唐克旺

（中國水利水電科學(xué)研究院水資源研究所，100038，北京）

一、承德概況及功能定位

承德市位于河北省東北部，屬于少數(shù)民族集聚的欠發(fā)達(dá)山區(qū)型城市。承德市下轄八縣四區(qū)，總面積為39513km2。2012年總?cè)丝?76萬，其中少數(shù)民族人口158萬，有效灌溉面積228萬畝（19萬hm2），經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)。承德市位于四大水系上游，即灤河流域、潮白薊運(yùn)河流域、遼河流域（包括遼河水系和大凌河水系），多年平均水資源量37億m3，其中地表水資源量36億m3，包括16億m3的河道基流量。灤河流域集水面積占全市總面積的72.5%，有小灤河、興洲河等支流，在市區(qū)下游入潘家口水庫，潘大水庫上游流域面積的83.7%位于承德境內(nèi)，多年平均水資源量27.22億m3。潮白薊運(yùn)河流域占全市總面積的17.0%，主要一級支流有潮河、白河等，下游入密云水庫，該水庫上游38.7%的匯水區(qū)位于承德市，多年平均水資源量7.09億m3。遼河流域集水面積占全市總面積的10.5%，多年平均水資源量2.7億m3。

水資源條件方面，承德市人均水資源量近1000m3，是河北省人均水資源量的3.2倍,但與全國平均水平相比，還是相對缺水地區(qū)。2012年全市供水量9.16億m3，其中地表水供水量占39%，地下水開采量占60%,其他水源供水量僅占1%。2012年承德市水功能區(qū)達(dá)標(biāo)數(shù)量有所下降，但是水污染情況較上一年有所減輕?，F(xiàn)狀水質(zhì)類別達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)要求的有9個水功能區(qū)，占總數(shù)的40.9%；有13個水功能區(qū)水質(zhì)現(xiàn)狀不能達(dá)到目標(biāo)要求，主要污染物仍為化學(xué)需氧量、氨氮和氟化物。對30眼地下水質(zhì)監(jiān)測井的監(jiān)測結(jié)果，水質(zhì)為優(yōu)良的1眼，水質(zhì)良好的14眼，水質(zhì)較差的11眼，水質(zhì)為極差的4眼。

承德文物古跡眾多，人文自然景觀獨(dú)特，歷史文化積淀深厚，是我國首批國家歷史文化名城。世界最大的皇家園林——避暑山莊及其周圍寺廟被聯(lián)合國教科文組織批準(zhǔn)為世界文化遺產(chǎn)。全市有各類國家及省級自然保護(hù)區(qū)8個，覆蓋全市6%的面積。植被覆蓋度提高到70%以上，森林覆蓋率達(dá)到54.8%。

按照最新的京津冀一體化協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，作為“四河之源、兩庫上游”的承德，處于北部生態(tài)功能區(qū)中，主導(dǎo)功能是生態(tài)保護(hù)和水源涵養(yǎng)，為京津冀經(jīng)濟(jì)圈提供生態(tài)安全屏障。承德作為密云水庫和潘大水庫的源頭區(qū)，迫切需要開展水生態(tài)文明建設(shè)，通過灤河、潮白河等河流的保護(hù)，保障京津冀首都圈的水安全，并通過協(xié)同共建、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。作為全國第二批水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)市和全國生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)，承德市應(yīng)結(jié)合自身功能定位和存在問題，加強(qiáng)水資源保護(hù)，把最嚴(yán)格水資源管理作為核心內(nèi)容，全面推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，以水生態(tài)文明保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

二、現(xiàn)狀問題識別與機(jī)遇分析

近10年，承德市從優(yōu)先保護(hù)的角度出發(fā)，遵循“大水興市，小水富民”的工作思路，在水生態(tài)保護(hù)及水安全保障等方面做了大量的工作，水環(huán)境逐步改善，防洪安全和飲水安全水平不斷提高。城市水景觀建設(shè)成績顯著，避暑山莊等重要的目標(biāo)得到優(yōu)先保護(hù)和修復(fù)。潮白河密云水庫上游的水改旱工程、清潔型生態(tài)小流域建設(shè)等效果明顯。2006年以來，承德編制和實(shí)施了生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃，目前承德已經(jīng)被列入全國生態(tài)文明建設(shè)先行試點(diǎn)示范區(qū)，有關(guān)工作正有序推進(jìn)。這些工作為水生態(tài)文明建設(shè)奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

但從水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)安全屏障的更嚴(yán)格保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，承德仍面臨著水環(huán)境、水資源、防洪安全、水生態(tài)、水文化建設(shè)等多方面問題。從京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局考慮，承德水生態(tài)文明建設(shè)既有挑戰(zhàn)，也充滿機(jī)遇。

1.水環(huán)境污染壓力大

承德市共劃分了32個水功能一級區(qū)，保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、緩沖區(qū)及開發(fā)利用區(qū)各8個。據(jù)2012年承德水資源公報，在評價的22個水功能區(qū)中，只有9個達(dá)標(biāo)，占41%，還有 59%的水功能區(qū)未達(dá)標(biāo)，主要原因是各市鎮(zhèn)的污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)行還不完善。47個主要的排污口監(jiān)測結(jié)果表明，有40%的排污口在超標(biāo)排放污水。此外，礦山、養(yǎng)殖場、村莊生活垃圾、水土流失及農(nóng)田面源等量大面廣的分散式污染源也對水環(huán)境安全構(gòu)成較大威脅。

2.工程性資源性缺水并存，水資源利用效率較低

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展及氣候變化的影響，承德近年水資源短缺問題越來越凸顯,水資源量衰減明顯。著名的避暑山莊內(nèi)湖泊曾出現(xiàn)干涸。由于調(diào)蓄能力不足，河道斷流現(xiàn)象頻發(fā)，很多依靠傍河地下水供水的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村經(jīng)常出現(xiàn)用水緊張問題。隨著河谷區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和全球氣候變化的影響，供水安全問題可能進(jìn)一步加劇，而空間上的水資源與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡，也導(dǎo)致一些流域出現(xiàn)資源性缺水問題，如主城區(qū)所在的武烈河流域，人均水資源量不足700m3。

隨著水田的逐步退出及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)用水逐步減少，農(nóng)業(yè)總用水占比由過去的80%下降到目前的66%，但用水效率不高，農(nóng)業(yè)水分生產(chǎn)力僅為標(biāo)準(zhǔn)糧0.6 kg/m3，比全國平均水平0.87低31%。高效節(jié)水灌溉面積僅占有效灌溉面積46%。萬元工業(yè)增加值用水量45.3 m3，比全國平均水平（69 m3）低，但與華北省市比還相對較高。如天津僅8m3，北京市為15m3，河北全省平均值僅20m3。用水效率與先進(jìn)地區(qū)相比還有一定差距。對于相對缺水又處于水源涵養(yǎng)區(qū)的承德，大力推進(jìn)污水處理回用，建設(shè)循環(huán)水務(wù)體系是保護(hù)河流健康的重要措施。目前，承德不僅污水處理能力不足，回用率也很低。

3.徑流調(diào)節(jié)能力低，防洪安全隱患突出

全市多年平均地表水徑流量為36億 m3，總庫容 4億m3，其中興利庫容僅1.33億m3，分別占總徑流量的11.1%和3.7%,遠(yuǎn)低于全國平均水平。承德市降水及地表徑流70%～80%集中在每年的7—9月份，洪澇災(zāi)害頻繁，危害嚴(yán)重。目前，全市僅一座大型水庫，即廟宮水庫，總庫容1.83億m3。密云水庫上游的潮河蓄水工程總庫容及興利庫容分別占多年平均徑流量的2.9%和1.6%。作為土地資源短缺的山區(qū)型城市，防洪措施的主要方向是提高調(diào)蓄能力，而不是主要依靠堤防。

4.河道生態(tài)基流不足，河流健康受損

承德現(xiàn)狀用水僅9.16億m3，占水資源總量的25%，水資源開發(fā)強(qiáng)度不大。但是，由于缺乏地表水調(diào)蓄工程，很多城鎮(zhèn)和農(nóng)村的飲用水水源地及工農(nóng)業(yè)供水水源均依靠河邊的地下水。作為山區(qū)型城市，全市用水總量的60%來自地下水，這種現(xiàn)象較少見。過分依靠地下水供水容易產(chǎn)生河道基流襲奪。地下水年內(nèi)動態(tài)變化主要受河道側(cè)向徑流補(bǔ)給及地下水人工開采影響，每年從2月份開始，地下水水位逐步上升，至9月份達(dá)到最高，基本與地表徑流豐枯同步。承德21條主要河流的汛期生態(tài)流量都能夠得到滿足，而非汛期的生態(tài)流量滿足率大多不足50%。河道基流的減少不僅影響到河流生態(tài)系統(tǒng)健康，也降低了河流的自凈能力，對水環(huán)境改善產(chǎn)生不利影響。據(jù)金鑫等評價結(jié)果，武烈河評價河段（高寺臺—河口）健康狀況整體略差，突出問題表現(xiàn)為河流斷流現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)需水保證率過低，武烈河健康問題在承德具有很好的代表性。

除河道基流減少問題外，河岸硬化、渠化、人工橡膠壩攔截阻斷等問題在人口稠密的城鎮(zhèn)均普遍存在。水景觀建設(shè)與河道自然形態(tài)和生態(tài)親水岸線有機(jī)結(jié)合是今后承德河流治理的新課題。

5.土地沙化問題突出，自然水景觀及水文化資源挖掘不足

承德西北部地區(qū)是重要的風(fēng)沙源區(qū)，豐寧縣小壩子沙化南侵速度很快，距京冀界不足50km。盡管開展了大量的水土保持工作，土地沙化問題仍未從根本上得到治理，仍威脅京津冀的生態(tài)安全。

承德的功能定位決定了今后承德必須走清潔生態(tài)型的循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、綠色發(fā)展新道路，生活空間宜居舒適，生產(chǎn)用地集約高效，生態(tài)空間自然多樣。作為文化名城和旅游熱點(diǎn)，承德的自然水景觀和水文化資源還有待進(jìn)一步挖掘，與水有關(guān)的旅游景點(diǎn)少，城鎮(zhèn)河段人工硬化較明顯，親水嬉水性不強(qiáng)。

6.水生態(tài)文明建設(shè)的重大機(jī)遇

京津冀一體化協(xié)同發(fā)展是中央確定的重要戰(zhàn)略部署，承德作為生態(tài)安全屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)，將得到國家和相關(guān)省市的政策、技術(shù)及資金扶持，生態(tài)補(bǔ)償正在逐步落實(shí)，污染治理、河道整治、雙峰寺水庫等多類項目正在全面推進(jìn)，國家發(fā)改委已經(jīng)批復(fù)承德作為生態(tài)文明先行示范區(qū)開展試點(diǎn)建設(shè)。承德水生態(tài)文明建設(shè)符合國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署，面臨難得的政策機(jī)遇。

承德市委市政府的高度重視是水生態(tài)文明建設(shè)的重要組織保障。近年，承德貫徹黨的十八大戰(zhàn)略部署，著力系統(tǒng)解決水污染、防洪安全、生態(tài)用水、水景觀等問題，取得顯著成效。城鄉(xiāng)居民對水生態(tài)文明建設(shè)的大力支持也為該項工作奠定了良好的社會基礎(chǔ)。

三、水生態(tài)文明的建設(shè)思路

1.節(jié)水治污優(yōu)先，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理

根據(jù)習(xí)總書記提出的治水新思路，承德市水生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)堅持節(jié)水優(yōu)先的原則，強(qiáng)化水污染治理，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行“三條紅線”“四項制度”。節(jié)水方面，應(yīng)從各行業(yè)及政府、企業(yè)、社區(qū)各階層全面建設(shè)節(jié)水型社會、節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型社區(qū)。全面部署城鎮(zhèn)及工業(yè)的污染治理，實(shí)施截污導(dǎo)流、管網(wǎng)收集、污水深度處理、再生水回用等工程，建設(shè)城市循環(huán)水務(wù)。重視礦山尾礦、畜禽養(yǎng)殖場、農(nóng)田徑流、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生等分散式污染源治理，積極探索循環(huán)水務(wù)村、循環(huán)水務(wù)鎮(zhèn)的建設(shè)。

2.時空均衡調(diào)控，優(yōu)化配置水資源，保障水安全

除水環(huán)境污染外，承德的水安全問題主要是缺水及洪澇災(zāi)害，而這兩方面的水安全保障都需要從時空上對水資源進(jìn)行科學(xué)調(diào)控，建設(shè)水利工程，治理河道，提高調(diào)蓄能力，彌補(bǔ)歷史欠賬。時間上，通過增加調(diào)節(jié)庫容，優(yōu)先攔截利用汛期雨洪水，實(shí)施河道枯季生態(tài)增流，保障避暑山莊等重要目標(biāo)的生態(tài)及景觀用水。除日常供水安全外，還有兼顧應(yīng)急狀態(tài)下的戰(zhàn)略儲備能力建設(shè)，建設(shè)必要的儲備水源，為京津冀水安全提供保障。

空間上，實(shí)施跨流域水系連通工程建設(shè)，以豐補(bǔ)缺，保障主城區(qū)、平泉等重要城鎮(zhèn)的用水安全，通過水系連通及聯(lián)網(wǎng)調(diào)配，提高水資源的承載能力。承德主城區(qū)西部的伊遜河徑流量為3.65億m3，人口僅3.5萬，水量較豐富，而雙橋區(qū)所在的武烈河徑流量僅2.6億m3，人口近38萬，水資源短缺。通過引伊入武，可以起到以豐補(bǔ)歉的作用。

3.系統(tǒng)治理，水陸統(tǒng)籌，河湖兼顧，多措并舉

堅持統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)治理的總體思路。措施布局不僅要關(guān)注河道修復(fù)和水系連通，更要重視岸上的社會經(jīng)濟(jì)活動管理，尤其是最嚴(yán)格水資源管理、清潔小流域建設(shè)、水土保持和風(fēng)沙源治理、面源治理、采礦控制等。對于水景觀，不能過度實(shí)施橡膠壩及靜態(tài)水面建設(shè)，而應(yīng)在適度建設(shè)水面的同時，優(yōu)先考慮河流的自然修復(fù)和流態(tài)保護(hù)，避免在河流治理中過度地將河流湖泊化或岸線硬化。河道治理及水網(wǎng)建設(shè)應(yīng)集防洪、供水、生態(tài)多功能于一體，實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合、互聯(lián)互通、科學(xué)調(diào)度。

4.創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償及區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略

作為欠發(fā)達(dá)的少數(shù)民族集聚地區(qū)，承德市社會發(fā)展的任務(wù)重，生態(tài)保護(hù)任務(wù)也十分艱巨，資金缺口大。在項目建設(shè)、采礦活動等方面面臨生態(tài)保護(hù)一票否決的情況下，謀劃承德發(fā)展和保護(hù)的共贏是當(dāng)前最迫切的戰(zhàn)略課題。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐，應(yīng)在水生態(tài)文明建設(shè)中給予高度重視，包括生態(tài)保護(hù)、污染治理、水資源項目的資金扶持，清潔高新類技術(shù)項目的引進(jìn)和轉(zhuǎn)化等方面，應(yīng)從中央、京津冀等層面加大對承德的資金及技術(shù)投入。

四、幾點(diǎn)意見及建議

1.水生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)分區(qū)分類，甄別對待

結(jié)合承德的水生態(tài)系統(tǒng)特征，應(yīng)劃分出四類區(qū)：壩上風(fēng)沙源治理區(qū)、密云水庫上游水源涵養(yǎng)區(qū)、灤河中下游污染治理區(qū)和遼河上游水源保護(hù)區(qū)。每個區(qū)的問題性質(zhì)不同，措施也有差異。如壩上風(fēng)沙源治理區(qū)位于西北部，是內(nèi)蒙古高原的南緣部分，占全市總面積的10%，主要措施是水土保持和生態(tài)建設(shè)。潮白河密云水庫上游水源涵養(yǎng)區(qū)重點(diǎn)是生態(tài)型小流域治理和農(nóng)村環(huán)境整治與面源防治，保障密云水庫的水質(zhì)安全。灤河中下游污染治理區(qū)是圍場、隆化、灤平、平泉等縣及主城區(qū)的所在地，是人口及工業(yè)密集區(qū)，工業(yè)企業(yè)、礦山及城鎮(zhèn)廢污水入河口也主要分布在這個區(qū)內(nèi)。因此，應(yīng)以污染治理、循環(huán)水務(wù)、河流修復(fù)、水資源調(diào)蓄能力建設(shè)等措施為主，保障潘家口水庫的水質(zhì)安全和本地水安全。對于開發(fā)程度較低的遼河上游水源保護(hù)區(qū)，應(yīng)以涵養(yǎng)保護(hù)為主。

2.突出雙峰寺水庫的飲用水水源功能定位

雙峰寺大型水庫正在建設(shè)中，具有防洪、供水、發(fā)電及生態(tài)用水保障等多種功能，但主導(dǎo)功能是防洪和供水。作為承德市重要水源地，武烈河水質(zhì)直接關(guān)系城市飲水安全，無論是否建水庫，都必須加強(qiáng)河流的水質(zhì)保護(hù)。現(xiàn)狀供水來自武烈河傍河地下水水源地，供水保證率不高。建設(shè)雙峰寺水庫后，應(yīng)將雙峰寺水庫作為城市主要水源，而將傍河地下水井作為儲備應(yīng)急水源。按照城市飲用水水源保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，劃分保護(hù)區(qū)，編制和實(shí)施飲用水水源保護(hù)和污染治理規(guī)劃，清理上游的采礦、養(yǎng)殖等污染源，消除事故隱患。

3.重視河流的生態(tài)護(hù)岸與親水設(shè)計

目前，承德市區(qū)及八縣鎮(zhèn)都在流經(jīng)城鎮(zhèn)的河道上建設(shè)了不同數(shù)量的橡膠壩，建設(shè)水景觀?，F(xiàn)場考察發(fā)現(xiàn)，這些橡膠壩及岸線建設(shè)存在過度硬化和數(shù)量過多的問題。居民只能看水，不能親水嬉水，設(shè)計上還存在一定的缺陷。在武烈河上游區(qū)的治理中，應(yīng)改變設(shè)計理念，強(qiáng)調(diào)生態(tài)護(hù)岸和親水設(shè)計，提高水景觀的品味和生態(tài)友好度。

4.重視“三生”用地的劃分

本著水陸統(tǒng)籌的原則，應(yīng)該對承德市的土地進(jìn)行“三生”用地劃分，明確生態(tài)保護(hù)區(qū)、生產(chǎn)活動區(qū)、生活居住區(qū)。生態(tài)保護(hù)區(qū)應(yīng)包括各類自然保護(hù)區(qū)、壩上天然草地、坡度在25°以上的山地、河湖水體藍(lán)線范圍等。生態(tài)保護(hù)區(qū)是生態(tài)保護(hù)的紅線，不得從事容易導(dǎo)致生態(tài)破壞的建設(shè)活動。生產(chǎn)活動區(qū)包括工業(yè)園區(qū)、采礦等企業(yè)分布區(qū)、農(nóng)業(yè)牧業(yè)生產(chǎn)區(qū)等。生產(chǎn)區(qū)內(nèi)，要強(qiáng)調(diào)集約經(jīng)營、資源高效利用、環(huán)境清潔友好，不產(chǎn)生或少產(chǎn)生污染物，遵循循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展和綠色發(fā)展理念。生活區(qū)包括以居住為主要功能的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居住區(qū)，要重視人水和諧、安全宜居、清潔健康。除各區(qū)內(nèi)部的循環(huán)發(fā)展外，各區(qū)之間也應(yīng)重視資源的循環(huán)利用，如生活區(qū)的污水經(jīng)深度處理后用于生產(chǎn)區(qū)等。

5.重視水資源的科學(xué)調(diào)控和適水布局

承德作為山區(qū)城市，應(yīng)遵循水循環(huán)規(guī)律，水資源調(diào)控方略除必要的調(diào)蓄工程建設(shè)滿足用水需求外，應(yīng)保護(hù)河流的基本特征，減少靜態(tài)水面的建設(shè)。對于水系連通，宜適度建設(shè)調(diào)水工程，以現(xiàn)有河流水系為基本格局，產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)化進(jìn)程應(yīng)考慮不同河谷的土地及水資源承載能力。對于土地緊缺、易發(fā)生泥石流等地質(zhì)災(zāi)害、水量不足的河谷，應(yīng)嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)規(guī)模。

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