馬 瑞，歐陽昊

（1.水利部珠江水利委員會，510611，廣州；2.珠江流域水資源保護局，510611，廣州）

習近平總書記在關(guān)于保障水安全的重要講話中，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路，更加強調(diào)從涵養(yǎng)水源、修復生態(tài)入手，統(tǒng)籌上下游、左右岸、地上地下、城市鄉(xiāng)村、工程措施非工程措施，協(xié)調(diào)解決水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害問題。珠江流域治水面臨著水供給、水環(huán)境、水生態(tài)的突出問題，在當前經(jīng)濟社會快速發(fā)展形勢下，亟須按照系統(tǒng)治理的要求，從流域整體著眼，瞄準熱點、難點問題，在機制建設(shè)上實現(xiàn)突破。

一、珠江流域水安全問題的突出表現(xiàn)

一是局部地區(qū)供水保障形勢嚴峻。珠江流域現(xiàn)狀各類蓄水工程（不包括純發(fā)電大型水庫）的總調(diào)節(jié)庫容為 256億m3，僅占水資源總量的7.6%，低于全國12%的平均值；蓄水工程的供水能力占總供水能力的32.6%，無調(diào)節(jié)能力的引、提水工程供水能力占61.0%，徑流調(diào)節(jié)能力明顯不足，其中珠江三角洲引、提水工程占該區(qū)總供水能力的78.4%，引、提水工程可供水量受制于天然來水以及上游用水，供水保證率不高，流域水資源調(diào)配能力尚難以滿足水資源配置的需要，局部地區(qū)缺水嚴重，水資源供需矛盾突出。滇東南地區(qū)、桂西南及黔東南地區(qū)、桂中盆地屬于資源性缺水地區(qū)，部分區(qū)域農(nóng)村飲水困難，干旱缺水嚴重；滇東南、黔中、桂中大部分地區(qū)供水工程不足，已建工程部分老化失修，存在工程性缺水問題；珠江三角洲地區(qū)水資源調(diào)配能力很低，并受咸潮和水污染威脅，水資源供需矛盾突出。

二是部分區(qū)域水污染形勢嚴峻。珠江流域總體水質(zhì)良好，但存在流域部分區(qū)域水污染嚴重、飲用水水源水質(zhì)狀況令人擔憂等問題。據(jù)2012年資料統(tǒng)計，珠江上游南北盤江及珠江三角洲水污染較為嚴重，Ⅳ類以下河長比例分別為24.8%和36.1%，云南5大高原湖泊除撫仙湖水質(zhì)較好外，陽宗海、星云湖、杞麓湖、異龍湖的水質(zhì)均受到污染，為Ⅳ類～劣Ⅴ類。珠江河口咸潮上溯明顯增強，頻率加大，咸害加重。為保障澳門、珠海及珠江三角洲地區(qū)供水安全，2005年以來水利部珠江水利委員會連續(xù)實施了10次流域枯水期水量調(diào)度，基本保障了澳門供水，但中山、廣州南部及珠海等市的供水仍受到咸潮影響。

三是部分片區(qū)生態(tài)狀況不容樂觀。水土流失、石漠化為當?shù)厣鷳B(tài)退化的突出表現(xiàn)，其中珠江流域水土流失面積為6.27萬km2，主要分布在流域中上游地區(qū)；石漠化面積為5.21萬km2，流域喀斯特地區(qū)石漠化嚴重，上游南、北盤江地區(qū)尤甚。流域水生生物種類及數(shù)量大幅度減少，生物多樣性下降，目前西江廣東段主要魚類有75種，與20世紀80年代相比減少13種，多種珍貴魚類特別是部分洄游魚類，如中華鱘、鰣魚、花鰻鱺等已處在瀕危狀態(tài)。

四是水工程建設(shè)和管理仍相對滯后。珠江流域防洪工程體系中調(diào)控西江洪水的大藤峽防洪控制性樞紐、調(diào)控西江主要支流柳江洪水的防洪控制樞紐尚未建設(shè)，對西江和柳江洪水缺乏有效調(diào)控手段。流域內(nèi)南北盤江石灰?guī)r地區(qū)、桂中地區(qū)、黔中地區(qū)及處于分水嶺地帶的蒙開個地區(qū)等旱災(zāi)嚴重，普遍存在水源工程尤其是控制性的大中型水源工程及其配套設(shè)施嚴重不足、水源工程分布不均等問題，難以有效應(yīng)對嚴重干旱。城市防洪工程建設(shè)滯后，防洪標準低，流域內(nèi)的易澇區(qū)大多存在排澇標準低、工程配套不完善、設(shè)備殘舊老化、工程管理不善等問題，排澇狀況急需改善。

二、珠江流域?qū)用娴乃踩Ｕ蠙C制建設(shè)現(xiàn)狀

堅持系統(tǒng)治理的思想方法，從全流域、上下游出發(fā)統(tǒng)籌治水，是解決珠江流域復雜水問題、保障流域水安全、實現(xiàn)流域水生態(tài)文明的根本出路。機制建設(shè)是治水體系的重要部分，且能在相當程度上彌補工程體系尚不完善的缺陷。近年，珠江在流域?qū)用鏄?gòu)建水安全保證機制，主要著眼于頂層設(shè)計、保障供水、防控污染、調(diào)處和預(yù)防糾紛方面。

一是啟動綠色珠江建設(shè)，建立流域水安全保障頂層設(shè)計機制。珠委提出了“維護河流健康，建設(shè)綠色珠江”的治江總體目標，編制印發(fā)了《綠色珠江建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃》，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度和生態(tài)文明建設(shè)的要求出發(fā)，提出珠江流域治理、保護、開發(fā)利用與管理的目標與任務(wù)、戰(zhàn)略布局、措施體系。這是立足珠江流域?qū)嶋H對水利規(guī)劃機制的創(chuàng)新和發(fā)展，作為流域規(guī)劃體系的頂層戰(zhàn)略規(guī)劃，指導流域治水和水安全保障的各方面工作。規(guī)劃確立了流域“綠源、綠廊、綠網(wǎng)、綠景”的四大戰(zhàn)略格局，即保護流域干流與主要支流源頭綠色生態(tài)源區(qū) （綠源），構(gòu)建流域主要干支流一江兩岸 “洪水安瀾通道、清水走廊和生物廊道”的三大河流健康廊道（綠廊），打造河海暢通、生態(tài)良好、供水安全的活力三角洲水網(wǎng)（綠網(wǎng)），營造與水生態(tài)水文化相結(jié)合、和諧優(yōu)美的水景觀（綠景）。

二是建立流域水量統(tǒng)一調(diào)度機制。2005年以來，珠江河口咸潮活動日趨強烈，為保障澳門、珠海及珠江三角洲地區(qū)的供水安全，珠委于2005年首次實施珠江壓咸補淡應(yīng)急調(diào)水，調(diào)水路線西起天生橋一級水電站，東至珠江三角洲河網(wǎng)，全程長達1 300多km。2006年起調(diào)水工作開始變被動應(yīng)急為主動應(yīng)對，隨著編制實施《保障澳門珠海供水安全專項規(guī)劃》，國家防總批復實施《珠江枯水期水量調(diào)度預(yù)案》，逐步建立了流域水量統(tǒng)一調(diào)度機制。珠江防總、珠委按照“確保供水，統(tǒng)籌兼顧”的原則，與地方水利部門、航運部門、南方電網(wǎng)、廣西電網(wǎng)及有關(guān)發(fā)電企業(yè)、供水公司建立溝通協(xié)調(diào)渠道，水利、航運、電力等部門協(xié)作，嚴格執(zhí)行珠江防總水量調(diào)度指令，實施骨干水庫群統(tǒng)一調(diào)度，成功化解蓄水與發(fā)電矛盾，實現(xiàn)了供水、發(fā)電、航運、生態(tài)等多方共贏。

三是建立跨?。ㄗ灾螀^(qū)）水資源保護與水污染防治協(xié)作機制。跨區(qū)域協(xié)作在流域水資源保護方面有不可替代的重要作用，2007年5月，珠委牽頭與貴州和廣西水利、環(huán)保部門共同簽署了《黔、桂跨省（自治區(qū)）河流水資源保護與水污染防治協(xié)作機制組建方案》文件，正式建立了黔、桂跨?。ㄗ灾螀^(qū)）河流水資源保護與水污染防治協(xié)作機制。該跨區(qū)域協(xié)作機制為共同應(yīng)對、協(xié)商處置跨省（自治區(qū)）水資源保護問題提供了平臺，促使貴州和廣西各成員單位在重大水污染事件報告、水資源監(jiān)測、信息共享、溝通協(xié)調(diào)等方面實現(xiàn)大量合作，在加強北盤江及北盤江匯入紅水河河段的水資源保護與水污染防治，保障下游紅水河的供水安全、水環(huán)境安全、水生態(tài)安全等方面收到良好成效，紅水河黔、桂交界“天峨”斷面近幾年水質(zhì)100%達標。

四是建立突發(fā)性水污染事件快速反應(yīng)妥善應(yīng)對機制。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，珠江流域突發(fā)水污染事件在發(fā)生次數(shù)、影響范圍、危害程度方面呈上升趨勢，愈發(fā)成為流域水安全的嚴重威脅。近10年，珠江流域?qū)用娴耐话l(fā)性水污染事件應(yīng)對機制不斷加強，初步建立了流域主要高風險污染源信息數(shù)據(jù)庫，建立了重大水污染事件報告24小時值班制度和重大水污染事件月報制度。珠委于2009年出臺了處置突發(fā)性水污染事件應(yīng)急預(yù)案及水質(zhì)監(jiān)測、應(yīng)急飲用水水源、應(yīng)急調(diào)水等三個專項預(yù)案，初步建成了以應(yīng)急預(yù)案為指導，以響應(yīng)制度、值班制度為保障，以應(yīng)急監(jiān)測、應(yīng)急調(diào)度為支撐的流域?qū)用娴耐话l(fā)水污染事件應(yīng)急機制，成功應(yīng)對了2011年“3·07”百色水庫上游者桑河水污染、2012 年“1·20” 廣西龍江鎘污染、2013年賀江重金屬污染等威脅流域跨界水安全的突發(fā)性事件。

五是建立省際水事糾紛調(diào)處及水事違法預(yù)防機制。2007年10月，珠委與云南、貴州、廣西、廣東、湖南、江西、福建等省（自治區(qū)）水利廳共同簽署了《珠江流域片跨省河流水事工作規(guī)約》，明確跨省河流管理職責，規(guī)范省際邊界河流水事活動，加強對跨省河流的管理和相鄰地區(qū)水事活動的溝通協(xié)商，為規(guī)范和管理跨省河流水事活動提供了基本依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，加強流域與區(qū)域、行業(yè)與部門之間的合作，妥善處理了云貴省際、兩廣交界等跨?。ㄗ灾螀^(qū)）水事矛盾。開展珠江河口、西江干流等重點水域的水事巡查、開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)測和巡查、水資源及河湖管理專項執(zhí)法檢查，查處違規(guī)項目，逐步建立水事違法和水事糾紛預(yù)防體系。

三、珠江流域水安全保障機制建設(shè)重點建議

為推動流域水利建設(shè)向“維護河流健康，建設(shè)綠色珠江”的目標邁進，完善具有珠江特色的流域綜合管理模式和治水機制至關(guān)重要。當前，珠江流域?qū)用娴闹嗡畽C制還存在跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)機制尚未覆蓋全流域，工作機制依賴于行政命令和協(xié)調(diào)而缺乏可靠的立法保障，流域與區(qū)域管理事權(quán)劃分不明晰，水事監(jiān)察與糾紛調(diào)處制度的預(yù)見性不足，治水科技支撐水平不足等問題。必須著眼于全力推動綠色珠江建設(shè)規(guī)劃實施，圍繞“跨區(qū)域”“省界”等重點關(guān)鍵部位，聚焦流域“熱點”“難點”，進一步加強治水機制及相應(yīng)的科技手段建設(shè)，為流域水安全提供更堅實的機制保障。

一是加快綠色珠江建設(shè)，完善流域頂層約束機制。通過實施綠色珠江建設(shè)，推動形成全流域治水管水合力，并以綠色環(huán)保理念凝聚全社會重視流域生態(tài)文明建設(shè)的共識。當前，要加大公共宣傳力度，增強公眾參與意識，促進綠色珠江建設(shè)理念深入人心，動員全社會力量踐行先進的水生態(tài)治理價值觀和適應(yīng)水生態(tài)文明建設(shè)要求的生產(chǎn)生活方式。要不斷強化對涉水活動的約束和指導，緊緊圍繞推動水資源統(tǒng)一管理的主線，進一步深化流域防洪、水量統(tǒng)一調(diào)度、跨界水污染處置等工作機制，積極推廣節(jié)水型社會建設(shè)試點和水生態(tài)文明試點城市建設(shè)的有益經(jīng)驗，加強流域生態(tài)調(diào)度和生態(tài)補償政策研究，夯實流域?qū)用嬷笇Ц鞯厮芾韺嵺`的制度基礎(chǔ)。

二是強化立法保障，完善流域水資源統(tǒng)一調(diào)度機制。以強化流域水資源統(tǒng)一調(diào)度的立法保障為重點，著眼于更廣泛的水安全保障目標，包括提高枯水期西江、北江、東江和珠江三角洲的生態(tài)用水保障程度，保障重要斷面在敏感期的生態(tài)需水，逐步實現(xiàn)全流域的生態(tài)調(diào)度，加快《珠江水量調(diào)度條例》立法進程，進一步明確流域機構(gòu)對流域水資源統(tǒng)一管理的地位和職責，促進珠江流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的制度化、法制化。

三是深化溝通協(xié)商，推動建立覆蓋全流域的跨?。ㄗ灾螀^(qū)）水資源保護協(xié)作機制。在現(xiàn)有“黔桂水資源保護與水污染防治協(xié)作機制”的基礎(chǔ)上，緊抓江河源區(qū)、飲用水水源地、跨省（自治區(qū)）交界河段、重要水功能區(qū)等重點，將其逐步納入云南、廣東等省相關(guān)部門，擴大珠江流域水資源保護與水污染防治協(xié)作機制范圍。成立由流域機構(gòu)牽頭，滇、黔、桂、粵等流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)）水利、環(huán)保等有關(guān)部門參與的更廣泛的長效機制，研究推動建立流域生態(tài)補償機制，完善并規(guī)范通過協(xié)商來預(yù)防、解決跨省（自治區(qū)）水污染事件引發(fā)的水事糾紛的方式，進一步加強珠江流域水資源保護和水污染防治的力度。

四是強化水政執(zhí)法，完善預(yù)防和調(diào)處流域水事事件及矛盾的長效機制。依據(jù)《珠江流域片跨省河流水事工作規(guī)約》，制定省際水事糾紛調(diào)處應(yīng)急預(yù)案，進一步建立信息共享和快速處置機制，增強工作機制的預(yù)見性和針對性。完善屬地為主、條塊結(jié)合、政府負責、部門配合、齊抓共管的水事糾紛調(diào)處機制，并針對水事矛盾多發(fā)、易發(fā)區(qū)域建立水事活動協(xié)商和水事矛盾排查制度。完善涉水事件巡查檢查機制，強化珠江流域水行政執(zhí)法保障機制，探索 “水利綜合執(zhí)法”與“聯(lián)合執(zhí)法”的新機制，在立法儲備、政策研究、執(zhí)法裝備、組織機構(gòu)建設(shè)等方面尋求突破。