黃瑛，張偉

（1.南京工業(yè)大學(xué) 建筑學(xué)院，江蘇 南京210009；2.江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計研究院，江蘇 南京210036）

0 引言

經(jīng)濟發(fā)展推動了我國國力增強，人民生活富裕，然而社會公平、公正并不是經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，隨著資源和財富在不同社會主體間的重新分配，社會矛盾甚至?xí)谝欢ǔ潭壬媳患觿『屯癸@。法治是許多西方國家的主導(dǎo)治理模式，同樣也是社會主義中國現(xiàn)代社會治理的必然選擇。特別是在與國家公共利益相關(guān)事務(wù)處理中，必須關(guān)注國家法制體系的建設(shè)和完善，有法可依，有法必依，嚴(yán)格執(zhí)法，以法律支配權(quán)力運作，并以公民權(quán)利制衡公共權(quán)力，以實現(xiàn)社會成員幸福為目標(biāo)［1－2］。作為承載城市傳統(tǒng)文化，并與城市居民生活息息相關(guān)的傳統(tǒng)民居型歷史地段，其保護與更新也應(yīng)在國家法治建設(shè)與公民社會培育的基礎(chǔ)上合理開展。

近年來，隨著舊城改造步伐的加快，許多城市歷史遺存在建設(shè)的浪潮中逐漸消失，給我們留下了諸多遺憾［3－4］。2012年初，北京東城區(qū)北總布胡同內(nèi)的“梁林故居”，在歷經(jīng)兩年多“拆”與“?！钡睦彂?zhàn)后被拆毀、肢解，面對公眾的疑問與質(zhì)問，東城區(qū)文化委竟然以“維修性拆除”為借口，繼續(xù)搪塞，蒙騙大眾［5］。名人故居的命運尚且如此，普通傳統(tǒng)民居在城市激進化發(fā)展洪流中的遭遇則更讓人擔(dān)憂。

1 傳統(tǒng)民居型歷史地段的相關(guān)概念與特征辨析

傳統(tǒng)民居型歷史地段可界定為：以居住功能為主，歷史遺存較為豐富，能夠比較真實、完整地反映某一特定歷史階段的居住風(fēng)貌、地方特色，存有較多文物古跡或居住性歷史建筑，并具有一定規(guī)模，保留一定街巷肌理的地區(qū)。其主要特點有：

（1）功能的多樣化 傳統(tǒng)民居型歷史地段是以居住功能為主，商業(yè)、文化、娛樂等功能混合布局的多功能、多樣化地段。既不同于現(xiàn)代意義上的居住區(qū)概念，也不同于僅保留居住建筑物質(zhì)形式，而以現(xiàn)代觀光旅游、文化娛樂等產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)功能的純粹商業(yè)化地段概念。在這樣的地段里，各種功能相對平衡，居住氛圍濃厚，歷史風(fēng)貌清晰，鄰里關(guān)系融洽。

（2）時間的悠久性從時間跨度上看，傳統(tǒng)民居型歷史地段已經(jīng)歷經(jīng)了相當(dāng)長的歷史，追溯有些建筑的留存年代，不僅超出了當(dāng)代，甚至超出了近代。地段一方面集中鮮明地反映了城市某一時期的文化特點，另一方面也烙下了在城市不同發(fā)展階段的印跡。

（3）遺留的規(guī)模性 傳統(tǒng)民居型歷史地段應(yīng)該是由具有“一定規(guī)?！薄⒛軜?gòu)成一定街巷格局、體現(xiàn)空間肌理、以居住為主的傳統(tǒng)建筑群構(gòu)成，具有相對完整性和可辨別性。地段內(nèi)的其他物質(zhì)環(huán)境，如道路、河流等與傳統(tǒng)建筑群共同構(gòu)成一個整體。

作為一種特殊類型的住宅，傳統(tǒng)民居既是居民安身立命之所，也是個人生活的空間載體和公民物權(quán)、隱私權(quán)以及其它權(quán)利的基點。國家《憲法》對公民私有財產(chǎn)保護的不斷加強，以及《物權(quán)法》的出臺，為城市居民保衛(wèi)私有財產(chǎn)提供了法律依據(jù)。城市居民開始重新審視自己對所有財產(chǎn)的擁有權(quán)，并開始學(xué)習(xí)運用法律武器維護自己的合理權(quán)益。

然而，綜觀我國現(xiàn)有法律、法規(guī)體系，就城市傳統(tǒng)民居的產(chǎn)權(quán)問題，目前還沒有一個統(tǒng)一的法典，對財產(chǎn)權(quán)利的具體界定散見于各相關(guān)法律法規(guī)中。現(xiàn)有法律法規(guī)對城市傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)保護體現(xiàn)在哪些方面，又存在哪些問題，如何才能充分利用法律武器保護居民合法權(quán)益，圍繞這些問題，文章展開研究，并期望為城市傳統(tǒng)民居型歷史地段的保護提供新途徑。

2 現(xiàn)有法律、法規(guī)體系中關(guān)于傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)保護內(nèi)容梳理

綜觀我國現(xiàn)有法律法規(guī)體系，與居民產(chǎn)權(quán)與城市傳統(tǒng)民居相關(guān)的內(nèi)容繁多。其中主要包括：全國人民代表大會2002年通過的《中華人民共和國文物保護法》，2004年通過的《中華人民共和國土地管理法》，2007年通過的《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，以及由中華人民共和國國務(wù)院2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》等［6－13］（見表 1）。

（1）《中華人民共和國憲法》第十三條明確規(guī)定“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，國家法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。

（2）《中華人民共和國物權(quán)法》對《憲法》中“合法私有財產(chǎn)不受侵犯”原則的深化，其第四條明確規(guī)定任何單位和個人均不得侵犯國家、集體、私人和其他權(quán)利人的物權(quán)，物權(quán)受法律保護。在整個《物權(quán)法》的規(guī)定條文中，尤其值得關(guān)注的一條是，對于住宅建設(shè)用地的使用年限問題的規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！?/p>

（3）《中華人民共和國文物保護法》承認(rèn)并保護了劃定為文物的集體所有和私人所有歷史建筑的產(chǎn)權(quán)歸屬，并對文物建筑的使用、修繕、保養(yǎng)等進行了全面規(guī)定。城市傳統(tǒng)民居型歷史地段中往往僅有幾棟甚至沒有被劃定為文物的建筑存在，然而地段內(nèi)的許多建筑是幾十年甚至上百年地段變遷見證人，是特定歷史時期特定文化的時空載體，對其保護、使用的要求雖然無法達到文物建筑的水平，但同樣需要制定適宜的保護和使用、修繕要求。

（4）《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對具有歷史文化價值的歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌地段，明確提出了保護要求和合理、有計劃改建要求。

（5）《中華人民共和國土地管理法》對城市房屋所占據(jù)的土地的占有、使用等權(quán)利進行了明確規(guī)定。明確規(guī)定了城市土地的使用、回收等權(quán)利行使和分配情況，并指出依法對合法的土地占有、使用權(quán)利進行保護。但也提出，“為公共利益需要”國家可以收回國有土地的使用權(quán)。而對這一法律條文含義的不同理解，卻導(dǎo)致了在城市傳統(tǒng)民居型歷史地段的更新、改建過程中，一系列有爭議行為方式的出現(xiàn)。

（6）《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》體現(xiàn)了對房地產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益的保護，其第五條明確規(guī)定：“房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護”，任何單位或個人都無權(quán)侵犯，即使城市政府也是如此?！斗康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定規(guī)范了城市中與房地產(chǎn)的所有、使用、轉(zhuǎn)讓等有關(guān)的行為。一方面它保護了合法的房地產(chǎn)占有、使用、轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等權(quán)利行使行為；另一方面也對權(quán)利行使過程中涉及的責(zé)任、義務(wù)進行了界定，將責(zé)權(quán)利的分配、承擔(dān)與轉(zhuǎn)移等以法律形式界定下來，體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一性。

（7）《國有土地上房屋征收與補償條例》被視作是修正原《城市房屋拆遷管理條例》中諸多弊端，進一步推進我國城市房屋征收與補償工作法制化進程的有效措施之一。《國有土地上房屋征收與補償條例》將原《拆遷條例》中“加強對城市房屋拆遷的管理”改為“規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動”，從強化行政管理到規(guī)范行政行為，充分體現(xiàn)了立法者理念的轉(zhuǎn)變。

（8）《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報、審批、規(guī)劃、保護措施、法律責(zé)任等進行了界定。其中，尤其關(guān)注對歷史建筑的保護與修繕，但對于歷史文化街區(qū)的保護卻較為概括，對于責(zé)任人、資金來源、保護方式等并未做出明確規(guī)定。

表1 現(xiàn)有國家層面與傳統(tǒng)民居型歷史地段保護相關(guān)的法律、法規(guī)

3 現(xiàn)有法律、法規(guī)體系中關(guān)于傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)保護內(nèi)容的問題剖析

3.1 傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)保護的法律規(guī)定缺失

通過對上述法律、法規(guī)體系的梳理，我們可以看出：（1）我國在歷史文物保護、歷史文化街區(qū)、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的規(guī)劃與保護上已經(jīng)逐步建立起較為完善的體系，但在部分細節(jié)或特殊問題的處理上仍缺乏明確規(guī)定。如對于在歷史地段中廣泛存在、具有保護價值卻不是文物建筑的其它建筑，應(yīng)采取何種保護手段？再如當(dāng)歷史建筑所有權(quán)人不具備或只能具備部分維護和修繕能力，由當(dāng)?shù)厝嗣裾扇』驇椭鷮嵤┍Ｗo行為后，歷史建筑的收益權(quán)、處置權(quán)等如何重新分配？（2）我國在尊重居民權(quán)利擁有，保護居民財產(chǎn)不受侵犯等方面的法律體系逐步構(gòu)建并日趨完善，但在涉及一些特殊問題時規(guī)定仍十分模糊，欠缺指導(dǎo)意義和限制能力。例如，雖然《物權(quán)法》中規(guī)定：所有權(quán)人依法享有占有、使用、處分和收益自己的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)的權(quán)利；“業(yè)主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”；但其同樣規(guī)定：出于公共利益的需要，集體所有的土地，單位或個人的房屋及其他不動產(chǎn)可以依照法律的規(guī)定被征收。法律條文中對何為“公共利益”？如何征收？等闡述含糊不清，為政府及相關(guān)部門在行為過程中擴大權(quán)利使用范圍和強度留了很大空白，導(dǎo)致法律在保障居民權(quán)利層面變數(shù)較多，嚴(yán)肅性不足。在城市傳統(tǒng)民居的保護與更新中，這一問題尤為突出。政府往往打著“舊城改造”或“保護歷史文化”的旗號，與開發(fā)商聯(lián)合侵奪居民利益，強迫居民搬遷，強行改變建筑使用功能和街巷格局，破壞地段社會文化網(wǎng)絡(luò)，以保護之名行開發(fā)之實，嚴(yán)重破壞了民居所在地段歷史遺存，影響了地段的社會穩(wěn)定性。

雖然從《拆遷條例》到《國有土地上房屋征收與補償條例》的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)保護從責(zé)任規(guī)則到財產(chǎn)規(guī)則的進步［6］，然而從《補償條例》實施的情況看，被征收人的產(chǎn)權(quán)保護實際水平并沒有如文本規(guī)定一樣有所提高。高補償、高交易成本仍是當(dāng)前歷史地段房屋產(chǎn)權(quán)重置中面臨的主要問題。雖然政府不再在這場較量中既作為“運動員”又擔(dān)當(dāng)“裁判員”，政府無權(quán)強行征收房屋，而是需要法院的介入，但當(dāng)政府選擇規(guī)避《征收條例》，對歷史地段建筑以拆除違建方式進行處置時，居民的產(chǎn)權(quán)保護反而陷入更為被動的局面。

3.2 法律內(nèi)容相互矛盾

傳統(tǒng)民居大多已有幾十年甚至上百年歷史，許多已經(jīng)超出了法定的土地使用權(quán)和建筑使用年限，因而在超出使用年限以后這些房屋該如何處理的問題，成為了爭論的焦點和重點之一。綜觀我國現(xiàn)行與房屋產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律內(nèi)容規(guī)定，對此也存在不一致、互相矛盾的問題。

在2007年施行的《物權(quán)法》中，規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！倍?005年修訂的《房地產(chǎn)管理法》中，卻仍存在與之相悖的規(guī)定：當(dāng)出讓合同約定的土地使用權(quán)年限屆滿時，“土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期”，而如果“土地使用者未申請續(xù)期，或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回”。表面上我國法律體系建設(shè)中提出的“新法優(yōu)于舊法”原則為化解矛盾與沖突提供了依據(jù)，然而從現(xiàn)實操作看，由于居民相關(guān)法律知識的欠缺，以及執(zhí)法部門自身監(jiān)管的不力，導(dǎo)致“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”弊病仍偶爾出現(xiàn)。例如，有部門蒙蔽居民，仍按照《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，在對傳統(tǒng)民居的改造過程中，認(rèn)為這些土地已經(jīng)超出國家有關(guān)法律規(guī)定的使用期限，采用“房隨地走”的簡單、粗暴處理方式。而居民，由于法律知識的缺乏，在這一博弈過程中明顯處于弱勢地位：沒能在規(guī)定期限內(nèi)申請續(xù)用，失去了對原有財產(chǎn)占有、使用等權(quán)利的法律保護，在地段的保護和更新過程中，也失去了話語權(quán)，成為被動接納或無奈搬遷的對象，眼看著自己和祖輩居住的房屋夷為平地，熟悉的鄰里四分五散。

3.3 法律規(guī)定存在傾向性和片面性

法律規(guī)定和法律條文的傾向性和片面性，將“公共利益”凌駕于普通居民“個人利益”之上，既不利于公民合法權(quán)益的保障，也容易傷害公民的情感，甚至可能被不法分子利用，假借“公共利益”之名，侵占或損壞公民私人利益，影響社會和諧與穩(wěn)定。

審視與分析憲法對公民私有產(chǎn)權(quán)保護的相關(guān)條例內(nèi)容，孫弘宇曾指出：“憲法對于私有財產(chǎn)的保護還是遠遠不夠的?！本捅容^層面而言，憲法中確定的公有財產(chǎn)保護地位要遠高于私有財產(chǎn)，憲法第12條、13條分別是對社會公有財產(chǎn)和私有財產(chǎn)保護的規(guī)定，兩條規(guī)定，無論從表述還是內(nèi)容、保護程度上理解，兩者相比明顯可以看出現(xiàn)行憲法在公、私產(chǎn)權(quán)的保護地位上存在偏差性。其次，就內(nèi)容而言，現(xiàn)行憲法對私有產(chǎn)權(quán)的保護仍不夠全面，主要偏重于對公民合法財產(chǎn)所有權(quán)的保護，忽略了公民對占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)其它權(quán)屬的保護［7］。

由于現(xiàn)有法律、法規(guī)體系中關(guān)于產(chǎn)權(quán)保護內(nèi)容諸多問題的存在，城市傳統(tǒng)民居保護與更新中，居民的合法權(quán)益往往無法得到有效保障，這也直接導(dǎo)致了現(xiàn)狀居民積極性不足，保護意識淡薄的結(jié)果。

4 多層次產(chǎn)權(quán)保護法律法規(guī)體系的完善

制度是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟行為［8－9］。從我國目前對產(chǎn)權(quán)保護的制度體系構(gòu)建來看，大多仍停留在政策層面，雖然2007年《物權(quán)法》的頒布與實施為維護私人資產(chǎn)提供了強有力的法律支持，但從現(xiàn)有法律體系的梳理看，法律及其條文規(guī)定仍過于粗疏簡略，還不能適應(yīng)社會發(fā)展的需求。在我國，產(chǎn)權(quán)保護的現(xiàn)狀可以用“雷聲大，雨點小”來形容，雖然政策上關(guān)注，媒體上宣傳，但實際的法制建設(shè)卻相對滯后，或是在若干關(guān)乎利害關(guān)系的問題上仍以模糊條文簡略闡述，在實際操作中彈性過大，指導(dǎo)作用不足。

根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定，“憲法、法律、地方性法規(guī)、行政法規(guī)和行政規(guī)章、自治條例和單行條例構(gòu)成了我國的法律體系”。雖然目前我國法律體系中諸多相關(guān)法律法規(guī)中均有涉及傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容存在，體現(xiàn)了國家立法思想的進步，但各法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，甚至在一些關(guān)鍵問題上存在明顯分歧，嚴(yán)重阻礙了法律體系對產(chǎn)權(quán)保護實際作用的發(fā)揮［10－13］。同時，各地方層面有針對性地構(gòu)建有個性的、體現(xiàn)地方特色的產(chǎn)權(quán)保護地方法規(guī)也日趨重要，然而遺憾的是，這一工作在目前許多城市中仍尤為滯后。

只有現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)狀況得到尊重，重新配置的權(quán)屬關(guān)系得到認(rèn)可并得到完善法律體系保障，擁有傳統(tǒng)民居的城市居民才有動力為保護和更新工作出謀劃策，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)，才能安心積累財富，促進其活力再現(xiàn)。據(jù)筆者調(diào)查，許多居民之所以缺乏房屋修繕和保護的積極主動性，原因之一就是對房屋未來的權(quán)利分配缺少信心，既擔(dān)心房屋被拆遷，也擔(dān)心投入資金維修后，房屋所有權(quán)或使用權(quán)會被剝奪或侵占。

4.1 多層次產(chǎn)權(quán)保護法律法規(guī)體系的構(gòu)建

4.1.1 《憲法》明確產(chǎn)權(quán)保護原則

在《憲法》的相關(guān)條款中，應(yīng)體現(xiàn)國家根本大法對城市公民合法擁有的傳統(tǒng)民居產(chǎn)權(quán)的尊重與保護，強調(diào)在與國家公共利益實現(xiàn)不相違背的情況下，公民對傳統(tǒng)民居的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)是不可侵犯的。需要指出的是，即使國家出于公共利益的需要，對傳統(tǒng)民居實行征收或者征用，也必須依照法律規(guī)定進行合理補償，不能肆意妄為，置居民的合法權(quán)益于不顧。此外，在憲法中應(yīng)專門增加與傳統(tǒng)民居保護相關(guān)的法律條款，為傳統(tǒng)民居的保護與更新提供最根本且有力的法律支持與保障。

4.1.2 相關(guān)法律細化產(chǎn)權(quán)保護要求

在《憲法》指導(dǎo)下，相關(guān)法律應(yīng)進一步細化對民居型歷史地段產(chǎn)權(quán)保護的要求，對其中互相矛盾的內(nèi)容進行改正，對界定不清的內(nèi)容進行明確。例如，在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中應(yīng)明確指出城鄉(xiāng)規(guī)劃和編制的重點，應(yīng)從確定各項開發(fā)建設(shè)項目轉(zhuǎn)向?qū)Ω黝惔嗳踬Y源和公共利益的保護。其中，對歷史文化蘊含豐富的傳統(tǒng)民居型歷史地段，應(yīng)更多關(guān)注其資源的稀缺性，保護的重要性，更新利用的科學(xué)性，發(fā)展的可持續(xù)性，實行嚴(yán)格的強制性內(nèi)容規(guī)定，并且不得隨意修改和調(diào)整。再如，在《物權(quán)法》中應(yīng)明確提出尊重居民對傳統(tǒng)民居的產(chǎn)權(quán)擁有現(xiàn)狀，強調(diào)居民合法私有財產(chǎn)不可侵犯。應(yīng)進一步完善有關(guān)法律條文內(nèi)容，如增加政府部門的權(quán)限界定、社會團體的責(zé)任、維護資金來源等內(nèi)容。對各法律條文中存在的內(nèi)容互相矛盾問題，應(yīng)遵循“新法優(yōu)于舊法”原則，為化解矛盾與沖突提供依據(jù)，同時積極推動法律知識宣傳，在居民中普及相關(guān)法律知識，維護自身合法權(quán)益并監(jiān)督執(zhí)法部門的執(zhí)法行為。

4.1.3 相關(guān)地方法規(guī)具體化產(chǎn)權(quán)保護措施

除對歷史建筑、歷史風(fēng)貌建筑的產(chǎn)權(quán)保護和重置進行規(guī)定外，對其它大部分非歷史建筑、非保護建筑型傳統(tǒng)民居的產(chǎn)權(quán)保護和重置也應(yīng)有明確規(guī)定。與歷史建筑保護相比，歷史地段的保護不應(yīng)局限于單棟建筑，還應(yīng)考慮地段的完整性、生活性，因此對地段內(nèi)所有的建筑物、構(gòu)筑物在進行拆除、改建、修繕和新建等行為時，法律法規(guī)同樣應(yīng)起到約束、限制和管理作用。在地方法規(guī)中，應(yīng)明確規(guī)定地段保護和更新涉及主體的權(quán)利、責(zé)任義務(wù)和利益分配。例如規(guī)定所有人、使用人和管理人的具體保護、修繕要求，各方出資比例，行為指導(dǎo)依據(jù)等，此外應(yīng)當(dāng)將有關(guān)保護要求在轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)利重置協(xié)議中明確。

4.2 產(chǎn)權(quán)保護相關(guān)法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行

《國有土地上房屋征收與補償條例》取代《城市拆遷條例》后，有些城市政府為規(guī)避《征收條例》中對歷史地段改造的限制性規(guī)定，對地段建筑以拆除違建方式進行處置，這一情況甚至已經(jīng)成為影響我國城市傳統(tǒng)民居型歷史地段保護與更新方式，加劇歷史文化遺存消失的推手之一。

此外，降低傳統(tǒng)民居評估價值，以危房或危舊建筑改造為由，對其進行拆遷、搬遷，統(tǒng)一改造開發(fā)并轉(zhuǎn)變使用功能的現(xiàn)象也是屢見不鮮。以南京老城南為例，雖然改造過程中有相關(guān)法律法規(guī)保駕護航，也有諸如《南京歷史文化名城保護條例》等指導(dǎo)，然而在實際操作過程中，卻仍無法有效避免推倒式的粗暴改造方式或是簡單的強制搬遷形式，對地段民居建筑、街巷肌理等破壞活動仍無法有效遏制。究其原因，缺乏對相關(guān)法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，執(zhí)法不嚴(yán)是問題癥結(jié)所在。

未來我國產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)執(zhí)法體系的建設(shè)，需要從三個方面進行重新構(gòu)建或界定：（1）明確“公共利益”界定的標(biāo)準(zhǔn)，避免假借公共利益之名，行私人利益之實行為的發(fā)生；（2）對行政機關(guān)自由裁量權(quán)進行規(guī)范，如在涉及居民私有產(chǎn)權(quán)調(diào)整時，明確規(guī)定政府的權(quán)力范圍和權(quán)力大小，避免假借“公共利益”之名的政府侵權(quán)行為發(fā)生；（3）對行政機關(guān)執(zhí)法行為進行規(guī)范，增加對直接造成侵權(quán)違法行為責(zé)任人的懲罰規(guī)定，建立地段規(guī)劃決策、執(zhí)行問責(zé)制，堅決杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等違法行為的產(chǎn)生。

4.3 產(chǎn)權(quán)侵害行為法律救濟制度的完善

在產(chǎn)權(quán)侵害行為發(fā)生后，如何進行合理、有效救濟與補償，在我國現(xiàn)行法律體系中與之相關(guān)內(nèi)容與制度仍需進一步完善。雖然在2004年的憲法修正案中已明確規(guī)定建立囊括不可侵犯條款、制約條款和征用補償條款三重保障的完整保障體系，為居民利益受損后實施救濟提供法律依據(jù)，但這一保障體系在其它諸多相關(guān)法律法規(guī)、地方和部門規(guī)章制度中卻鮮有體現(xiàn)。傳統(tǒng)民居改造與更新活動中，這一制度缺乏的直接后果，就是導(dǎo)致近年來政府部門侵犯居民私有產(chǎn)權(quán)行為層出不窮，而居民卻往往申述無門。政府行政行為缺乏必要的審查制度，居民的合法權(quán)益受損后無法及時補救，這些在一定程度上助長了政府侵權(quán)行為的一再發(fā)生。

在傳統(tǒng)民居地段居民的合法權(quán)益受到不合理行政行為侵害時，居民可通過完善的行政救濟途徑尋求保護和救濟補償；在基本權(quán)利受到侵害時，完善的司法救濟途徑應(yīng)能最大限度保護其正當(dāng)權(quán)益，維護社會和諧；此外，還應(yīng)完善其他救濟途徑，維護居民合法權(quán)益。例如在改造侵權(quán)問題出現(xiàn)時，增加一些諸如“被告舉證制”等獨立的居民調(diào)查權(quán)利，當(dāng)居民對改造方式或行為措施有質(zhì)疑并有確鑿依據(jù)時就可以投訴或申訴，從而擴充監(jiān)督群體范疇，降低監(jiān)督成本，提高政府主體或以開發(fā)商為主經(jīng)濟主體的違規(guī)成本，擴大潛在官商勾結(jié)的運作成本與違法風(fēng)險，從而大大增加保護與更新過程的透明度，將權(quán)力的運作曝光于陽光之下。

5 結(jié)論

從發(fā)達國家的經(jīng)驗可知，對傳統(tǒng)民居型歷史地段進行立法保護，構(gòu)建涵括資金來源、技術(shù)支持、保護對象、保護范圍、保護主體等在內(nèi)的完善法制體系，從人治向法治轉(zhuǎn)變已成必然。在對居住型歷史地段的保護與更新上，都形成了統(tǒng)一共識，維持原地段的居住氛圍、社會網(wǎng)絡(luò)，提供更好的生活空間才是傳統(tǒng)民居型歷史地段保護的關(guān)鍵和必須遵循的原則。合理產(chǎn)權(quán)市場的建立及完善法律法規(guī)體系的構(gòu)建，正是這一原則的有效體現(xiàn)。

多層次產(chǎn)權(quán)保護法律法規(guī)體系的構(gòu)建，尤其是將政策體系有效納入法律體系，將充實和強化保護依據(jù)；執(zhí)法制度的完善，將有效避免侵權(quán)行為的發(fā)生；救濟與補償制度的完善，將進一步體現(xiàn)社會公平性和公正性。通過對地段居民產(chǎn)權(quán)保護體系的建設(shè)，可以提高居民積極性，可以確保各主體權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，可以為地段改造吸引更多的社會力量與資金來源，還可以避免侵權(quán)行為的發(fā)生，營造和諧的社會氛圍。

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