曹 劍

(海河水利委員會,天津 300170)

京津風沙源治理一期工程是經(jīng)國務院批準，由國家發(fā)改委(原國家計委)、財政部、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、水利部共同組織實施的一項生態(tài)建設工程。工程自2000年6月開始試點，2002年3月，經(jīng)國務院批準后，五部委聯(lián)合下發(fā)了《京津風沙源治理工程規(guī)劃(2001—2010年)》，京津風沙源治理一期工程全面展開。2008年，經(jīng)國務院批準，工程建設延長至2012年，現(xiàn)已基本完成。一期項目實施以來，各部門通力合作，穩(wěn)步推進工程建設，取得了顯著的成效，尤其是水利水保項目小流域綜合治理、水源工程和節(jié)水灌溉工程等措施的實施，加快了項目區(qū)沙化土地的治理，優(yōu)化了項目區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高了人民生活質(zhì)量，促進了項目區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展。為進一步減輕京津地區(qū)風沙危害，構(gòu)筑北方生態(tài)屏障，2012年9月，經(jīng)國務院常務會議討論通過，2013年3月國家發(fā)改委、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部和水利部聯(lián)合下發(fā)《京津風沙源治理二期工程規(guī)劃(2013—2022年)》，二期工程正式啟動。

1 項目區(qū)基本情況

項目區(qū)北起內(nèi)蒙古的東烏珠穆沁旗，南至山西的代縣，東起河北的平泉縣，西至內(nèi)蒙古的達茂旗，地理坐標為東經(jīng)109°30′—119°20′、北緯38°50′—46°40′。總面積45.8萬km2，涉及京、津、冀、晉、內(nèi)蒙古五省(自治區(qū)、直轄市)的75個縣(旗、市、區(qū))。年均氣溫7.5 ℃，年均降水量459.5 mm，雨季降水量占全年的65%，年均蒸發(fā)量為2 110 mm，為降水量的4.6倍；年均大風日數(shù)36.2 d，70%出現(xiàn)在春季。土壤種類多，燕山山地以石質(zhì)土、石灰土為主，內(nèi)蒙古高原以栗鈣土、黑鈣土、棕鈣土為主。植被類型復雜多樣，分布與降水量的分布相吻合，總體呈現(xiàn)出質(zhì)量和數(shù)量由南向北、由東向西的下降趨勢。內(nèi)流河有安固里河、大清溝，外流河有永定河、灤河、潮白河和遼河[1]?？傮w氣候干旱，氣溫地區(qū)差異較大，降水時空分布不均，多風，地貌單元復雜，易造成水土流失。

2 工程實施的主要成效

2.1 工程實施情況

京津風沙源治理一期工程水利水保項目工程累計完成投資56.2億元，其中小流域綜合治理完成投資35.0億元，水源工程完成投資10.9億元，節(jié)水灌溉工程完成投資10.3億元。完成措施主要有小流域綜合治理1.53萬km2、水源工程10.9萬處、節(jié)水灌溉工程10.3萬處。

2.2 工程實施效果

2.2.1 治理了水土流失，改善了生態(tài)環(huán)境

通過一期水利水保工程的實施，項目區(qū)按照“山水田林路”統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一防治的水土保持治理理念，合理布設工程、植物及耕作三大措施，形成了水土保持綜合防護體系，項目區(qū)水土流失基本得到控制，土地承載能力得到提高，涵養(yǎng)了水源，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。根據(jù)有關(guān)部門的監(jiān)測結(jié)果，項目區(qū)2010年的土壤侵蝕模數(shù)(水蝕)比2001年下降了537 t/km2；北京市環(huán)境公報數(shù)據(jù)顯示，全市空氣質(zhì)量達二級和好于二級的天數(shù)由2000年的177 d提高到2011年的286 d，增加了109 d，降塵量從1999年的180 t/km2降低到2012年的132 t/km2，降幅達26.7%；據(jù)河北省張家口、承德兩市23個氣象站的觀測資料，與2000年相比，2006—2009年的平均沙塵暴天數(shù)減少18%，揚沙日數(shù)減少60.3%，大風日數(shù)減少57.6%，浮塵日數(shù)減少22%，年降水量增加8.3%。

2.2.2 改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加了農(nóng)民收入

各項目區(qū)在治理水土流失、增加林草植被、改善生態(tài)環(huán)境的同時，統(tǒng)籌兼顧項目區(qū)群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，增加了農(nóng)民收入，加快了項目區(qū)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型。山西省以小流域綜合治理為依托，借助水源節(jié)水工程，在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的同時，發(fā)展黃花、臺蘑、金銀花、木耳、仁用杏、食用杏等產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，增加了項目區(qū)群眾收入，目前，僅大同市仁用杏產(chǎn)業(yè)就可使農(nóng)戶平均年增加收入1 000多元[2]；河北省平泉縣依托項目區(qū)小流域綜合治理，發(fā)展刺槐林→食用菌→活性炭產(chǎn)業(yè)，食用菌產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值近8億元，僅此一項農(nóng)民人均純收入就增加了550元；內(nèi)蒙古項目區(qū)林草植被的恢復，帶動了以“山、沙、水、林、草”為主體的生態(tài)旅游業(yè)，錫林郭勒盟多倫縣年接待游客超過40萬人次，烏蘭察布市2008年旅游總收入達6.09億元[3]。

2.2.3 促進了區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)整，推動了生態(tài)文明建設

工程實施以來，項目區(qū)生態(tài)環(huán)境得到改善，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化、調(diào)整，推動了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向設施農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，促進了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)調(diào)查，項目區(qū)種植業(yè)占第一產(chǎn)業(yè)的比例從1999年的47.9%下降到2010年的25.9%。國家有關(guān)部門對內(nèi)蒙古的烏蘭察布、錫林郭勒、赤峰，以及河北的承德、張家口等盟(市)進行的可持續(xù)發(fā)展能力評價顯示，5個盟(市)可持續(xù)發(fā)展能力綜合評價得分由2001年的56.4上升到2010年的76.3，其中工程建設對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的貢獻率保持在24.7%～28.3%。項目區(qū)農(nóng)牧民的生態(tài)環(huán)境保護意識得到提高，全社會生態(tài)意識加強，農(nóng)牧民參與生態(tài)建設的自覺性和主動性不斷提高；小流域綜合治理逐步向緊貼民生的方向發(fā)展，村容村貌得到改善。項目區(qū)群眾對生態(tài)建設的態(tài)度由消極被動向積極參與轉(zhuǎn)變，保護與改善生態(tài)成為自覺行動，促進了鄉(xiāng)村文明建設，生態(tài)文明建設成果逐步顯現(xiàn)。

3 主要做法和經(jīng)驗

3.1 加強組織領(lǐng)導，推動工程健康發(fā)展

為更好地明確職責、協(xié)調(diào)發(fā)展，按照工程管理辦法的要求，工程涉及的國務院各部門實行了工程建設部際聯(lián)席會議，負責研究政策，協(xié)調(diào)總體工作；各省(自治區(qū)、直轄市)也比照這一做法，普遍建立了工程建設聯(lián)席會議制度，強化了對工程的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)。

各項目區(qū)自上而下建立了各級政府領(lǐng)導任組長，發(fā)改、財政、林業(yè)、水利、畜牧等相關(guān)部門為成員的工程建設領(lǐng)導小組，明確職責。水利部門在工程建設領(lǐng)導小組的領(lǐng)導下，進一步落實責任，分工協(xié)作，協(xié)調(diào)聯(lián)動，充分發(fā)揮職能作用，確保了工程的順利實施。

項目區(qū)地方政府均將工程組織實施列入了政府工作重要議事日程，實行了地方政府目標責任制，實行責、權(quán)相結(jié)合，將任務、責任細化分解到部門、單位、個人，保證了工程建設的持續(xù)健康發(fā)展。

3.2 規(guī)范工程管理，提高工程建設質(zhì)量

工程建設實行了項目法人責任制、合同制、招標投標制、監(jiān)理制等工程管理制度。在明確法人責任的基礎上，按照合同法和招投標法簽訂工程建設相關(guān)合同，并嚴格按照“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”的原則開展監(jiān)理工作。

嚴把設計關(guān)、施工關(guān)和驗收關(guān)。按照因地制宜、突出重點、科學合理的原則做好工程設計，按照批復的工程設計、變更設計和相關(guān)水保工程的技術(shù)標準，嚴格施工、嚴格檢查驗收程序，確保工程質(zhì)量。

切實做到資金計劃管理嚴、運行程序執(zhí)行嚴、跟蹤檢查要求嚴。在資金使用的各個環(huán)節(jié)，嚴格執(zhí)行國家的有關(guān)規(guī)定，堅持專戶存儲、?？顚Ｓ玫裙こ藤Y金管理制度，并加強了對資金使用的檢查和審計。

實行縣級自查、省級復查、國家級核查的年度檢查驗收制度。精心組織，層層把關(guān)，講方法、講時效，創(chuàng)新工作模式，及時發(fā)現(xiàn)問題并督促整改，切實提升了工程建管水平。

3.3 明確建設方向，確定治理思路和模式

工程實施以來，各項目區(qū)圍繞“治理水土流失、恢復生態(tài)”這個核心目標，因地制宜采取了一系列的水保生態(tài)治理措施，確定了一系列科學有效、符合生態(tài)建設規(guī)律的治理思路和模式，使風沙危害程度減輕，生態(tài)環(huán)境好轉(zhuǎn)。例如：北京市實行以小流域為單元，“山、水、林、田、路、村”統(tǒng)一規(guī)劃，“攔、排、蓄、灌、節(jié)、廢、污”綜合治理的水土保持生態(tài)清潔小流域的治理思路；天津市、河北省、山西省確定了從坡上到坡下、從支溝到主溝的坡溝治理結(jié)合思路，并使工程、植物及小型水利水保措施綜合運用、科學配置，形成綜合防護體系；內(nèi)蒙古實行了在農(nóng)區(qū)以小流域綜合治理與合理開發(fā)為重點，在牧區(qū)以大面積封禁、溝道治理為重點，在農(nóng)牧交錯區(qū)以坡面和溝道治理為重點的分區(qū)治理模式。

3.4 轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動工程可持續(xù)發(fā)展

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各項目區(qū)在以水土流失綜合治理為核心的基礎上，不斷把水土保持工作與新農(nóng)村建設相結(jié)合，把改善生態(tài)環(huán)境與建設生態(tài)文明相統(tǒng)一，創(chuàng)新思路，探索和開辟有效途徑，把各項措施如“五小水利”等中小型水利設施與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，使廣大群眾找準生態(tài)建設與改善生產(chǎn)條件、提高生活水平的結(jié)合點和切入點，既改善了生態(tài)環(huán)境，又確保了工程區(qū)群眾生產(chǎn)生活水平的不斷提高。例如：河北省利用坡改梯、節(jié)水灌溉、小流域綜合治理等措施改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件，通過栽植刺槐、山杏、沙棘等生態(tài)經(jīng)濟林，培育食用菌、杏仁、沙棘加工等生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收打下了良好的基礎；山西省使水源節(jié)水工程在服務生態(tài)建設的同時，與解決當?shù)厣a(chǎn)、生活用水有機結(jié)合，有效緩解了部分地區(qū)群眾用水難題；內(nèi)蒙古在農(nóng)區(qū)發(fā)展小片水澆地，在牧區(qū)建設高產(chǎn)飼草料草庫倫，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進了項目區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

4 思考和建議

4.1 進一步提升工程建設管理水平

一期工程的實施經(jīng)歷了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、落實科學發(fā)展觀、全面建成小康社會、建設生態(tài)文明的不同歷史性轉(zhuǎn)變時期，每一特定時期的觀念和政策，都對工程建設產(chǎn)生了巨大的影響，導致工程建設初期確立的工程管理模式已經(jīng)不能完全符合新形勢下生態(tài)建設的需求，部分地區(qū)存在管理機構(gòu)職責不清、分工不明，前期工作薄弱，監(jiān)理工作不到位，工程質(zhì)量存在缺陷，后期管護不到位等問題。建議二期工程在狠抓工程質(zhì)量的同時，注重工程管理體制的研究和發(fā)展，從前期計劃到后期管理，探索研究并制定一套適應當前新形勢需要、行之有效的工程建設與管理模式，完善現(xiàn)有建設管理制度，加強管理的規(guī)范化水平；進一步理順和明確各方任務和責權(quán)，在工程前期、施工、監(jiān)理、檢查、驗收、資金使用等各個管理環(huán)節(jié)落實具體責任，充分發(fā)揮各參加單位的作用，推動工程順利高效實施。

4.2 進一步完善工程溝通協(xié)作機制

一期工程涉及的地域廣、部門多、時間長，為避免工程重復建設，根據(jù)現(xiàn)行的管理辦法，水利水保措施與其他行業(yè)的治理措施不能在同一地塊布設，即人工造林、種草等林業(yè)、農(nóng)業(yè)坡面治理措施完成后，河壩、谷坊等小流域治理措施不再實施，結(jié)果是短期內(nèi)植被覆蓋率得到提高，但由于缺乏系統(tǒng)性的生態(tài)環(huán)境綜合治理，致使大部分溝川水土流失問題仍然存在，未能達到綜合治理的效果，水土流失得不到長效控制。建議二期工程實施過程中逐步完善前期溝通協(xié)作機制，嚴格項目前期聯(lián)合審查，從項目前期規(guī)劃和設計時就開展各部門之間的互動協(xié)作，對需要綜合治理的地塊，打破以往行業(yè)界限，及時溝通，合理布設治理措施，避免地塊行業(yè)建設“一刀切”；在工程實施過程中進一步完善重要事項協(xié)商制度，完善聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機制，進一步促進工程的高效、平穩(wěn)實施。

4.3 進一步完善工程技術(shù)支撐體系

一期工程水利水保項目實施以來，部分地區(qū)水土保持工作缺少必要的技術(shù)指導，技術(shù)手段相對落后，存在新技術(shù)的引入和運用少，缺乏高科技含量的示范項目，部分生態(tài)工程與后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合不緊密，技術(shù)人才隊伍建設緩慢等問題。建議二期工程中：一是做好頂層設計，逐步對水土保持技術(shù)前沿問題進行有計劃的探索研究，如生態(tài)清潔小流域的技術(shù)模式在京津風沙源地區(qū)的應用推廣等；二是根據(jù)工程特點，加強產(chǎn)、學、研結(jié)合，將水土保持生態(tài)建設發(fā)展急需、群眾易于接受、經(jīng)濟社會效益顯著的先進技術(shù)和管理模式引進、轉(zhuǎn)化與推廣，提高工程科技含量，保證工程投資效益；三是合理設置技術(shù)培訓項目，建立培訓基地，對工程建設的管理層、技術(shù)層及項目區(qū)群眾進行系統(tǒng)的法律法規(guī)、技術(shù)標準、建設管理等培訓，提高工程管理水平，保證工程建設質(zhì)量；四是按照黨的十八大和2011年中央一號文件要求，逐步加強基層水利服務體系的建設，全面提高基層水利服務隊伍在工程規(guī)劃設計、建設管理、推廣水利科技、宣傳教育等方面的作用。

4.4 進一步完善工程目標責任考核獎懲制度

一期工程在責任和目標考核方面做出了一系列的探索和實踐，如成立領(lǐng)導小組、層層簽訂責任狀、納入工作業(yè)績考核等，但未能形成系統(tǒng)、有可操作性、行之有效的制度，對工程施工技術(shù)、安全、質(zhì)量、財務等工程實施關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)利、義務、獎懲控制較弱?；诖?，建議二期工程各參建部門落實十八大精神，轉(zhuǎn)變工作作風，增強部門和行業(yè)的服務意識，扎實細致，履行職責；依據(jù)水土保持法的要求，研究制定針對工程特點的水土保持目標責任制和考核獎懲制度，逐步細化、量化獎懲指標，并嚴格執(zhí)行；建立定期報告、通報和評比制度，逐步形成競爭意識，強化各部門工程建設的自覺性和主動性；進一步完善工程監(jiān)測和效益評價評估體系，及時準確地掌握和了解工程建設情況和效果，為工程目標和責任的落實提供詳實、客觀的考核獎懲依據(jù)。

4.5 進一步拓寬工程參與的范圍

一期工程水利水保項目是一項投入周期長、涉及范圍廣的政府行為，是公益性的生態(tài)建設事業(yè)，多年來實行的是國家財政補助政策。隨著國家對生態(tài)建設重視程度的進一步加強，尤其是十八屆三中全會將生態(tài)文明作為“五位一體”的重要內(nèi)容，今后單純依靠政府主導和推動已經(jīng)不能完全滿足新時期水土保持生態(tài)建設工作的需要。在二期工程中，建議加強宣傳，落實優(yōu)惠扶持政策，鼓勵和吸引民間資本投入水保工程建設，拓寬治理投資渠道；政府和部門在加大工程政策引導、提供公共服務的同時要更新服務理念，不斷提升服務水平，在政策研究、規(guī)劃、宣傳、培訓、評估、考核、監(jiān)測、科技推廣等方面，要加大政府購買水土保持公共服務的力度，使多方專業(yè)服務機構(gòu)參與水土保持工程建設，形成多渠道共建、全社會關(guān)注的水土保持發(fā)展新趨勢。

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