姜德文
(水利部 水土保持監(jiān)測中心,北京100053)
(責(zé)任編輯 孫占鋒)
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然要求和主要標(biāo)志,也是區(qū)分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化,著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,并把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出,城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑,是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐,是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手,對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。中央要求走中國特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路,核心是以人為本,關(guān)鍵是提升質(zhì)量,與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)。孫家駒[1]指出城市化須走生態(tài)模式,楊偉民[2]指出把生態(tài)文明的理念全面融入城市化全過程,要盡可能減少對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾、損害、破壞。水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分,在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)積極探索新形勢下的水土保持戰(zhàn)略對(duì)策和措施[3]。
城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,尤其是大、中型城市更是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的敏感區(qū)。據(jù)資料[1],在未來三四十年中,我國城鎮(zhèn)化率將提高30 多百分點(diǎn),城市人口將凈增3 億多人,城市總?cè)丝趯⒊?0 億人,而美英德法意加澳7 個(gè)發(fā)達(dá)國家的總?cè)丝谝仓挥? 億多人,因而中國的城市化不僅是21 世紀(jì)影響中國而且是影響世界的大事。人口、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和物質(zhì)消耗與排放大規(guī)模聚集的城市化,將加劇資源枯竭、環(huán)境惡化和社會(huì)失穩(wěn)的進(jìn)程,將不可持續(xù)。
根據(jù)有關(guān)研究,未來社會(huì)財(cái)富將向6 個(gè)方向集中[4],其中的一個(gè)方向是城市。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,大量農(nóng)村人口開始向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,中小城市也會(huì)成為財(cái)富創(chuàng)造和集中的主要區(qū)域。數(shù)據(jù)顯示,至2009年底,中小城市及其直接影響和輻射的區(qū)域,經(jīng)濟(jì)總量達(dá)16.61 萬億元,占全國GDP 總量的55.23%。
城市人口密集、財(cái)富集中,寸地寸金。高新產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)、大專院校和科研院所、各類專業(yè)技術(shù)人才等大都集中在城鎮(zhèn)。有關(guān)文獻(xiàn)分析了城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生的內(nèi)澇、霧霾、環(huán)境污染、生態(tài)惡化、熱島效應(yīng)等災(zāi)害,造成的損失比其他地區(qū)、城市建成前都要大得多[5]。如北京2012年的“7·21”特大暴雨,使全市160.2 萬人受災(zāi),造成經(jīng)濟(jì)損失116.4 億元。廣州2010年的“5·7”特大暴雨,使全市100 多個(gè)地段出現(xiàn)水浸情況,超過3 萬人受到影響,造成經(jīng)濟(jì)損失超過5.4 億元。
在提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量方面,中央要求高度重視生態(tài)安全,擴(kuò)大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重,增強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量;不斷改善環(huán)境質(zhì)量,減少主要污染物排放總量,控制開發(fā)強(qiáng)度,增強(qiáng)抵御和減緩自然災(zāi)害能力;在推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化方面,中央要求堅(jiān)持生態(tài)文明,著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,盡可能減少對(duì)自然的干擾和損害,節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源;在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)方面,中央提出了促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求,形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu),劃定生態(tài)紅線;在提高城市建設(shè)水平方面,中央提出要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念,依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光,讓城市融入大自然,讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁;在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中,要注意保留村莊原始風(fēng)貌,慎砍樹、不填湖、少拆房,盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。中央要求努力改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,在具體工作中,要科學(xué)規(guī)劃實(shí)施,加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)。
水土保持法明確規(guī)定了水土保持的目標(biāo)和任務(wù),保護(hù)和合理利用水、土資源,預(yù)防和治理水土流失,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。中央對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資源、環(huán)境要求就是我們?nèi)嫱七M(jìn)城市水土保持的重要依據(jù)。
生態(tài)環(huán)境是人類生存、生產(chǎn)與生活的基本條件。日益嚴(yán)重和擴(kuò)展的城市內(nèi)澇、霧霾、環(huán)境污染、熱島效應(yīng)等直接影響到每一個(gè)城市居民的日常生活、身體健康和財(cái)產(chǎn)安全,與民眾的衣食住行密切相關(guān),城市居民對(duì)生活環(huán)境質(zhì)量的要求也愈來愈高,行使他們知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的愿望也愈來愈迫切。社會(huì)各界、公共媒體、廣大民眾愈來愈關(guān)注城市水土保持和生態(tài)保護(hù),期望有關(guān)部門及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息,愿意主動(dòng)對(duì)違法違規(guī)活動(dòng)和行為進(jìn)行投訴、舉報(bào),投身到宣傳、檢查、監(jiān)督活動(dòng)中,這些都為全面推進(jìn)城市水土保持打下了良好的社會(huì)民眾基礎(chǔ)。相信當(dāng)人們知道做好城市水土保持對(duì)防治城市內(nèi)澇、減輕霧霾等有積極有效作用時(shí),開展城市水土保持一定會(huì)得到廣大民眾的大力支持。
新的水土保持法及各地的水土保持新條例、新實(shí)施辦法,對(duì)各級(jí)水行政主管部門的水土保持職責(zé)做了全面規(guī)定。如水土保持宣傳教育、劃分重點(diǎn)防治區(qū)、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持審批和驗(yàn)收、監(jiān)督檢查、監(jiān)測與公告、行政處罰等職責(zé),從管理區(qū)域、管理對(duì)象、管理措施等多方面為全面開展城市水土保持提供了法律保障。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的水土保持與生態(tài)保護(hù),首先要有法制作保障[6]。當(dāng)前各地正在依據(jù)新的水土保持法、科學(xué)發(fā)展、生態(tài)文明的要求,修訂或制定地方性水土保持法規(guī)。我們應(yīng)以此為契機(jī),加快城市水土保持立法進(jìn)程,北京、天津、上海、南京、成都、廣州、石家莊、武漢等大城市、平原城市,更應(yīng)加快立法,二、三線城市也要根據(jù)城市發(fā)展的迫切需要,著手城市水土保持立法,并以此實(shí)現(xiàn)水土保持新突破。
城市水土保持立法中應(yīng)突出研究幾個(gè)問題:一是政府水土保持目標(biāo)責(zé)任,根據(jù)城市功能區(qū)劃分,分別確定政府預(yù)防、保護(hù)、治理、監(jiān)測的目標(biāo)、任務(wù)。二是城市規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制,城市規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、旅游規(guī)劃等應(yīng)依法落實(shí)保持水土和保護(hù)生態(tài)的對(duì)策措施,提出相應(yīng)的目標(biāo)、任務(wù)、措施,實(shí)行水行政主管部門出具規(guī)劃意見書制度。三是根據(jù)城市生態(tài)功能定位劃分重點(diǎn)防治區(qū),如將生態(tài)保留區(qū)、飲用水源區(qū)、城市及規(guī)劃區(qū)、河網(wǎng)水系區(qū)等劃為重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū),將現(xiàn)有中度以上侵蝕土地、平原風(fēng)沙區(qū)等劃為重點(diǎn)治理區(qū);劃定城市生態(tài)紅線,確定生態(tài)保育區(qū)。四是強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理,細(xì)化“三同時(shí)”制度,凡是動(dòng)土石方的工程(包括土地一級(jí)開發(fā)、規(guī)?;霓r(nóng)業(yè)開發(fā)、經(jīng)濟(jì)林開發(fā)等)均應(yīng)報(bào)批水土保持方案,作為辦理土地、環(huán)境影響、立項(xiàng)的必備依據(jù);項(xiàng)目實(shí)施過程中實(shí)行水土保持進(jìn)度報(bào)告制度、度汛方案報(bào)告制度、監(jiān)測數(shù)據(jù)上報(bào)與公示制度;工程完工后先行水土保持驗(yàn)收制度,作為項(xiàng)目竣工和投入運(yùn)行的必備要件。五是強(qiáng)化城市建設(shè)中的土石方、雨洪管理,根據(jù)城市布局特點(diǎn)和環(huán)境影響,實(shí)行政府劃定專門取土(石、料)場、棄渣場制度,防止亂挖濫棄;施工場地應(yīng)采取苫蓋、沉沙、攔擋、排水等措施,不得將泥漿排入城市排水管網(wǎng);確定雨洪資源利用原則,采取透水鋪裝、下滲、下凹式綠地、保護(hù)河湖水系等措施,攔、蓄、滲、用雨洪資源,防止地表徑流增加造成的雨洪災(zāi)害。六是強(qiáng)化水土流失治理與生態(tài)修復(fù),加大城郊、江河上游、河網(wǎng)水系的治理,建立受益方與保護(hù)方的生態(tài)補(bǔ)償制度,生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持補(bǔ)償制度。七是強(qiáng)化監(jiān)測、公報(bào),根據(jù)城市功能區(qū)定位,連續(xù)實(shí)施區(qū)域水土流失與生態(tài)狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)測,發(fā)布年度、季度公報(bào);生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)測實(shí)行汛后、年度報(bào)告與公報(bào)制度。八是加大對(duì)違規(guī)行為的處罰,經(jīng)濟(jì)處罰應(yīng)取上限,根據(jù)城市特點(diǎn)設(shè)置新的罰則,對(duì)造成嚴(yán)重水土流失和生態(tài)災(zāi)害事件的機(jī)構(gòu)、個(gè)人追究責(zé)任。
生態(tài)城市首先應(yīng)該是結(jié)構(gòu)合理的城市,適度的人口密度,合理的土地利用,良好的環(huán)境質(zhì)量,充足的綠地系統(tǒng),完善的基礎(chǔ)設(shè)施,有效的自然保護(hù),自然系統(tǒng)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相協(xié)調(diào),構(gòu)成城市生態(tài)系統(tǒng)。城市發(fā)展規(guī)劃應(yīng)將城市生態(tài)功能納入重要目標(biāo),城市發(fā)展應(yīng)與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào),城市建設(shè)應(yīng)與安居相協(xié)調(diào),城市管理應(yīng)與民生相協(xié)調(diào)。樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念,保護(hù)城市水土資源,保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境。從空間規(guī)劃上,城市的總體布局、各分區(qū)布局都要充分考慮生態(tài)需求,要保留足夠的生態(tài)空間,要有一定比例的綠地涵養(yǎng)雨水,保留和規(guī)劃一定的河、湖、渠、水系等空間,有一定的庫容能調(diào)蓄雨洪,維系和增強(qiáng)城市的生態(tài)功能,減少城市熱島效應(yīng)。從城市發(fā)展進(jìn)程規(guī)劃上,城市建設(shè)速度要適度、合理,應(yīng)循序漸進(jìn),不能單一追求速度,應(yīng)控制開發(fā)強(qiáng)度,避免高密度、大強(qiáng)度的地表擾動(dòng),建設(shè)時(shí)序上要充分考慮擾動(dòng)破壞后生態(tài)修復(fù)所需時(shí)間,使自然環(huán)境能得到充分休養(yǎng)生息。
根據(jù)水土保持法第十五條的規(guī)定,城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)提出水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策和措施,并在規(guī)劃報(bào)請(qǐng)審批前征求水行政主管部門的意見。這為城市水土保持提供了重要法律支持,各級(jí)水行政主管部門應(yīng)積極參與城市發(fā)展規(guī)劃的修訂,促進(jìn)城市發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào),在規(guī)劃階段制定保護(hù)水土資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防災(zāi)減災(zāi)的對(duì)策和措施。
在現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)中,《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)明確了對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目的要求:控制城市硬化面積,綜合利用地表徑流;保護(hù)地表植被和土壤,最大限度地保護(hù)水土保持功能;合理安排施工時(shí)序和進(jìn)度,遇大雨和大風(fēng)減少施工;采取降水蓄滲措施,涵養(yǎng)水源;控制土石方施工,防止城市管網(wǎng)淤積等?!督ㄖc小區(qū)雨水利用工程技術(shù)規(guī)范》(GB 50400—2006),對(duì)建筑與小區(qū)的雨水收集、入滲、儲(chǔ)存與回用、調(diào)蓄排放等進(jìn)行了規(guī)定。北京市在國標(biāo)的基礎(chǔ)上,規(guī)定了城市房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土石方綜合利用率、表土剝離利用率、臨時(shí)占地與永久占地比、施工降水利用率、硬化地面控制率、雨洪利用率等量化控制指標(biāo)。北京市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)又進(jìn)一步提出了施工期土地臨時(shí)覆蓋率、透水鋪裝率、外排水含沙量、下凹式綠地率、植物配置品種數(shù)、喬灌覆蓋率等指標(biāo)。國務(wù)院《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》(國務(wù)院辦公廳〔2013〕23 號(hào)文件)明確要求,新建城區(qū)硬化地面中,可滲透地面面積比例不宜低于40%。北京市《新建建設(shè)工程雨水控制與利用技術(shù)要點(diǎn)》規(guī)定,以建設(shè)工程硬化后不增加建設(shè)區(qū)域內(nèi)雨水徑流量和外排水總量為標(biāo)準(zhǔn),新建建設(shè)工程應(yīng)配建雨水調(diào)蓄設(shè)施,具體配建標(biāo)準(zhǔn)為:每1 萬平方米硬化面積配建不小于500 m3的雨水調(diào)蓄設(shè)施;凡涉及綠地率指標(biāo)要求的建設(shè)工程,綠地中至少應(yīng)有50%是用于滯留雨水的下凹式綠地。公共停車場、人行道、步行街、自行車道和建設(shè)工程的外部庭院的透水鋪裝率不小于70%。這些指標(biāo)對(duì)預(yù)防、減輕城市化過程的災(zāi)害具有重要意義和作用[7]。
城市執(zhí)法機(jī)關(guān)和有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管,在項(xiàng)目立項(xiàng)行政審批、施工監(jiān)管、竣工驗(yàn)收中嚴(yán)格執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn),全面提升城市建設(shè)水平。
城市內(nèi)澇與建設(shè)項(xiàng)目密集布局、大量硬化地面、施工場地泥漿亂流有直接關(guān)系,城市霧霾與施工工地不采取防護(hù)措施直接相關(guān)。為此,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的全面、系統(tǒng)管理:一是嚴(yán)格落實(shí)水土保持方案的報(bào)批制度,制定事先預(yù)防、保護(hù)的預(yù)案;二是加強(qiáng)對(duì)施工過程的監(jiān)管,全面實(shí)施監(jiān)測監(jiān)控;三是對(duì)違規(guī)施工、超標(biāo)排放(泥漿、揚(yáng)塵)的采取強(qiáng)制停工措施;四是隨時(shí)公告建設(shè)項(xiàng)目造成水土流失和生態(tài)影響的監(jiān)測數(shù)據(jù)和情況,鼓勵(lì)全社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督;五是嚴(yán)格水土保持設(shè)施驗(yàn)收,不合格者不得投入運(yùn)行。
城鎮(zhèn)化關(guān)系到國家發(fā)展,涉及千家萬戶,關(guān)乎生命財(cái)產(chǎn),要廣泛開展全民的宣傳教育,城市水土保持宣傳重點(diǎn)要做到“五進(jìn)”,即進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)工地、進(jìn)園區(qū)。應(yīng)將水土保持課程納入各級(jí)黨校、干部學(xué)院的必修內(nèi)容,使領(lǐng)導(dǎo)干部率先接受保護(hù)資源、環(huán)境的教育,樹立責(zé)任意識(shí)。全社會(huì)普及城市水土保持知識(shí),樹立保護(hù)自然生態(tài)的自覺意識(shí),使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)行業(yè)主管部門、規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、廣大民眾,充分認(rèn)識(shí)到城市水土保持的重要性和緊迫性,轉(zhuǎn)變城市建設(shè)觀念,提高全社會(huì)的思想意識(shí),為預(yù)防和減輕城鎮(zhèn)化過程的災(zāi)害打下良好的社會(huì)基礎(chǔ)。對(duì)損害城市生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)和行為,開展輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督,形成全社會(huì)關(guān)注生態(tài)城市建設(shè)、參與生態(tài)城市建設(shè)的氛圍。
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