王君琦

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》既是全面深化改革的綱領(lǐng)性文件，也是全面深化行政體制改革的動(dòng)員令，提出了關(guān)于行政體制改革的一系列新思想、新論斷，其核心是加快轉(zhuǎn)變政府職能，從政府職能的范圍邊界、重點(diǎn)內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)方式以及中央政府與地方政府職責(zé)劃分等方面進(jìn)行了部署，要求建設(shè)一個(gè)有限有效有責(zé)的法治政府和服務(wù)型政府。

有限政府：要求明確政府權(quán)力邊界

現(xiàn)代政府不再是無所不為、大包大攬的全能政府，而是一個(gè)有所為、有所不為的有限政府。這既是現(xiàn)代政府治理的基本趨勢，也是由政府的權(quán)力邊界、職能范圍以及政府能力的有限性所使然。有限政府，主要有四重含義：一是權(quán)力有限，政府只能行使那些法律賦予的權(quán)力，法無授權(quán)皆不可為。二是職能有限，政府只能管那些該管的事項(xiàng)，否則就是越位。三是能力有限，即政府不可能是一個(gè)能管好所有事務(wù)、無所不能的全活兒政府。四是規(guī)模有限，即政府只能是一個(gè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基本國情相適應(yīng)的規(guī)范適度、機(jī)構(gòu)精簡的政府。

《決定》明確提出政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。按照這一界限，建設(shè)有限政府，核心是正確處理好政府與市場、社會(huì)、企業(yè)的關(guān)系，厘清政府權(quán)力邊界；實(shí)質(zhì)是推動(dòng)政府放權(quán)，把過去全能政府模式下錯(cuò)伸出去的手縮回來。

在處理政府與市場、社會(huì)、企業(yè)這三者的關(guān)系上，《決定》提出了“三個(gè)一律”的剛性要求，以推進(jìn)政府放權(quán)：放權(quán)給市場，即市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；放權(quán)給社會(huì)，即直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理；放權(quán)給企業(yè)，即深化投資體制改革，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外的企業(yè)投資項(xiàng)目，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策。

要正確處理好政府與市場的關(guān)系，厘清政府與市場的邊界。政府和市場是兩種不同的配置資源和利益調(diào)節(jié)方式，政府是集中決策、分層管理，市場則是分散決策、自由競爭。目前，政府還有大量行政審批和行政許可事項(xiàng)，有些審批事項(xiàng)看起來讓人費(fèi)解、辦起來讓企業(yè)費(fèi)神，嚴(yán)重抑制了市場活力。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用，并要求更好發(fā)揮政府作用。這既是對市場功能的重新定位，也是對政府在市場經(jīng)濟(jì)中地位的厘清。建設(shè)有限政府，要求政府著力解決政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題，凡屬市場能發(fā)揮作用的，政府要簡政放權(quán)，松綁支持，不要去干預(yù)；凡屬市場不能有效發(fā)揮作用的，政府要主動(dòng)補(bǔ)位，該管的要堅(jiān)決管，管到位，管出水平。建設(shè)有限政府，要求政府尊重市場決定資源配置這一市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，把市場能夠發(fā)揮作用的事項(xiàng)一律放給市場，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場原則和機(jī)制，通過市場手段和方式更好地實(shí)現(xiàn)公共物品供給。建設(shè)有限政府，要求政府把深化行政審批制度改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，大幅度減少政府對資源的直接配置，最大限度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和產(chǎn)品物品的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案的范圍，最大可能減少對各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定，防止行政審批事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增，簡政放權(quán)明放暗不放，上放下不放。

要正確處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，厘清政府與社會(huì)的邊界。中國社會(huì)在公民個(gè)人與政府之間缺少成熟的社會(huì)組織這樣一個(gè)中間層來參與管理、服務(wù)社會(huì)。建設(shè)有限政府，從轉(zhuǎn)變政府職能角度看，就要有意識(shí)地培育和發(fā)展社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，把人事權(quán)、財(cái)權(quán)放給社會(huì)組織，取消行政級別，以改變行業(yè)協(xié)會(huì)的行政化和“二政府”傾向，增強(qiáng)社會(huì)組織的自主性和創(chuàng)造活力。《決定》提出，“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)?！边@要求我們推進(jìn)政府職能的社會(huì)化，就是通過調(diào)整公共事務(wù)管理的職能范圍和履職方式，將一部分公共職能交給社會(huì)承擔(dān)，有效避免過去那種“一竿子插到底”的做法，對社會(huì)或具體事務(wù)干預(yù)過多和直接管理，既妨礙效率，政府也力不從心。凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都應(yīng)該退出。

要正確處理好政府與企業(yè)的關(guān)系，厘清政府與企業(yè)的邊界。政企關(guān)系可以說是我國政府管理與改革中遇到的最大難題。經(jīng)過這么多年的探索，應(yīng)當(dāng)說我們在處理二者關(guān)系，推進(jìn)政企分開方面取得了很大成績。但也要看到，即使那些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的政企分開，還有待進(jìn)一步深化，政府對企業(yè)仍然存在該管的沒有管住的問題。比如，中央企業(yè)包括金融企業(yè)利潤納入國家預(yù)算問題始終沒有很好解決。同時(shí)，也存在不該管的干預(yù)過多問題，該放開搞活的沒有放開搞活，該放給企業(yè)的仍沒有放給企業(yè)?！稕Q定》提出完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，推進(jìn)水、石油、電信等領(lǐng)域的價(jià)格改革，等等，都是正確處理政企關(guān)系，推進(jìn)政企分開的重要舉措。

有效政府：要求政府高效履職

科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。政府放權(quán)，并不是意味著政府可以撒手不管。對于市場失靈、社會(huì)失效的領(lǐng)域，政府必須高效地管起來，這是建設(shè)服務(wù)型政府的核心要旨。加快轉(zhuǎn)變政府職能是“放”和“管”的兩輪驅(qū)動(dòng)，“放”就是該放的權(quán)力要堅(jiān)決地放下去，放到位，以激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力?！肮堋本褪窃摴艿氖乱獔?jiān)決管起來、切實(shí)管住管好，以提高政府治理能力，發(fā)揮政府效能。放和管就如兩個(gè)輪子，只有兩個(gè)輪子都做圓了，車子才能跑起來，政府履職才能全面。

政府要健全宏觀調(diào)控體系，有效管好調(diào)控。對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效調(diào)控，防止經(jīng)濟(jì)大起大落是政府職能的重要職責(zé)。但是，我們對宏觀調(diào)控的目標(biāo)與微觀指標(biāo)的界限區(qū)分不夠清晰，不善于使用市場化工具，習(xí)慣于運(yùn)用行政手段，使得一些調(diào)控政策的負(fù)面效應(yīng)疊加時(shí)有發(fā)生，在調(diào)控的決策機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、政策傳導(dǎo)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面都有待改進(jìn)。針對存在的問題和不足，《決定》明確提出：“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性?！边@些都是增強(qiáng)調(diào)控效果、打造有效政府的重要舉措。

政府要加強(qiáng)市場監(jiān)管和社會(huì)管理與服務(wù)，有效彌補(bǔ)失靈。有效政府的一個(gè)重要標(biāo)志是既要彌補(bǔ)市場失靈，自己又不能失靈。政府放權(quán)并不意味著“甩包袱”，更不意味著“卸責(zé)任”。隨著政府不斷向市場、企業(yè)和社會(huì)放權(quán)，社會(huì)對維護(hù)市場公平競爭環(huán)境和秩序的要求也越來越高，公眾對提供公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義的訴求也越來越強(qiáng)烈。在這一點(diǎn)上，政府責(zé)無旁貸。政府必須完善監(jiān)管體系，維護(hù)全國市場的統(tǒng)一開放、競爭有序。要按照“寬進(jìn)嚴(yán)管”要求，加強(qiáng)對市場主體、市場活動(dòng)的監(jiān)督管理，推進(jìn)政府由注重事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。實(shí)際上，審批事項(xiàng)減少了，但監(jiān)管責(zé)任更大了，管理責(zé)任更重了，做好公共服務(wù)的任務(wù)更加艱巨、復(fù)雜了。比如，當(dāng)前社會(huì)高度關(guān)注的環(huán)保、食品安全等領(lǐng)域，就不能放手不管，企業(yè)和社會(huì)組織不能、也無力承擔(dān)的，政府必須管起來、管得住、管得好。所以，《決定》明確強(qiáng)調(diào)全面正確履行政府職能：“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。”

有責(zé)政府：要求強(qiáng)化政府責(zé)任

建設(shè)責(zé)任政府是現(xiàn)代政府治理的基本理念。政府的一切權(quán)力是人民賦予的，行使權(quán)力即意味著承擔(dān)責(zé)任。對于政府履職過程，人民有權(quán)監(jiān)督；對于履職效果，人民有權(quán)評價(jià)；對于違法行政造成的后果，人民有權(quán)追究。

建設(shè)責(zé)任政府，嚴(yán)格依法行政是核心。這就要求行政權(quán)力取得有據(jù)，配置科學(xué)，運(yùn)行公開，行使依法，全程監(jiān)督。在當(dāng)前行政權(quán)力運(yùn)行中，有些行政權(quán)力配置還不盡科學(xué)，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間有的沒有形成相互制約。一些權(quán)力邊界不清晰，仍存在政企不分、政事不分，“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”現(xiàn)象。有的部門之間職責(zé)交叉，有好處就搶，有任務(wù)就躲，有責(zé)任就推。有些權(quán)力的運(yùn)行過程也不夠公開透明，暗箱操作和潛規(guī)則問題仍比較突出。針對這些問題，《決定》對行政權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)都提出了明確具體要求。如提出推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，要求必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。又如，提出要?jiǎng)?chuàng)新行政執(zhí)法體制，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。再如，提出要完善政務(wù)制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，推動(dòng)行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

建設(shè)責(zé)任政府，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督是保障。加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督是責(zé)任政府建設(shè)的重要防線，通過權(quán)力監(jiān)督可以壓縮領(lǐng)導(dǎo)干部行政權(quán)力恣意作為的空間。目前，我國對行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督仍不夠有力，監(jiān)督合力不強(qiáng)。一些監(jiān)管制度不夠健全，漏洞較多、縫隙較大?！稕Q定》把“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的內(nèi)容單獨(dú)成篇予以強(qiáng)調(diào)，要求加強(qiáng)和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督；要求健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，著力解決那種“內(nèi)部沒有監(jiān)督，外部監(jiān)督不著”的狀況。

建設(shè)責(zé)任政府，厲行行政問責(zé)是關(guān)鍵。實(shí)行問責(zé)制是推動(dòng)各級政府部門和政府官員積極履職，恪盡職守和依法行政的達(dá)摩克利斯之劍。沒有嚴(yán)厲問責(zé)，建設(shè)責(zé)任政府的制度設(shè)計(jì)再好也只能是“紙上畫畫，墻上掛掛”。《決定》要求“完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制”，提出要“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”。近年來，我國行政問責(zé)不斷向縱深推進(jìn)，問責(zé)范圍、方式、對象、領(lǐng)域不斷延伸，但距建設(shè)責(zé)任政府的要求，仍存在諸如責(zé)任界定不清晰、程序執(zhí)行不健全、方式單一等不足。建設(shè)責(zé)任政府，要進(jìn)一步明確行政責(zé)任的范圍和邊界，防止問責(zé)中出現(xiàn)責(zé)任推諉甚至“舍車保帥”、“替罪羊”等現(xiàn)象；要健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的崗位責(zé)任制，使每一項(xiàng)職能、任務(wù)，每一項(xiàng)工作真正落到實(shí)處，為問責(zé)制的精確瞄準(zhǔn)提供制度條件；要推動(dòng)行政問責(zé)與行政監(jiān)察、審計(jì)相結(jié)合，推動(dòng)行政問責(zé)制進(jìn)一步走向透明、開放、剛性，做到有責(zé)必問，有錯(cuò)必究。

（作者單位：國家行政學(xué)院決策咨詢部）

責(zé)任編輯：杜梅萍