李香云，張 旺

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

規(guī)劃環(huán)境影響評價制度及對規(guī)劃水資源論證的啟示

李香云，張 旺

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

我國規(guī)劃水資源論工作還處于探索起步階段，如何建立科學(xué)有效的論證機制仍需開展大量工作。學(xué)習(xí)和借鑒已建立實施近10年的規(guī)劃環(huán)境影響評價制度，規(guī)劃水資源論證制度應(yīng)重點建立健全規(guī)劃水資源論證法律制度，細化論證范圍，建立和完善適應(yīng)不同規(guī)劃層次的技術(shù)體系、責(zé)任機制，同時建立信息公開和公眾參與機制。

規(guī)劃環(huán)境影響評價；水資源論證；制度；啟示

近半個多世紀以來，為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展用水需求，我國不少地區(qū)的水資源開發(fā)利用超出了承載力。隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，水資源面臨的形勢更加嚴峻。理論上，規(guī)劃水資源論證能夠從決策源頭預(yù)防對水資源系統(tǒng)的不利影響。但目前我國規(guī)劃水資源論證工作還處于探索起步階段，如何建立科學(xué)有效的論證機制仍需開展大量工作。已建立和實施近10年的規(guī)劃環(huán)境影響評價制度，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

一、規(guī)劃環(huán)境影響評價制度的建立與推進

規(guī)劃環(huán)境影響評價 （以下簡稱“規(guī)劃環(huán)評”）制度，也稱戰(zhàn)略環(huán)評制度，指對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的制度。這一制度對提高規(guī)劃的科學(xué)性，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

1.規(guī)劃環(huán)評制度的建立

1989年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價要求較多，但在規(guī)劃環(huán)評方面，只對城市規(guī)劃設(shè)定了原則性規(guī)定，即要求制定城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確定保護和改善環(huán)境的目標和任務(wù)。在2002年頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱 《環(huán)評法》），正式確立了規(guī)劃環(huán)評制度的法律地位，規(guī)定了不同規(guī)劃類型的環(huán)評報告的編制、審查、公眾參與、審批等要求。

2.強化規(guī)劃環(huán)評法律法規(guī)制度體系建設(shè)

《環(huán)評法》確立了我國兩項重要的環(huán)境管理制度，即項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評制度。然而，經(jīng)過多年發(fā)展，建設(shè)項目環(huán)境影響評價的范圍和數(shù)量不斷擴大和增加，評價和審批工作從早期的接受程度低走向規(guī)范化，僅“九五”期間建設(shè)項目環(huán)境影響評價執(zhí)行率就已達90%。與之相比，規(guī)劃環(huán)評制度沒有達到這樣高的執(zhí)行率。按照有關(guān)資料，截至2007年年底，全國共審批各類建設(shè)項目環(huán)評117萬件，規(guī)劃環(huán)評還不到100件。鑒于此，國家和環(huán)保部門進一步強化規(guī)劃環(huán)評的制度體系建設(shè)，從法律法規(guī)和政策方面不斷推動規(guī)劃環(huán)評制度的實施。其中，環(huán)保部門先后制定了《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（2003年）、《專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書審查辦法》（2003 年）、《編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》和《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》（2004 年）等規(guī)范性文件；出臺了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（國務(wù)院令第559號）（以下簡稱《規(guī)劃環(huán)評條例》）等。此外，許多省市也相繼配套出臺了多項地方性規(guī)章和專門文件，大大推動了規(guī)劃環(huán)評的實施。

3.規(guī)劃環(huán)評制度的推進：試點先行，重點突破

“試點先行，重點突破”是我國政策實施早期階段常用的方式方法，規(guī)劃環(huán)評也不例外。

2003年《環(huán)評法》正式實施后，為了貫徹落實好規(guī)劃環(huán)評制度，環(huán)保部門按照典型行政區(qū)、重點行業(yè)和重要專項規(guī)劃等三種類型的23個規(guī)劃進行環(huán)評試點，并對內(nèi)蒙古、新疆、廣西等省、自治區(qū)以及大連、武漢等城市的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃進行了環(huán)評試點，此后又陸續(xù)批準江蘇省、湖北省、寧波市、蕪湖市、廣州市為規(guī)劃環(huán)評試點省份和城市。通過試點，在探索機制、完善方法、培養(yǎng)隊伍等方面取得了明顯成效，不僅推動了全國規(guī)劃環(huán)評工作的開展，也為發(fā)現(xiàn)問題、推進規(guī)劃環(huán)評和制度建設(shè)積累了大量經(jīng)驗。

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃涉及領(lǐng)域多，各類規(guī)劃性質(zhì)和特點差別大，環(huán)保部門先后發(fā)布了《關(guān)于進一步加強港口總體規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》《關(guān)于加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價有關(guān)工作的通知》《關(guān)于進一步加強規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》等文件，加強重點領(lǐng)域管理，推進專項規(guī)劃環(huán)評工作。目前，城市規(guī)劃、煤炭、港口、流域梯級水電開發(fā)等領(lǐng)域的專項規(guī)劃環(huán)評工作基本上步入規(guī)范化實施。總體上，從國家到地方，規(guī)劃環(huán)評工作已經(jīng)逐漸展開。

二、規(guī)劃環(huán)境影響評價實施機制

規(guī)劃環(huán)評制度體系，特別是《規(guī)劃環(huán)評條例》的頒布實施，從規(guī)劃的分類，到規(guī)劃環(huán)評的編制、報批、審查、跟蹤評價和責(zé)任等方面作出了明確規(guī)定，基本構(gòu)建了較為完整的規(guī)劃環(huán)境影響評價實施機制。

1.規(guī)劃環(huán)境影響評價的范圍

按照《規(guī)劃環(huán)評條例》規(guī)定，并非所有規(guī)劃都需做環(huán)境影響報告書。《規(guī)劃環(huán)評條例》明確了必須進行環(huán)境影響評價的規(guī)劃范圍：“一地”即土地利用有關(guān)規(guī)劃的環(huán)境影響評價；“三域”即區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價；“十專項”即工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游和資源開發(fā)的有關(guān)專項規(guī)劃的環(huán)境影響評價。

2.規(guī)劃環(huán)境影響評價的編制機構(gòu)

與建設(shè)項目環(huán)評管理制度（EIA）不同，環(huán)保部門對從事規(guī)劃環(huán)評工作的機構(gòu)尚未出臺資質(zhì)要求的規(guī)定。從規(guī)劃環(huán)境影響評價制度現(xiàn)狀看，規(guī)劃環(huán)評編制單位主要有兩種，一種是規(guī)劃編制機構(gòu)；另一種是規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)機構(gòu)。對于綜合性、指導(dǎo)性規(guī)劃，因其決策層級高、涉及范圍廣、保密性要求高、不確定性較大，根據(jù)《環(huán)評法》要求，這類規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)容相對簡單，只需編制篇章和說明，常由規(guī)劃編制機構(gòu)自行編制。對于專項規(guī)劃環(huán)評，視條件（保密等）和技術(shù)難度要求，可自行編制也可委托專業(yè)技術(shù)機構(gòu)編制。

3.規(guī)劃環(huán)境影響評價的審查與責(zé)任主體

《規(guī)劃環(huán)評條例》對規(guī)劃環(huán)境影響評價的審查做出明確詳細規(guī)定，主要由規(guī)劃審批部門把關(guān)，《規(guī)劃環(huán)評條例》要求對缺少規(guī)劃環(huán)評內(nèi)容（篇章、說明和報告書）的規(guī)劃，規(guī)劃審批部門不予審批。加上2003年出臺了《專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書審查辦法》，規(guī)劃環(huán)境影響審查主體主要有三類，即：①規(guī)劃審批部門（以綜合性規(guī)劃審批為主）；②市級以上人民政府（審批的專項規(guī)劃）；③規(guī)劃審批部門同級的環(huán)保部門（負責(zé)召集審查小組）。

與規(guī)劃環(huán)評有關(guān)的責(zé)任主體主要有五類，依次為：①規(guī)劃編制機關(guān)，②規(guī)劃審批機關(guān)，③審查小組召集部門，④審查小組專家，⑤規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)機構(gòu)。法律責(zé)任以“處分”為主，第五類主體則有可能承擔(dān)刑事責(zé)任。

三、規(guī)劃環(huán)評制度設(shè)計的特點與不足

1.規(guī)劃環(huán)評制度設(shè)計特點

規(guī)劃環(huán)評制度設(shè)計的特點：一是具有強有力的法律支撐，建立了較為完善的制度體系和實施機制。二是明確了規(guī)劃類型及其規(guī)劃范圍、規(guī)劃環(huán)境影響評價的主要內(nèi)容，將規(guī)劃實施可能對人群健康產(chǎn)生的長遠影響作為環(huán)評分析、預(yù)測和評估的基本內(nèi)容之一。三是明確了規(guī)劃環(huán)評各利益相關(guān)者的責(zé)任，包括規(guī)劃編制部門、審查、審批部門的職責(zé)和法律責(zé)任。四是列舉了審查意見、跟蹤評價、公眾參與、信息共享等環(huán)評技術(shù)環(huán)節(jié)的內(nèi)容與形式，使規(guī)劃環(huán)評成為保障公眾環(huán)境權(quán)益的平臺之一。五是建立了經(jīng)費保障制度，明確所需的費用應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算管理的規(guī)定納入財政預(yù)算，接受審計監(jiān)督。

2.規(guī)劃環(huán)評制度的不足

（1）規(guī)劃體系的復(fù)雜性和不確定性，使規(guī)劃環(huán)評論證技術(shù)難度大

規(guī)劃體系的復(fù)雜性和不確定性，使規(guī)劃環(huán)評論證技術(shù)難度大，對技術(shù)人員知識水平要求高。而目前技術(shù)方法體系還不成熟，高水平的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)人員短缺，環(huán)評結(jié)論可能因人而異，規(guī)劃環(huán)評結(jié)論的可變性較大，影響規(guī)劃環(huán)評質(zhì)量和結(jié)果的可靠性。規(guī)劃體系的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在既有綜合性規(guī)劃，如國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，也有專項性規(guī)劃，如城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、水利規(guī)劃等，同時在專項規(guī)劃中又存在著綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃等。

（2）依靠規(guī)范標準開展工作的方法難以解決復(fù)雜規(guī)劃體系的環(huán)評需求

我國幅員遼闊，自然地理條件、社會經(jīng)濟水平、人才結(jié)構(gòu)等差異較大，其存在和面臨的問題各不相同。如上述復(fù)雜規(guī)劃體系下，即使同一類規(guī)劃，在不同層級的政府、不同尺度的空間，其關(guān)注重點不一樣，規(guī)劃內(nèi)容的重點不同，其采取的政策手段、評估重點和方法也不一樣，難以采用統(tǒng)一評估模式進行，同時也存在著難以進行定量預(yù)測的問題，導(dǎo)致評估技術(shù)體系復(fù)雜，從建設(shè)項目環(huán)評脫胎而來的依靠相關(guān)規(guī)范標準開展工作的方法難以應(yīng)對不同規(guī)劃的評估要求。

（3）實施機制還需完善，責(zé)任機制模糊，跟蹤監(jiān)督職能缺失

理論上規(guī)劃環(huán)評有助于減少決策在環(huán)保方面的失誤或缺陷，然而由于規(guī)劃環(huán)評并不一定能完全消除所有決策在環(huán)保方面的潛在問題，特別是受目前認識水平、技術(shù)能力等所限，環(huán)境影響的不確定性特別是影響的累積效應(yīng)或長期后果很難判斷；此外，對一些層次較高、影響較大、內(nèi)容復(fù)雜的規(guī)劃環(huán)評更應(yīng)多方權(quán)衡、深入分析和方案比較分析，需花費較多時間。在目前體制下，為了提高決策效率，規(guī)劃環(huán)評往往“短、平、快”，這些原因?qū)е乱?guī)劃環(huán)評的不確定性，也進一步導(dǎo)致規(guī)劃審批及其相關(guān)環(huán)節(jié)責(zé)任的模糊。此外，在涉及規(guī)劃環(huán)評的法律法規(guī)中，也明顯存在著跟蹤、監(jiān)督職能缺失、責(zé)任條款軟弱、處分的主體和形式不明，且公眾參與不足、責(zé)任追究機制不明確等問題。

四、規(guī)劃環(huán)評制度對推進規(guī)劃水資源論證的啟示

規(guī)劃水資源論證是增強政府科學(xué)決策的重要前提保障，是落實最嚴格水資源管理制度、支撐生態(tài)文明建設(shè)的重要工具和手段。然而，從規(guī)劃水資源論證現(xiàn)狀情況看，還存在著法律法規(guī)薄弱、技術(shù)支撐體系簡單、實施機制不完善等問題，影響了規(guī)劃水資源論證的政策效應(yīng)。借鑒規(guī)劃環(huán)評制度的經(jīng)驗，提出以下幾點建議。

1.將規(guī)劃水資源論證法律法規(guī)體系建設(shè)放在重中之重來對待

如同《環(huán)評法》確立了規(guī)劃環(huán)境影響評價的法律地位，《水法》也確立了規(guī)劃水資源論證的法律地位。近10年，規(guī)劃環(huán)評制度不斷在法規(guī)層面得以強化，管理機制也不斷改進和完善。相比而言，一方面規(guī)劃水資源論證的相關(guān)法規(guī)規(guī)定遠不如《環(huán)評法》具體明確，另一方面規(guī)劃水資源論證的法規(guī)體系還比較薄弱，目前還處于規(guī)劃水資源論證試點階段。建議借鑒規(guī)劃環(huán)評的經(jīng)驗，加強規(guī)劃水資源論證的法規(guī)建設(shè)，將《水資源論證條例》作為水法規(guī)建設(shè)的重中之重，建立健全規(guī)劃水資源論證法律制度。

2.進一步細化規(guī)劃水資源論證范圍

鑒于我國規(guī)劃體系的復(fù)雜性，建議進一步明確不同規(guī)劃類型以及不同規(guī)劃范圍對規(guī)劃水資源論證的編制需求和要求，即進一步明確哪些規(guī)劃需要做水資源論證或還需要進一步細化，并制定相應(yīng)的編制辦法。

3.建立和完善適應(yīng)不同規(guī)劃層次的技術(shù)體系

從規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)體系對支撐決策的作用乏力，進而影響其政策效應(yīng)的實際情況看，完善規(guī)劃水資源論證的技術(shù)支撐體系十分必要和重要。而從近幾年我國出臺的規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求以及不少地方進行的探索看，暴露出同樣的問題，規(guī)劃水資源論證體系還不健全，考慮水量約束多，缺少生態(tài)環(huán)境承載力以及生態(tài)系統(tǒng)的約束等。規(guī)劃水資源論證應(yīng)體現(xiàn)規(guī)劃層面的水資源論證特點，不能沿用項目水資源論證辦法。總體上看，很多技術(shù)和管理問題還有待進一步研究和完善。

4.建立和完善責(zé)任機制

要使規(guī)劃水資源論證真正成為水資源可持續(xù)利用的重要平臺，必須明確和細化規(guī)劃水資源論證的責(zé)任主體，包括編制單位、審查機關(guān)、審批機關(guān)、審查專家等責(zé)任，進一步細化規(guī)劃編制、審批和審查部門及單位的職責(zé)，建立規(guī)劃責(zé)任追究制度，確保規(guī)劃水資源論證的論證到位、管理到位、責(zé)任到位，避免論證質(zhì)量不高、評價過程和結(jié)果不客觀、審查機制不完善、論證成果實施缺乏機制保障等問題影響規(guī)劃水資源論證實施效應(yīng)。

5.建立信息公開和公眾參與機制

信息公開和公眾參與制度是創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容，也是發(fā)揮規(guī)劃水資源論證政策效應(yīng)的重要基礎(chǔ)。建立信息公開和公眾參與制度，完善信息公開和公眾參與機制，發(fā)揮公眾參與的重要作用，對規(guī)劃水資源論證極為重要?！?/p>

責(zé)任編輯 張瑜洪

Enlightenment of planning environmental impact assessment system on planning water resources argumentation

Li Xiangyun,Zhang Wang

The work of water resources argumentation is still in the starting and exploration stages,so that plenty of work is needed to do.From the experiences of planning environmental impact assessment system since it has been established for 10 years,water resources argumentation should form comprehensive legal system,detail argument range,build technical system and duty mechanism adapted to different planning levels.At the same time,the mechanism of information disclosure and public participation is necessary to build.

planning environmental impact assessment;water resources argumentation;system;enlightenment

李香云，研究員。

TV213.4

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1000-1123（2014）09-0001-03

2014-04-17