徐 振 偉

中東北非的動蕩深刻影響了這一地區(qū)國家的政治格局，突尼斯、埃及和利比亞等國長期執(zhí)政的領導人相繼倒臺，但是這場被稱為“阿拉伯之春”的社會運動風暴背后不僅有這一地區(qū)長期積累的政治危機和社會矛盾的推動，還和近些年來掩蓋在各種危機背后的世界糧食危機密切相連，其中埃及社會動蕩的背后始終徘徊著糧食危機的陰影。

埃及作為主要依靠糧食進口的國家，受到世界糧食危機不斷加深的影響，本已貧富懸殊的社會矛盾進一步加深。加上高通脹和高失業(yè)的影響，埃及伴隨著突尼斯的政治變化浪潮的影響，整個社會的不滿情緒集中爆發(fā)，民眾開始把不滿情緒訴諸街頭政治，隨之而來的穆巴拉克下臺并沒有能夠真正緩解埃及的危機。如果不進一步實行有效的社會經(jīng)濟改革，埃及社會動蕩不安的態(tài)勢很難緩解。

之前學者們的研究關注中東北非動蕩與政治改革、中東民主化和經(jīng)濟改革的關系，而很少關注世界糧食危機與中東北非局勢動蕩的內在聯(lián)系①近年來已經(jīng)有學者開始關注到糧食危機與政治穩(wěn)定之間的聯(lián)系，比如萊斯特·布朗(Lester Brown)的《2011糧食危機》、瓦爾登·貝羅(Varden Barrow)的《世界糧食戰(zhàn)爭》以及周立、劉永好的《糧食戰(zhàn)爭》等著作都對這方面問題進行了探索，指出糧食帶有強烈的政治屬性，強調糧食作為重要的戰(zhàn)略物資，在國際關系中的作用越來越重要，糧食是最有效的外交武器，因此，世界各國應當高度關注糧食安全。但以上這些研究未探究糧食危機對某些具體國家和地區(qū)的影響，特別是與中東北非局勢動蕩之間的聯(lián)系。研究“阿拉伯之春”的學者多從政治合法性和民主化的角度來分析中東北非動蕩的原因。本文力圖在前人研究的基礎上，借鑒相關的研究成果，試圖構建糧食與中東北非動蕩之間的因果聯(lián)系和邏輯關系，從一個全新的視角做出重新的解釋。。本文力圖透過世界糧食危機與埃及糧食危機的關系來揭示中東北非動蕩下埃及局勢長期緊張的原因，及其對中國糧食安全的啟示。

一、世界糧食危機與埃及糧食危機的產生

糧食與人類的生存密切相關。受自然條件和生產技術的限制，世界各國的糧食生產和需求并不均衡。在國際自由貿易潮流的推動下，世界的糧食分配市場化逐步形成了全球性的糧食流通市場，促進了國家間糧食供需平衡,但隨之而來的是世界糧食市場價格影響因素日益多元化和復雜化。戰(zhàn)略性糧食作物的價格在過去幾年不斷上漲，主要是受到氣候變化、全球經(jīng)濟危機和生物能源生產的影響*Eman Abd-Elghafour Ahmed,Gamal Mohamed,Hussein Ahmed Ghoneim,Samir Anwar Metwally, “Effect of Price Policies on the Most Important Egyptian Cereal Crops”,Nature and Science, Vol.10, 2012(3),p.49.。此外，一些國家的人口增長速度遠在農業(yè)生產的增長速度之上，導致入不敷出。受這些原因的影響，世界市場糧食流通量不足，糧食價格持續(xù)高位運行，供需趨緊。進入2007年，世界糧食價格更是高漲了40%，而到了2008年上半年以來世界糧食價格以驚人的速度不斷攀升，達到歷史的最高點，世界性的糧食危機爆發(fā)。

世界糧食危機導致的經(jīng)濟危機深刻影響了許多國家和地區(qū)的社會穩(wěn)定。自2008年起，糧食危機已經(jīng)導致全球40次騷亂*Neil MacFarquhar, Prices Worldwide Hit Record Levels,The New York Times,February 3, 2011.。中東北非地區(qū)的國家大部分是糧食進口國，糧食自給能力差，經(jīng)濟結構單一，其中許多國家首當其沖成為糧食危機的受害者。2011年初開始，以北非國家突尼斯的社會動蕩為開端，社會動蕩和街頭政治席卷了整個中東北非地區(qū)。接下來，巴林、也門、利比亞、埃及等國相繼爆發(fā)了民眾抗議游行，甚至是武裝沖突。埃及的社會危機，更是持續(xù)時間長，這與糧食危機所造成的高通脹和高失業(yè)有密切的關系。

農業(yè)生產環(huán)境和經(jīng)濟結構決定了埃及是個長期依賴糧食進口的國家。作為傳統(tǒng)的農業(yè)國家，農業(yè)是埃及國民經(jīng)濟的支柱產業(yè)，農村人口占全國總人口的55%，農業(yè)從業(yè)人員約550萬人，占全國勞動力總數(shù)的27%。雖然農業(yè)人口占了全國人口的很大比例，但是埃及的實際可耕地面積卻不多。埃及全國干燥少雨, 南部屬熱帶沙漠氣候。農業(yè)限于北部的尼羅河三角洲和沿著尼羅河從開羅到阿斯旺的狹長地帶, 可耕地占國土總面積的 3%*顧堯臣：《埃及有關糧食生產、貿易、加工、綜合利用和消費情況》，《糧食與飼料工業(yè)》2006年第6期，第44頁。。雨水稍多的北部地中海沿岸年降雨量200毫米左右，開羅地區(qū)年降雨量只有31毫米，開羅以南地區(qū)幾乎全年不見雨水。全國96%的土地為沙漠，僅4%為綠洲。因此，埃及農業(yè)生產環(huán)境決定了其農業(yè)生產的特點是集約農業(yè)和灌溉農業(yè)。集約農業(yè)是把一定數(shù)量的勞動力和生產資料，集中投入到較少的土地上，采用集約經(jīng)營方式進行生產的農業(yè)。灌溉農業(yè)則是在干旱時以大水灌溉的方式保證農業(yè)生產的模式。埃及的農業(yè)生產大部分集中在占全國95%以上的人口的尼羅河谷和尼羅河三角洲地帶，糧食自給率較低，大部分需要依靠進口滿足國內消費需求。

20世紀90年代以來，埃及進一步深化改革和完善農業(yè)政策，制定了農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，提高了農產品的產量，但是隨著人口增長以及各種國內外因素影響，埃及每年仍需進口糧食。目前，埃及是世界上最大的食品進口國之一，每年需進口主要糧食作物的小麥就達900萬噸。這種情況決定了當國際糧食價格上漲時，埃及糧食進口將會受到很大沖擊。

埃及除了受到國內農業(yè)生產環(huán)境的影響而不得不大量進口糧食外，容易受到國際糧食價格波動影響的另一個原因是埃及從1980年代開始經(jīng)濟改革后，長期奉行自由經(jīng)濟。雖然政府仍然控制著糧食的生產和流通的大部分領域，但私營經(jīng)濟影響力在糧食生產流通中的比例越來越大，國內糧食價格更容易受到世界市場糧食價格變動的影響。

20世紀70 年代末以前，埃及政府對農業(yè)的生產、購銷及價格都實施嚴格控制，這種政策對于埃及這個糧食無法自給的國家的農業(yè)發(fā)展及糧食安全保障產生了消極的影響。從20 世紀80 年代開始，政府為了促進經(jīng)濟的發(fā)展，開始逐步放開對農業(yè)的限制，實施自由化和私有化改革。取消了對農產品的價格控制，引入私有企業(yè)經(jīng)營農業(yè)。將農業(yè)部的職能定位于農業(yè)發(fā)展政策的研究和制定，同時調整土地租賃體系和匯率以促進農業(yè)市場的開放。1990 年代以后，埃及在農業(yè)開放的基礎上制定了農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，進一步深化改革和完善農業(yè)政策，努力實現(xiàn)生產的發(fā)展和收入的提高與環(huán)境的保護相協(xié)調。

這一時期，在國際貨幣基金組織的協(xié)助下，埃及開始進行金融改革，放松了投資管制。1997年，埃政府為進一步吸引外資，頒布了《投資鼓勵與保障法》及實施條例，并于1998年、2000年對其實施條例進行了修改和補充。自1990年代中期以來，埃及吸引外國直接投資的速度加快，2007年以來成為阿拉伯世界和非洲吸引外資最多的國家。雖然開放政策促進了埃及農業(yè)的發(fā)展，但并沒有改變埃及農業(yè)長期依賴進口、生產結構單一的狀況，反而使埃及的農產品價格更容易受到國際市場變動的影響。

此外，近些年來外部金融市場的變動也是不可忽視的因素。由于金融改革后，埃及擴大金融市場的開放，吸引投資，同時長期用美元作為主要外匯結算糧食貿易，糧食市場更容易受到西方資本控制及其金融市場變動的影響。全球金融危機之后，美國等西方國家通過采取量化寬松貨幣政策，將本國的債務向外界轉嫁，導致了全球范圍內的美元流動性過剩，使能源、食品、原材料價格全面飆升。這種經(jīng)濟現(xiàn)象傳導到中東北非國家，就產生了嚴重的通脹，也造成了外匯幣值縮水，購買力下降。由于埃及局勢動蕩，埃及外匯儲備已由2011年初的 420 億美元降到了現(xiàn)在的 300 億美元。這加快了埃及貨幣埃鎊貶值的步伐，目前美元兌埃鎊的匯率在不斷下跌。美元貶值直接使埃及的糧食進口能力受到嚴重打擊。

由于埃及的政治和經(jīng)濟困境，新自由主義在該國備受指責。經(jīng)濟學家、開羅的薩達特行政學院前院長漢迪·阿布德拉茲(Hamdi Abdelazim)表示：“埃及的新自由主義經(jīng)濟實踐帶來了通脹呼嘯直上、失業(yè)率持續(xù)上升和普通人購買力的下降。”阿布德拉茲先生補充說，新自由主義政策“有效地限制了這個國家的司法、立法和安全能力，而不是只局限于經(jīng)濟問題……物價的失控已經(jīng)引起惡性通脹。同時，失業(yè)率正在穩(wěn)步攀升，而根據(jù)實際價值衡量，普通人的工資水平一直下滑。這一切逐步破壞了社會穩(wěn)定，使得窮人更窮，富人更富”*Thomas Andersson, The Real Issues of the Middle East and the Arab Spring, New York: Springer,2012,pp.204—205.。

埃及農業(yè)生產環(huán)境直接影響了埃及的糧食供給，而自由化的經(jīng)濟結構使埃及的糧食市場易于受到國際市場價格變化的影響，所以當世界糧食價格居高不下、世界糧食危機愈演愈烈之時，埃及的糧食安全也受到嚴重挑戰(zhàn)，直接影響其經(jīng)濟發(fā)展，乃至社會穩(wěn)定。

二、埃及糧食危機與社會動蕩

世界糧食危機導致國際市場糧食價格的不斷攀升，使埃及的糧食進口成本大幅增加。在國家內部，有證據(jù)顯示造成高糧價的原因是與主要糧食消費類型相關，家庭的收入和支出某種程度上依賴于糧食市場*Samuel Hauenstein Swan,Sierd Hadley,Bernardette Cichon,“Crisis Behind Closed Doors: Global Food Crisis and Local Hunger”,Journal of Agrarian Change,Vol.10, 2010(1),p.110.。埃及將小麥看作是維護糧食安全的戰(zhàn)略物資。政府儲備以小麥為主，儲備目標是保持全國3—5 個月的小麥消費量*顏波：《埃及發(fā)展糧食生產的措施及其啟示》，《世界農業(yè)》2006年第10期，第44，43頁。。2007年危機爆發(fā)以前，埃及年均糧食產量達到1655萬噸左右, 其中大米、玉米、小麥 3個主要糧食品種產量,分別達到394、582、662 萬噸左右。年均糧食消費量為 2870萬噸,其中大米、玉米、小麥的年均消費量, 分別為 326、1047、1390 萬噸左右。從總量上看, 埃及糧食自給率只有 58%左右，玉米和小麥自給率分別只有56%和48%，需要大量進口才能滿足國內需要④顏波：《埃及發(fā)展糧食生產的措施及其啟示》，《世界農業(yè)》2006年第10期，第44，43頁。。

然而，2007年以后，世界糧食危機快速襲來，世界糧食價格不斷高漲，使埃及的糧食進口成本大幅增加；金融危機和美國的量化寬松政策使埃及的外匯儲備大幅縮水，進一步打擊了埃及的糧食進口能力。盡管在全球救市計劃的刺激下，糧食價格短期內趨于平穩(wěn)，然而天不遂人愿，世界糧食價格不久再度不斷攀升。就小麥而言，2010年7—9月，俄羅斯、烏克蘭和哈薩克地區(qū)持續(xù)干旱，小麥產量下降較多，受此影響，小麥價格大幅上漲，10—11月小幅回落，12月再度上漲。芝加哥市場小麥期貨價格為每噸213美元，比2009年上升9.4%*聶振邦：《2011中國糧食發(fā)展報告》，第31頁。。埃及原準備進口18萬噸俄羅斯小麥，合同金額為每噸216美元，但由于俄羅斯宣布暫時停止出口小麥而被擱置。這對于埃及這一世界第一大小麥進口國無疑造成了嚴重打擊。

進口減少的直接后果是埃及糧食價格的不斷上漲。前世界銀行行長佐利克2010年警告，埃及糧價漲幅已超過 10%。據(jù)埃及官方統(tǒng)計，埃及米價已上漲15%，油價漲了5%，其他糧食產品價格也有不同幅度的上漲?！案屓藫牡氖牵＜肮F人的大米已不夠一個月的存量，市場上糖的供應量也只能維持40天?！?焦翔：《多重因素推高埃及糧價》，《農產品市場周刊》2011年第19期，第33頁。國內糧食的短缺和食品價格的上漲刺激埃及的經(jīng)濟進入高通脹，埃及財政部長拉德萬表示，埃及的通貨膨脹率已高達 11.8%，國內各行各業(yè)提高工資待遇與津貼的呼聲日盛，埃及政府面臨貨幣增發(fā)的巨大壓力。一旦增發(fā)必然加劇通脹，糧價便有進一步上漲的可能*焦翔：《經(jīng)濟透視：多重因素推高埃及糧價》，《人民日報》2011年5月4日，第22版。。

糧價高企對國家以及家庭層面均有著重要的影響。其經(jīng)濟影響最明顯的后果就是社會動亂和糧食恐慌。埃及因主要糧食價格上漲引發(fā)嚴重騷亂，這些低收入人群由于恩格爾系數(shù)高，糧食漲價嚴重影響了他們的生活。在此背景下，埃及的糧食危機直接影響到埃及的經(jīng)濟發(fā)展，刺激了長期積累的社會問題，促使許多貧困的民眾走上街頭、發(fā)泄不滿。

2011年開始，突尼斯的“茉莉花革命”迅速蔓延至整個中東北非地區(qū)，埃及首當其沖。埃及的社會動蕩和突尼斯社會動蕩的發(fā)生都和糧價上漲有著直接的關系。正如《每日電訊報》稱，糧食價格飛漲是兩國騷亂的導火索*Ambrose Evans Pritchard,Egypt and Tunisia Usher in the New Era of Global Food Revolutions , The Daily Telegraph,Jan 30,2011.。因糧食危機而餓著肚子的民眾為了發(fā)泄不滿情緒走上街頭示威游行，要求穆巴拉克下臺，解散軍政府。糧食危機帶來的社會問題逐漸演變?yōu)榘＜吧鐣膭邮幉话?，并升級為一場政治風暴。這正應了萊斯特·布朗(Lester Brown)的話：盡管糧食生產在全球經(jīng)濟中所占份額并不大，但由于它是基礎產業(yè)，任何妨礙其正常發(fā)展的制約因素都有可能導致經(jīng)濟混亂和社會動蕩*Lester R. Brown，Who Will Feed China? New York: W.W. Norton & Company, Inc.,1995, p.70.。騷亂發(fā)生后，民眾聚集抗議，整個社會經(jīng)濟陷入停頓，社會秩序的混亂使埃及的經(jīng)濟陷入停滯，糧食危機進一步加劇，從而使埃及政府更無力應對。

從表面看，官員腐敗、貧富分化和物價上漲是民眾走上街頭的主要因素，但這些問題實際上和世界糧食危機導致的埃及糧價上漲以及政府的應對不力有密切關系。外因總是通過內因起作用，糧食危機在埃及不僅引起經(jīng)濟危機，也觸發(fā)了長期積累的社會問題。面對這些社會問題，埃及民眾無力應對，在政府又無作為的情況下，極容易觸發(fā)民眾以極端方式表達訴求。長期以來，埃及下層民眾和邊緣群體忙于為生計而奔波，對政治表現(xiàn)出極度的冷淡。同時，他們遭遇著政治愿望、合法利益表達渠道不暢的困境。在話語權長期缺失、貧富差距等因素的影響下，他們內心的相對剝奪感不斷積聚。政治暴動和騷亂等極端的政治參與方式成為他們主要的表達途徑*畢健康：《埃及現(xiàn)代化與政治穩(wěn)定》，北京：社會科學文獻出版社，2005年，第218-227頁。。埃及人民把希望寄托于此是一種無奈之舉。埃及前總統(tǒng)穆巴拉克有句名言：“沒有糧食就沒有自由。”*農業(yè)部赴埃及農業(yè)技術考察團：《埃及農業(yè)技術考察報告(三)》，《中國農業(yè)技術推廣》2005年第4期，第19頁。埃及民眾的自由就這樣被糧食危機所剝奪，許多人不得不餓著肚子去抗議。

并且，中東北非國家城市化的高度發(fā)展以及所帶來的貧富分化加劇和糧食危機所造成的互動效應，成為刺激埃及社會走向動蕩的主要動力。大部分中東北非國家正處于城市化的高速發(fā)展時期，例如利比亞動蕩以后，中國從利比亞撤出數(shù)量龐大的建筑工人，由此可見中東北非國家的城市化需求的巨大。長期以來，埃及也是大力推動城市化發(fā)展的急先鋒。為了加快城市化的發(fā)展，穆巴拉克上臺后采取自由放任的經(jīng)濟政策使外國投資蜂擁流入埃及，加快了城市的擴張建設。

然而，城市化過度發(fā)展對埃及的農業(yè)發(fā)展產生了消極后果，直接導致了大量耕地被占用，農村被毀。據(jù)統(tǒng)計，大開羅地區(qū)占用周圍農業(yè)用地的數(shù)量，1968—1977 年每年平均 328 公頃，1977—1982 年增加為每年平均 593 公頃*Carole Rakodi, The Urban Challenge in Africa: Growth and Management of Its Large Cities, Tokyo:United Nations University Press,1997,p.123.。1990年代開始，隨著埃及政府經(jīng)濟改革計劃的實施，城市化規(guī)模進一步擴大，由于耕地減少，農村勞動力就業(yè)人數(shù)逐年減少。高度的城市化也導致了糧食消費需求劇增。由于許多農村被毀，大量農民不得不背井離鄉(xiāng)進入城市，加重了城市的人口負擔。按照世界銀行的統(tǒng)計，大約43%的埃及人口是城市居民*Julian Lampietti, Sean Michaels, Nick Magnan,Improving Food Security in Arab Countries, Washington: World Bank,2009,p.1.。然而，農村實際上是糧食的主要來源，也能夠消化農民自身的需求。大量農民進入城市后不僅不能生產糧食，而且還增加了糧食消費的需求，加重了埃及的糧食進口負擔。

此外，埃及不斷擴張的城市化規(guī)模同埃及的貧富分化產生了連鎖效應。經(jīng)濟自由化為埃及帶來了快速的經(jīng)濟增長，國民生產總值的增長速度由2004年的4%增長到2008年的7%,但這種增速未能提高8000萬民眾中大部分人的生活質量或者收入。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，自1990年代以來，埃及的前五分之一的高收入者分享了大部分的增長成果，而這個國家的底層民眾只得到很小一部分*UNDP, Arab Human Development Reports：Challenges to Human Security in the Arab Countries，New York: UNDP,2009,pp.10—11.。在埃及，繁榮的城市和貧困的農村形成鮮明對比，但城市的繁榮是表面的。背井離鄉(xiāng)的農民因為找不到工作而大量失業(yè)，當糧食價格不斷上漲的時候，他們的抵抗能力相當差，這就造成了一種“繁榮型的饑荒”。

在這種“繁榮型饑荒”中，許多職業(yè)的人群可能大大改善了經(jīng)濟地位，從而控制了更大份額的可得食物，這就導致在現(xiàn)金收入不平衡發(fā)展中更多處于不利地位的人群對食物控制的下降——甚至是絕對下降。食物控制能力的不均衡實際上反映了城市貧富分化的日益嚴重。在埃及，每天生活費在2美元以下的民眾占人口的40%，失業(yè)率高達10%以上，青年人則達到30%。30歲以下人口約占埃及總人口的65%，年輕人往往不安于現(xiàn)狀，思想活躍，對生活的要求更高，但卻無法得到滿足。而他們的失業(yè)率也最高，并且無法參與政治，他們便成為這一場政治地震的主力軍*Thomas Andersson, The Real Issues of the Middle East and the Arab Spring, New York: Springer,2012,p.172.。因此，過度的城市化對于埃及是飲鴆止渴，繁榮的經(jīng)濟是建立在不斷擴大的貧富差距和城鄉(xiāng)差距的基礎上，這種迎合外資需求的發(fā)展模式所產生的短暫繁榮對于埃及這樣經(jīng)濟基礎薄弱的糧食進口國是難以維持的，也加劇了糧食危機的影響。

埃及軍人政府應對糧食危機的不利，加劇了對社會經(jīng)濟的危害。穆巴拉克執(zhí)政時期的軍政府在全球經(jīng)濟一體化的大浪潮下，放棄了自給自足的政策，大興新自由主義經(jīng)濟之潮，為外國資本打開方便之門。當埃及的糧食和其他日用必需品的價格扶搖直上時，埃及政府無視工人的抗議，仍然將最低工資固定為一個月不到一百美元。這一舉措使埃及政府在工人階級中不得人心，但贏得了跨國公司的認可，“全球工商業(yè)界稱贊穆巴拉克的做法是‘勇敢的’、‘印象深刻的’和‘有遠見的’”*[加]馬耀邦著、王濤譯：《中東劇變與美國、新自由主義》，《國外理論動態(tài)》2011年第6期，第28頁。。受到這種鼓勵，大量跨國公司進入埃及，它們與當?shù)卣蜋噘F相勾結，大量收購國有資產，占領耕地。正如民主活動人士艾爾賈米(Mohamed Eljahmi) 所指出：埃及糧食安全問題有更深層的原因，即埃及1950年代出臺的土改法規(guī)和政府的不良統(tǒng)治*Gouell A., El Miniawy A.,Food and Agricultural Policies in Egypt, Paris: CIHEAM,1994,pp.7—68.。

為了緩解糧食危機，保證人們的基本生活，埃及政府采取了多種措施，但都無力回天。這一時期，埃及政府開始限制多種糧食出口，如2008年禁止出口大米；同時加大了農業(yè)補貼，對于大米、面包、面粉、食用油、糖等基本生活物資實行物價補貼。此外利用糧食儲備，建立政府提供糧食的售賣點，低價出售食物，以達到穩(wěn)定市場的目的?？偨y(tǒng)穆巴拉克還動員軍隊做面包以應對面包短缺和由此引發(fā)的社會動蕩，暫時緩解危機。

以前埃及有句諺語：在埃及沒有人會死于饑餓。在糧食危機爆發(fā)后，很多以前從來不考慮食品價格的人，都開始為了購買津貼面包而去排隊。所謂津貼面包，指的是政府補貼的廉價面包。一個100克的津貼面包價格低于1美分，非津貼面包的售價則為津貼面包售價的10—12倍*唐風：《新糧食戰(zhàn)爭》，北京：中國商業(yè)出版社，2008年，第75頁。。然而，世界糧食危機的持續(xù)性影響超過了埃及的承受能力，政府的政策沒有能夠阻止糧食價格的進一步上漲。同時在糧食進口減少的情況下，埃及政府采取的開放糧食儲備供應市場的措施，導致糧食庫存進一步減少，糧食供應越來越乏力。盡管埃及政府頒布了出口禁令，但仍然無法阻止一些不法商人千方百計走私出口埃及大米，進而加劇了大米的短缺*焦翔：《多重因素推高埃及糧價》，《農產品市場周刊》2011年第19期，第33頁。。并且，大多數(shù)埃及民眾購買的面包數(shù)已經(jīng)大大超過了埃及政府補貼所允許的范圍。埃及政府的政策實際上不能滿足埃及民眾的糧食需求。美國彼得森國際經(jīng)濟研究所資深研究員穆赫辛·汗(Mohsin Khan)分析認為：埃及本身就債臺高筑，遇到危機時無力采取有力的經(jīng)濟政策，“埃及因此無法像阿爾及利亞等產油國那樣可以用錢來平息動蕩”；“貧困國家需要向窮人提供幫助，而不是一味實行價格管制或糧食補貼，因為后者開銷和代價很大，長遠來說有損經(jīng)濟發(fā)展”*Eckart Woertz, Oil for Food , Oxford and New York ：Oxford University Press,2013,p.125.。埃及騷亂爆發(fā)后，不是進一步采取措施抑制糧價而是采取軍隊鎮(zhèn)壓等手段，進一步刺激了民眾的不滿。反對派還利用糧價做文章，將糧價上漲后政府應對不力作為口實堅決抵制地方選舉，組織罷工、罷市等活動。

除此之外，有一個因素也是在這次埃及糧食危機和社會動蕩中不容忽視的，那就是美國因素。實際上，美國對于世界糧食價格上漲和中東北非國家的糧食短缺負有不可推卸的責任。面對埃及的糧食危機，國際行動援助組織(Action Aid)政策分析人士布里爾(Marie Brill)說：“說到最近政治動蕩是糧食短缺造成的，這真讓人哭笑不得。退回到1960年代，埃及曾是一個主要的產糧國，完全能夠自給自足?！蹦敲吹降装l(fā)生了什么呢？布里爾說，這要從1980和1990年代說起。美國、世界銀行和國際貨幣基金組織當時都鼓勵發(fā)展中國家進口美國和其他國家的廉價小麥，本國農業(yè)只要集中耕種出口作物就行*Brian Wright, Carlo Cafiero,"Grain Reserves and Food Security in the Middle East and North Africa"，Journal of Food Science,Suppl.1, 2011(3),pp.61—76.。

美國利用自己的農業(yè)強國地位，長期以來將糧食作為武器，通過使其他國家產生對美國糧食的依賴來獲利，甚至以此來影響他國政治。糧食出口已經(jīng)變成對進口國家施加壓力的工具，這將限制他們的政治決定，糧食將成為一種政治物品*Eman Abd-Elghafour Ahmed,Gamal Mohamed,HusseinAhmed Ghoneim,Samir Anwar Metwally,“Effect of Price Policies on the Most Important Egyptian Cereal Crops”,Nature and Science,Vol.10, 2012(3),p.49.。美國發(fā)生經(jīng)濟危機之后，美聯(lián)儲將利率降至史無前例的低水平，同時放松銀根，向美國金融體系注資數(shù)以萬億計的美元。此舉導致投機資本蜂擁流入商品市場，使華爾街的銀行可以利用這些資金熱炒糧食從中漁利。例如華爾街投資銀行——高盛公司利用杠桿作用，將小麥價格拉至空前的高度。其最終結果是：“紅色硬質小麥通常每60蒲式耳以3至6美元成交。但在投機炒作下，該價格先是升至12美元，又至15美元，再至18美元，而后突破了20美元。2008年2月25日，紅色硬質春麥期貨收盤于每蒲式耳25美元。具有諷刺性的是，2008年是世界歷史上小麥產量最高的一年。”*Mulat Demeke,Materne Maetz,Country Responses to the Food Security Crisis:Nature and Preliminary Implications of the Policies Pursued，Rome:UNFAO,2009,pp.5—24.顯然，下一個泡沫將是農業(yè)泡沫，它會給數(shù)以億計的發(fā)展中國家的人們帶來大規(guī)模的饑荒，更不用說已經(jīng)發(fā)生在突尼斯和埃及等中東北非國家的大規(guī)模暴動。因此，埃及的糧食困境不能說沒有美國的責任。

美國作為埃及的最大盟友，長期以來采取援助政策。然而1992年以后，美國卻不再對埃及進行糧食援助，而將援助大部分集中于軍事領域。隨后埃及政府希望能夠在糧食上自給自足，但是并不成功。隨著埃及糧食危機愈演愈烈，美國放棄對埃及糧食援助的惡果也顯現(xiàn)出來。這一時期，美國卻把糧食作為生產生物燃料，或是從事國際市場上漁利的工具。當俄羅斯的小麥得不到進口時，埃及糧價上漲，政府不得不為糧食補助計劃而高價進口小麥；美國也沒有伸出援助之手，因此埃及不得不轉向從法國進口以滿足需求，而不是小麥生產水平遠遠高于法國的美國，這主要是因為美國的小麥價格并不會因為其埃及盟友的購買而降低。實際上，美國忽視了埃及糧食危機會威脅到政權穩(wěn)定的嚴重性，正是美國把糧食作為漁利工具的心態(tài)導致的。因此，當穆巴拉克政權大勢已去的時候，美國人會發(fā)出是否準備好恢復對埃及的糧食援助的感嘆。

埃及的糧食危機對社會穩(wěn)定的影響不僅為埃及上了一課，也對其他糧食需求大國具有重要的啟示。很多國家日前也都開始在糧食供應上投入更多精力。在世界糧食危機爆發(fā)時，阿爾及利亞一個月內一次性購買了80萬噸小麥，印度尼西亞訂購了80萬噸大米，這都大大超過了他們平時的購買力度。沙特阿拉伯、利比亞和孟加拉國也在努力確保國內的糧食供應*Joachim von Braun, Josette Sheeran, Namanga Ngongi, Responding to the Global Food Crisis: Three Perspectives, Washington: IFPRI, 2008,pp.16—17.。因此，作為糧食消費大國的中國應該從埃及的危機中吸取教訓，以保障中國糧食安全。

三、埃及糧食危機對中國的啟示

埃及的糧食危機對社會動蕩的影響,對當前中國的糧食安全和社會穩(wěn)定有很重要的借鑒意義。農業(yè)為社會穩(wěn)定與發(fā)展的根本, 簡言之農業(yè)是根本*徐祥臨：《論農業(yè)是社會穩(wěn)定與發(fā)展的根本》，《理論前沿》1998年第12期，第18頁。。農業(yè)作為社會穩(wěn)定與發(fā)展的根本前提是保障農業(yè)自身的穩(wěn)定和發(fā)展，糧食生產則是農業(yè)生產的重中之重，關系到農業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展。作為農業(yè)大國，中國有長期的農業(yè)生產經(jīng)營經(jīng)驗，中國的糧食生產相比埃及是先進的，基本能夠自給自足，但是中國的糧食安全近些年來仍然面臨諸多壓力，容易影響到社會穩(wěn)定。隨著人口增長、人民消費水平提高和加工轉化能力的發(fā)展, 中國對糧食的消費需求呈剛性增長趨勢。自然災害的頻發(fā)和城市化的快速發(fā)展使可耕地面積減少，因此國家將保證18億畝耕地放在重要位置。大量的農村居民到城市務工，減少了糧食生產。我們必須吸取埃及在這次糧食危機中的經(jīng)驗教訓，進一步保障我國的糧食安全。

首先，吸取埃及的教訓，平衡城市化、經(jīng)濟發(fā)展與耕地流轉之間的矛盾。與中國類似，埃及也是人多地少的國家，雖然國土廣大，但可耕地面積稀缺，人均可耕地面積更為匱乏，而埃及快速的城市化占用了大量的耕地。埃及從20世紀80年代開始，由于人口迅速增長，因住房和其他建設的需要，埃及每年約有1.26萬公頃的良田被侵占，農地資源問題日趨嚴重*盧肖平：《非洲農業(yè)與中非農業(yè)合作基礎研究》系列叢書之二《贊比亞 馬拉維 埃及》，北京：中國農業(yè)出版社，2010年，第216頁。。這無疑為糧食危機的爆發(fā)埋下了隱患。在筆者看來，糧食安全的本質是耕地的安全，而埃及出現(xiàn)的耕地流失也正在中國上演。手中有糧，心中不慌。糧食作為生存必需品和戰(zhàn)略物資品的雙重屬性決定了我們應該保護耕地資源。為此，我們要未雨綢繆，嚴格保護耕地的數(shù)量和質量，捍衛(wèi)18億畝的耕地紅線，將耕地保護納入到官員考核的指標中。

同時，創(chuàng)新土地管理機制，加快土地流轉的步伐，為農業(yè)產業(yè)的規(guī)?；瘎?chuàng)造有利條件：(1)加快推進農村土地權工作，允許農村集體建設用地出讓、入股、租賃，實行與國有土地同等入市、同權同價；(2)鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，促進土地、技術、資本、管理等農業(yè)生產要素有效組合；(3)推動農村土地規(guī)模有序流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。

其次，加強和改善糧食宏觀調控，確保糧食供應和市場價格穩(wěn)定。埃及糧食危機再一次證明，市場經(jīng)濟雖然具有促進糧食生產發(fā)展、搞活糧食流通的積極作用，但是市場往往以追求利潤為目標，自身存在著盲目性、自發(fā)性、滯后性的特點，這些消極因素容易干擾破壞糧食供求的平衡，使多元化糧食主體經(jīng)營的競爭更加激烈，增大了糧食購銷市場的不穩(wěn)定。因此，對于糧食這種戰(zhàn)略性物資，必須采取有效的宏觀調控。改革開放以來，中國糧食市場出現(xiàn)多次緊缺與過剩，都是依靠強有力的宏觀調控措施和政策干預，緩解了矛盾，穩(wěn)定了市場。因此，為了保證供應，國家應該在繼續(xù)實施種糧農民直補、良種補貼、農資綜合補貼、農機購置補貼“四項補貼”的基礎上，繼續(xù)加大對農業(yè)技術、肥料等的補貼，進一步加大對糧食生產的政策支持力度。

當前，中國農民普遍缺乏種糧的積極性。一些種糧大戶在承包土地后，改種經(jīng)濟作物而非糧食作物，因為經(jīng)濟作物具有更好的市場價值和更高的經(jīng)濟效益。如果任由這種趨勢發(fā)展下去，中國的糧食安全會存在很大的隱患。中國農民缺乏種糧的積極性，這本身就是糧食危機的表現(xiàn)。基于此，我們應該創(chuàng)新農業(yè)的補貼機制，逐步提高糧食直接補貼和農資綜合補貼的標準，積極推進糧食直補與糧食播種面積、產量和交售商品糧數(shù)量掛鉤的做法，提高糧食種植的比較效益，讓更多的補貼發(fā)放到真正想種糧、愿種糧的農民手中，從而調動農民種糧的積極性。與此同時，隨著越來越多的省份由原來的糧食主產區(qū)變?yōu)榧Z食主銷區(qū)，糧食主產區(qū)的壓力越來越大。而農業(yè)是一個弱勢產業(yè)，無法帶來像二三產業(yè)那樣高效的投入產出比，導致糧食主產區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)“產糧大縣、經(jīng)濟小縣、財政窮縣”，陷入責任與收益嚴重脫節(jié)的困境。為此，國家應該給予糧食主產區(qū)更多的財政和政策扶持，在官員政績考核時不應一刀切；同時，加強主產區(qū)的農田水利基礎設施建設，增強主產區(qū)產糧結構的穩(wěn)定性。

此外，充實糧食儲備，積極構建新型的糧食流通體制，完善糧食價格機制。在食物短缺、價格飛漲的社會，由于儲備不足而帶來的經(jīng)濟動蕩會導致政治動亂和政府倒臺*[美]萊斯特·R·布朗著、陳同斌等譯：《誰能供得起中國所需的糧食》，北京：科學技術文獻出版社，1998年，第80頁。。所以，我國應積極充實糧食儲備規(guī)模，健全糧食儲備體系，合理安排中央儲備糧品種結構和區(qū)域布局，尤其是提高我國人民主要食用糧食的儲備。同時加強糧食應急體系的建立，各省市應該預留用于防災的糧食儲備，一旦災害來臨，可以及時投放和援助，穩(wěn)定市場秩序。在糧食價格過低時，國家應進一步提高最低糧食收購價格，采取臨時收儲等措施，保護種糧農民的利益。在糧食價格過高時，通過批發(fā)市場公開競價銷售政策性糧食，穩(wěn)定市場價格。此外積極提高全社會的流通管理和服務水平，防止和打擊囤積居奇等不法現(xiàn)象，有效穩(wěn)定市場預期，維護市場秩序。

再次，優(yōu)化產業(yè)結構，培育具有國際競爭力的糧食企業(yè)，充分發(fā)揮農業(yè)產業(yè)化的牽動能力。埃及糧食危機的爆發(fā)，歸根結底是因為埃及國內農業(yè)產業(yè)化的落后，以及缺乏國際化視野和競爭力的糧食企業(yè)。鑒于埃及的教訓，一方面，中國應扶持一部分產業(yè)化龍頭企業(yè)，延長和完善糧食產業(yè)鏈條，充分發(fā)揮其示范帶動作用，鼓勵糧食企業(yè)轉變經(jīng)營模式；另一方面，打造跨區(qū)域、具有國際市場競爭力的大型糧食企業(yè)，鼓勵它們按照市場運作的原則，兼并重組，做大做優(yōu)做強，充分發(fā)揮它們在政府調控糧食市場中的積極作用，開展和實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，支持它們參與國際競爭，到國外購置或租賃土地種植糧食，充分利用經(jīng)濟全球化時代的資源配置和優(yōu)化重組，使之為我所用。

最后，保障我國的“糧食主權”。“糧食主權”是在1996年世界糧食峰會上提出的概念，其含義是隨著工業(yè)化和新自由主義全球化導致的糧食商品化趨勢，國家對糧食系統(tǒng)采取更有效的控制來保障糧食安全。“糧食主權”強調的是可持續(xù)性和自給自足*Jeffrey Ayres,Michael J. Bosia,“Beyond Global Summitry: Food Sovereignty as Localized Resistance to Globalization”,Globalizations，Vol.8, 2011(1),p.48.。也就是說，一國必須要牢牢地控制自己國家的糧食產業(yè)。當今世界由于新自由主義經(jīng)濟影響，許多國家的糧食產業(yè)對外開放，一些糧食大國或是大型的糧食跨國公司趁機通過援助、投資等方式控制當?shù)氐募Z食產業(yè)鏈，從而從中牟利，極大地威脅了當?shù)氐募Z食安全。埃及即為典型的一例。當埃及的農業(yè)產業(yè)還未成長壯大之時，政府部門推行新自由主義改革，強調自由貿易和私有化，主動弱化農業(yè)部門的職能和定位，減少政府對糧食市場和農產品價格市場的干預。這種狀況直接導致了埃及農業(yè)的蕭條，大量農民破產，淪為無業(yè)游民，成為社會動蕩的潛在因素。同時，對外部市場的開放使得國際市場對國內市場的影響力越來越大，外資企業(yè)逐漸染指埃及的糧食產業(yè)，埃及的糧食主權受到侵蝕，其糧食消費極大地依賴國際市場和外資企業(yè)。

我國也存在這樣的現(xiàn)象。外資企業(yè)從種子到食用油已經(jīng)占據(jù)了較大的市場份額，如果任其發(fā)展將直接危及中國糧食產業(yè)的安全。為了有效維護我國的糧食主權，有必要完善農業(yè)部門的職能和宏觀調控能力，加強對糧食相關產業(yè)外資準入的管理，在國際農業(yè)方面的談判中據(jù)理力爭，保障本國糧農的利益，不輕易放松糧食產業(yè)的調控。

以上措施要達到的目的只有一個，即實現(xiàn)中國糧食安全必須立足國內糧食基本自給。中國是糧食生產大國，更是糧食消費大國，作為人口大國必須保持較高的糧食自給率。近年國際市場的谷物貿易量為2.2—2.4億噸，僅為我國糧食消費量的一半左右?，F(xiàn)階段中國小麥進口量大幅攀升，按照國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年中國小麥進口量為126萬噸，進口金額42369萬美元，2012年小麥進口量為370萬噸，進口金額110863萬美元，進口量增長了1.94倍，進口金額增長了1.62倍。未來幾年中國極有可能取代埃及成為世界上最大的小麥進口國。然而可供我國進口的糧食資源十分有限。一旦我國大量進口糧食，不僅加劇國際糧源緊張態(tài)勢，增加國際組織糧食援助計劃的實施難度，造成國家間矛盾，而且會引發(fā)國際糧食市場波動。因而提高糧食綜合生產能力，實現(xiàn)國內糧食基本自給，不僅是保障國內糧食有效供給，也是對世界糧食安全做出的貢獻。

同時，中國在保障國內糧食安全的基礎上，應大力對非洲等發(fā)展中國家和地區(qū)進行技術援助，本著“授人以魚，不如授人以漁”的精神，提高他們的自主發(fā)展能力，比如采取積極措施擴大從非洲進口，鼓勵中國企業(yè)到非洲不發(fā)達國家進行平等互利的投資，開展農業(yè)技術合作，為他們培養(yǎng)專業(yè)人才等。中國自2007年在非洲建立第一個中非合作農業(yè)技術示范中心以來，已在多個非洲國家開展技術援助，贏得了非洲國家人民的好評。

2013年中央經(jīng)濟工作會議和中央農村工作會議明確指出，中國經(jīng)濟工作的首要任務是糧食安全。這說明中國領導人已經(jīng)意識到糧食問題的緊迫性和嚴重性。民以食為天。糧食是具有戰(zhàn)略意義的特殊商品，是人類生存、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定不可替代的物質基礎。只有不斷發(fā)展生產技術，改善糧食生產環(huán)境，中國糧食安全才能得到切實保障，進而維護社會穩(wěn)定發(fā)展的大局。中國保障糧食安全的道路任重而道遠。