郭賀潔

（新疆水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院，830000，烏魯木齊）

新疆維吾爾自治區(qū)2011年6月率先開展了 《哈密至鄭州輸電工程哈密煤電基地規(guī)劃水資源論證》全國規(guī)劃水資源論證工作試點(diǎn)項(xiàng)目，之后以哈密至鄭州輸電工程哈密煤電基地規(guī)劃水資源論證為例，開展了中央引導(dǎo)推行項(xiàng)目 《規(guī)劃水資源論證研究》。規(guī)劃水資源論證工作的開展，特別是在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、分析論證規(guī)劃需水合理性、規(guī)劃實(shí)施水資源保障方案、規(guī)劃實(shí)施影響及減緩對(duì)策等方面，從宏觀層面為規(guī)劃實(shí)施決策部門提供科學(xué)依據(jù)。

一、新疆規(guī)劃水資源論證制度的建立

1.規(guī)劃水資源論證主要內(nèi)容

規(guī)劃水資源論證的主要內(nèi)容有：①規(guī)劃布局與水資源承載能力適應(yīng)性分析，②規(guī)劃需水合理性分析論證，③規(guī)劃水資源保障可靠性分析論證，④取、供、用、耗、排平衡分析論證，⑤規(guī)劃實(shí)施影響分析及對(duì)策措施等。

2.建立規(guī)劃水資源論證制度

2012年8月新疆維吾爾自治區(qū)人民政府《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證工作的通知》和2012年11月新疆維吾爾自治區(qū)工業(yè)園區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、新疆維吾爾自治區(qū)水利廳、新園區(qū)《關(guān)于開展園區(qū)規(guī)劃水資源論證工作的通知》的發(fā)布，表明了新疆規(guī)劃水資源論證制度開始起步，使水資源論證由“點(diǎn)”到“面”，真正落實(shí)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度“三條紅線”總量控制目標(biāo)，使規(guī)劃決策部門做到宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域或區(qū)域水資源開發(fā)利用，科學(xué)合理進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局、優(yōu)化水資源配置，從源頭促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源條件相協(xié)調(diào)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水合理需求，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展。

二、規(guī)劃水資源論證工作探析

1.規(guī)劃布局與水資源條件的適應(yīng)性分析

新疆西部大開發(fā)目前正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速期，工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)建設(shè)像雨后春筍般遍布全疆各地。由于新疆典型的內(nèi)陸干旱性氣候，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源條件矛盾突出，新形勢下水資源承載能力嚴(yán)重制約著各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展及工業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)模。

規(guī)劃布局與水資源條件的適應(yīng)性分析首先要確定合理地規(guī)劃論證范圍。論證范圍大，相應(yīng)增加工作量；論證范圍小，不能準(zhǔn)確反映規(guī)劃區(qū)域水資源開發(fā)利用情況。以實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的“三條紅線”，特別是“總量控制”指標(biāo)為最小單元，結(jié)合已審批的水利、供水、排水、水污染防治、水環(huán)境保護(hù)、水功能區(qū)劃等與水相關(guān)規(guī)劃確定論證范圍，有利于規(guī)劃布局與水資源條件相適應(yīng)。

目前新疆已開展的工業(yè) （產(chǎn)業(yè)）園區(qū)規(guī)劃水資源論證部分規(guī)劃布局與水資源條件是相適應(yīng)的。但由于一些論證單位對(duì)《規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求（試行）》理解不到位，部分報(bào)告論證深度不夠。

新疆某工業(yè)園區(qū)規(guī)劃水資源論證中規(guī)劃論證區(qū)域現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用極不均衡，部分區(qū)域地下水超采，部分區(qū)域地表水還有待開發(fā)利用。水資源緊缺、生態(tài)環(huán)境較為脆弱等因素制約著工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的開發(fā)建設(shè)。但通過論證區(qū)域水資源量、水資源特點(diǎn)和水資源開發(fā)利用程度等水資源條件的客觀分析評(píng)價(jià)，可判斷論證區(qū)域水資源有一定的節(jié)水潛力。調(diào)整論證區(qū)域不合理用水結(jié)構(gòu)、提高水資源利用效率可使規(guī)劃布局與水資源條件相適應(yīng)。

2.規(guī)劃需水合理性分析

規(guī)劃需水總量、需水結(jié)構(gòu)、用水效率一般在規(guī)劃編制文本中依據(jù)規(guī)劃提出的發(fā)展目標(biāo)、布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行分析預(yù)測。但因行業(yè)差別及規(guī)劃設(shè)計(jì)側(cè)重點(diǎn)不同，很多工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)規(guī)劃需水總量、需水結(jié)構(gòu)、用水效率計(jì)算相對(duì)于水利行業(yè)指標(biāo)計(jì)算簡單、概括。

規(guī)劃水資源論證規(guī)劃需水合理性分析首先應(yīng)根據(jù)新疆水資源分布特點(diǎn)，依據(jù)國家、地方及行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)劃提出的需水總量、需水結(jié)構(gòu)、用水效率等進(jìn)行合理性分析評(píng)價(jià)，并分析論證規(guī)劃需水總量、需水結(jié)構(gòu)、用水效率是否滿足全國、流域或區(qū)域水資源綜合規(guī)劃、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃中的用水指標(biāo)要求。其次從水利行業(yè)角度，根據(jù)國家、地方及行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)劃需水總量、需水結(jié)構(gòu)、用水效率進(jìn)行復(fù)核、計(jì)算。

新疆某正在實(shí)施的工業(yè)園區(qū)原規(guī)劃需水量較大，對(duì)規(guī)劃水資源論證的規(guī)劃需水合理性分析，主要根據(jù)已入駐企業(yè)和協(xié)議入駐企業(yè)現(xiàn)狀實(shí)際用水量和規(guī)劃水平年建設(shè)規(guī)模、用水指標(biāo)、用水效率等調(diào)查分析，并進(jìn)行復(fù)核計(jì)算和客觀評(píng)價(jià)；特別是對(duì)規(guī)劃需水總量、需水結(jié)構(gòu)、用水效率不合理部分及國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄中限制和淘汰類項(xiàng)目，與規(guī)劃設(shè)計(jì)單位及規(guī)劃實(shí)施單位協(xié)調(diào)，在充分考慮規(guī)劃用水技術(shù)和工藝后，提出了調(diào)整及修改建議，確定工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)合理規(guī)劃需水量。

3.規(guī)劃實(shí)施水資源保障方案分析

規(guī)劃實(shí)施水資源保障方案分析首先應(yīng)從規(guī)劃論證區(qū)域規(guī)劃水平年其他用水戶用水需求角度，分析區(qū)域水資源是否能支持規(guī)劃的實(shí)施。若區(qū)域水資源尚能承載規(guī)劃的實(shí)施，則對(duì)應(yīng)規(guī)劃選擇的供水水源進(jìn)行規(guī)劃供水方案可靠性和可行性分析；若區(qū)域水資源承載能力無法支撐規(guī)劃的實(shí)施，需對(duì)規(guī)劃提出調(diào)整規(guī)?；蚍穸ńY(jié)論。

規(guī)劃水資源論證應(yīng)以實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”中的“總量控制”指標(biāo)為最小單元，與已批準(zhǔn)的全國、流域水資源綜合規(guī)劃、節(jié)水規(guī)劃等水資源配置方案有關(guān)要求一致、協(xié)調(diào)的情況下，提出規(guī)劃實(shí)施水資源保障方案調(diào)整、修改建議，保障規(guī)劃實(shí)施的規(guī)劃供水方案可靠和可行。

新疆各流域或區(qū)域現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)用水比例約占95%以上，有相當(dāng)部分工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)發(fā)展存在工業(yè)和農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換問題，即農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，規(guī)劃實(shí)施的必然結(jié)果則是農(nóng)業(yè)高效節(jié)水、高耗水農(nóng)業(yè)退地讓水等用水結(jié)構(gòu)調(diào)整。規(guī)劃水資源論證在統(tǒng)籌考慮區(qū)域水資源承載能力和保障規(guī)劃實(shí)施的同時(shí)，僅僅憑地方政府的農(nóng)業(yè)高效節(jié)水或高耗水農(nóng)業(yè)退地讓水承諾函是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。規(guī)劃工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)建設(shè)投資少則百億，多則千億，規(guī)劃實(shí)施水資源保障方案分析應(yīng)有一定的論證深度，否則規(guī)劃實(shí)施可能出現(xiàn)水資源拆東墻補(bǔ)西墻，可能給工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)發(fā)展造成經(jīng)濟(jì)損失，還可能帶來一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

新疆某工業(yè)園區(qū)規(guī)劃水資源論證按照“總量控制、定額管理、高效科學(xué)、合理可行、生態(tài)良好”的原則，以實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度要求為核心，通過論證區(qū)域水資源利用效率、用水結(jié)構(gòu)調(diào)整、水權(quán)轉(zhuǎn)換及水價(jià)機(jī)制管理等因素對(duì)規(guī)劃需水的抑制作用分析，提出了規(guī)劃實(shí)施應(yīng)采取“退地還水”“退地讓水”和農(nóng)牧民搬遷安置等保障措施。在地方政府“加快水資源調(diào)整區(qū)退地及人員轉(zhuǎn)移安置實(shí)施方案”的基礎(chǔ)上，客觀、辯證地控制用水總量需求，并結(jié)合論證區(qū)域內(nèi)已完成實(shí)施的農(nóng)業(yè)高效節(jié)水、高耗水農(nóng)業(yè)退地讓水等成功案例，對(duì)規(guī)劃實(shí)施的水資源保障方案進(jìn)行可靠性、可行性分析論證。

4.規(guī)劃實(shí)施影響分析及消減影響對(duì)策

規(guī)劃實(shí)施一般屬于新增用水，或多或少會(huì)對(duì)流域或區(qū)域水資源開發(fā)利用產(chǎn)生一些影響。其實(shí)影響并不是問題，關(guān)鍵在于規(guī)劃論證設(shè)計(jì)單位如何從人水和諧和水資源可持續(xù)利用角度出發(fā)，樹立規(guī)劃實(shí)施影響論證理念，提出合理的消減影響對(duì)策。

規(guī)劃水資源論證規(guī)劃實(shí)施影響分析應(yīng)依據(jù)流域或區(qū)域的水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)要求，重點(diǎn)分析規(guī)劃實(shí)施對(duì)取、退水影響范圍的直接影響和累積影響，定量估算不利影響和損害損失，或定性說明影響的可能程度和范圍，對(duì)規(guī)劃工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)建設(shè)方有針對(duì)性地提出消減影響的對(duì)策、補(bǔ)救、補(bǔ)償措施和建議；對(duì)于重要和敏感或有較大爭議的流域或區(qū)域，其規(guī)劃實(shí)施影響應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)分析，明確建設(shè)方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也要承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

新疆某規(guī)劃水資源論證規(guī)劃實(shí)施存在取水影響的問題，論證根據(jù)論證區(qū)域內(nèi)已完成實(shí)施的農(nóng)業(yè)高效節(jié)水、退地讓水等用水結(jié)構(gòu)調(diào)整案例，提出了農(nóng)業(yè)讓水工業(yè)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等消減影響對(duì)策，并對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響補(bǔ)償方案進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)性分析研究，以保證消減影響對(duì)策可行。該規(guī)劃水資源論證從宏觀層面為新疆及國家能源基地建設(shè)決策提供了科學(xué)依據(jù)，成為新疆區(qū)域推動(dòng)規(guī)劃水資源論證、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水結(jié)構(gòu)調(diào)整及優(yōu)化配置的典型案例，規(guī)劃水資源論證結(jié)論得到了水利部水資源管理評(píng)審部門的高度好評(píng)。

三、新疆規(guī)劃水資源論證存在的問題及對(duì)策

1.強(qiáng)化規(guī)劃水資源論證介入時(shí)機(jī)

新疆是典型的內(nèi)陸干旱區(qū)，水資源在獨(dú)特的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著極為重要的角色。對(duì)水資源開發(fā)利用程度已經(jīng)很高、水資源儲(chǔ)備不足的區(qū)域，以及已出現(xiàn)河道斷流、湖泊干涸、地下水超采、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題的區(qū)域，規(guī)劃水資源論證介入時(shí)機(jī)非常重要。

目前，新疆有相當(dāng)一部分工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)正在建設(shè)中或規(guī)劃已審查通過，在新疆水行政主管部門的行政要求下，規(guī)劃水資源論證才開始介入。通過規(guī)劃水資源論證工作，有些正在實(shí)施建設(shè)中的工業(yè)園區(qū)面臨規(guī)模調(diào)整、取水影響等問題。規(guī)劃水資源論證在規(guī)劃編制階段介入，從規(guī)劃方案形成、規(guī)劃方案優(yōu)化到規(guī)劃方案確定，體現(xiàn)“從源頭和過程控制”，提高規(guī)劃的科學(xué)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源條件相適應(yīng)。正確的介入時(shí)機(jī)和高素質(zhì)的設(shè)計(jì)隊(duì)伍可引導(dǎo)工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)建設(shè)方經(jīng)濟(jì)利益的大局觀念和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識(shí)，改變流域或區(qū)域水資源綜合規(guī)劃“形同虛設(shè)”的尷尬境地，從微觀層面向宏觀層面決策轉(zhuǎn)變。

2.規(guī)劃實(shí)施水資源取、供、用、耗、排平衡分析的認(rèn)識(shí)

規(guī)劃實(shí)施水資源取、供、用、耗、排平衡分析通過工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)規(guī)劃取、供、用、耗、排水量的平衡分析和互相驗(yàn)證，進(jìn)一步論證規(guī)劃取用水的合理性和供水方案實(shí)施的可靠性及可行性。規(guī)劃實(shí)施取、供、用、耗、排過程與流域或區(qū)域水循環(huán)系統(tǒng)作為一個(gè)相互聯(lián)系的整體，特別是規(guī)劃用水消耗量和主要污染物入河排放量對(duì)下游地區(qū)來水量及水質(zhì)的影響。

新疆大部分地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，水資源緊缺，有相當(dāng)部分區(qū)域水資源開發(fā)利用超過了實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度“三條紅線”指標(biāo)。規(guī)劃水資源論證應(yīng)客觀評(píng)價(jià)和協(xié)調(diào)區(qū)域之間的供需平衡關(guān)系，從水資源高效利用、節(jié)能減排層面對(duì)工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)規(guī)劃需水合理利用、充分利用，實(shí)現(xiàn)人水和諧和水資源可持續(xù)利用。

3.規(guī)劃水資源論證審查

2011年12月新疆水行政主管部門《關(guān)于印發(fā)規(guī)劃水資源論證編制及審查規(guī)定（暫行）的通知》規(guī)范了規(guī)劃水資源論證審查制度，規(guī)劃所在行政區(qū)域或流域?qū)σ?guī)劃水資源論證進(jìn)行第一層次預(yù)審工作，預(yù)審?fù)ㄟ^后進(jìn)行省級(jí)水行政主管部門第二層次審查。但由于水利行業(yè)對(duì)其他行業(yè)專業(yè)技術(shù)水平和對(duì)規(guī)劃水資源論證認(rèn)識(shí)的缺失，審查要求參差不齊。

規(guī)劃水資源論證審查需要一支具有專業(yè)技術(shù)把關(guān)能力和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展有高度責(zé)任感的專家隊(duì)伍，把好流域或區(qū)域水資源利用相關(guān)規(guī)劃與規(guī)劃水資源論證銜接關(guān)口，嚴(yán)格實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，貫徹“量水而行，以水定發(fā)展”的指導(dǎo)思想，注重水資源與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)超出水資源承載能力與水環(huán)境承載能力的規(guī)劃項(xiàng)目，必須及時(shí)予以調(diào)整和修改建議；對(duì)不符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、不符合國家及行業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)、不能協(xié)調(diào)流域或區(qū)域內(nèi)各部門權(quán)益的規(guī)劃項(xiàng)目，不予審批。

4.公眾參與

公眾參與規(guī)劃水資源論證工作可及時(shí)處理、協(xié)調(diào)好各有關(guān)用水戶之間的合法利益。規(guī)劃水資源論證工作的社會(huì)責(zé)任重大，但目前重視程度仍然不夠，導(dǎo)致論證工作中對(duì)相關(guān)受影響方利益欠考慮，遺留一些水事問題。水資源的合理開發(fā)、利用和保護(hù)，很大程度上取決于公眾和管理決策者對(duì)水資源重要性的認(rèn)識(shí)，公眾參與水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、水資源開發(fā)利用調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃實(shí)施影響減緩措施征詢及監(jiān)督，體現(xiàn)了規(guī)劃水資源論證的公開、公平及客觀性，才能保證政府決策的科學(xué)性、正確性。

[1]管恩宏，于義彬，萬育生.強(qiáng)化措施大力推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作[J].中國水利，2013（3）.

[2]熊瑩.最嚴(yán)格水資源管理制度下規(guī)劃水資源論證技術(shù)探討——以岷江下游航電規(guī)劃為例[J].中國水利，2013（3）.