用的福利國家制度，但到目前為止，這個制度在目前的資本主義生產(chǎn)方式體系中仍然發(fā)揮著不可或缺的作用。