禮聞

2012年12月12日至13日，中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行，會議分析城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢，進一步明確推進城鎮(zhèn)化的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務，強調(diào)城鎮(zhèn)化要體現(xiàn)尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁。這深刻反映了公眾的熱切期待，更是民意在政府決策里的詩意呈現(xiàn)。

一、城鎮(zhèn)化，現(xiàn)代化建設(shè)的

必由之路

毫無疑義，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進程中一個基本問題，是一個大戰(zhàn)略、大問題。長期以來，我國重經(jīng)濟發(fā)展、輕社會發(fā)展，社會事業(yè)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡問題比較突出，已形成了“一條腿長，一條腿短”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個嚴重阻礙，如果長期得不到解決，不但會造成一個城鄉(xiāng)斷裂的社會，甚至連城市本身的發(fā)展也會失去支撐和依托。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標志，是逐步解決二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)問題的根本出路。

這些年來，中央多次研究“城鎮(zhèn)化”問題，積極探索推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的認識和實踐。黨的十八大以來，“城鎮(zhèn)化”在中央重要文件和中央領(lǐng)導講話中密集“亮相”，顯示了中央繼續(xù)大力推進城鎮(zhèn)化的堅定決心。十八大報告明確提出：“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！笔藢萌腥珪M一步提出，要“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力”。中央領(lǐng)導多次論述新型城鎮(zhèn)化問題。強調(diào)城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然趨勢，也是廣大農(nóng)民的普遍愿望，它不僅可以帶動巨大的消費和投資需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，其直接作用還是富裕農(nóng)民、造福人民。

經(jīng)過改革開放30多年的努力，我國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%上升到2011年的51.27%，年增長1個百分點，我國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，達到6.9億人。到2012年，我國城鎮(zhèn)人口達到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達到世界平均水平。

目前，我國已進入中等收入國家行列，我國的城鎮(zhèn)化率剛超過50%，如按戶籍人口計算僅35%左右，遠低于發(fā)達國家近80%的平均水平?？梢哉f，中國正經(jīng)歷著世界最大規(guī)模城鎮(zhèn)化過程，未來幾十年，我國最大的發(fā)展?jié)摿驮谛滦统擎?zhèn)化。

二、遵循規(guī)律、因地制宜，堅定

不移走新型城鎮(zhèn)化之路

推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。但從現(xiàn)實情況看，由于我國人口多、底子薄，發(fā)展很不平衡，推進城鎮(zhèn)化的同時面對著實現(xiàn)經(jīng)濟增長、社會發(fā)展和解決人口眾多、資源緊缺、環(huán)境脆弱、地區(qū)差異大等許多問題和矛盾，把城鎮(zhèn)化這張藍圖一畫到底，還有很長的路要走。

長期以來，許多地方強調(diào)推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化時，往往顧此失彼，進退兩難。主要問題，一是鎮(zhèn)域規(guī)劃編制水平不高，存在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制層次低，規(guī)劃覆蓋面窄，規(guī)劃的權(quán)威性、嚴肅性不強等問題。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟實力薄弱，規(guī)模普遍較小，發(fā)展模式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似、缺乏鮮明特色，難以形成產(chǎn)業(yè)集聚。三是城鎮(zhèn)布局不合理，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施基礎(chǔ)薄弱，配套功能不完善，農(nóng)村水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務設(shè)施建設(shè)欠賬較多，農(nóng)村村鎮(zhèn)面貌亟待改善。四是財政投入不足，特別是一些地方城中村、舊城改造任務繁重，用于支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金捉襟見肘。五是小城鎮(zhèn)管理落后，影響生產(chǎn)關(guān)系和資源集聚，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理成本居高不下，直接制約區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

所謂“新型城鎮(zhèn)化”，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、集群化、生態(tài)化，農(nóng)村城鎮(zhèn)化。全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)之路。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張、人口比例增加，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服務等?nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。國內(nèi)外的發(fā)展實踐證明，城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)鍵是要理清思路、分清步驟，避免走彎路。當前要特別注意以下幾個問題：一是城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序地實現(xiàn)市民化作為首要任務。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，雖然2011 年中國城鎮(zhèn)人口比重達到 51%，但是實際擁有城市戶口并享有城鎮(zhèn)居民福利的人口比例仍然不足 40%。也就是說，有大約 1.5 億左右的人口只是實現(xiàn)了“半城鎮(zhèn)化”，他們以農(nóng)民工為主體，在城市中居住、工作和生活，但仍然游離于城市的邊緣。應注重農(nóng)村人口在就近的中小城市進行轉(zhuǎn)移，以利于不同區(qū)域間的發(fā)展相對平衡。中等城市的崛起和輻射作用不但將吸引大批進城人口，還能緩解大城市的壓力和部分社會矛盾。二是加快城鎮(zhèn)化進程，要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律，科學規(guī)劃城市規(guī)模，提高城鎮(zhèn)發(fā)展水平，不能搞“攤大餅”式的城市化，不能形成新的“造城運動”，不能再精心打造新的“鬼城”。中央要求，城鎮(zhèn)建設(shè)要實事求是確定城市定位，科學規(guī)劃和務實行動，避免走彎路；要體現(xiàn)尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，并體現(xiàn)在每一個細節(jié)中。在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。貫徹落實這些要求，必須充分發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性和導向性作用，切實做到以科學規(guī)劃指導城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)；充分發(fā)揮工業(yè)化的要素聚集和產(chǎn)業(yè)支撐作用，大力增強城市經(jīng)濟的整體實力；充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的功能性、配套性和服務性作用，著力提升城市綜合承載能力；堅持生態(tài)文明、經(jīng)濟文明和社會文明有機統(tǒng)一，努力建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的城市。三是要充分考慮環(huán)境承受的巨大壓力。城鎮(zhèn)化加速階段往往伴隨著工業(yè)化的快速推進，環(huán)境保護的壓力與日俱增。由于中國城鎮(zhèn)人口基數(shù)巨大，城鎮(zhèn)化水平每提高一個百分點，新增加的污水、固廢排放等都將帶來新的巨大環(huán)境壓力。必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)的規(guī)劃、管理和實施，超前進行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略生態(tài)布局，規(guī)范指導城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)實踐。四是要加快戶籍制度改革。這是黨的十八大和十八屆三中全會部署的一項重點改革，是推進中國特色新型城鎮(zhèn)化的一項重大任務，是實現(xiàn)億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民夢”的一項重大舉措。剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會議，明確提出要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務。中央提出，要“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模?！敝攸c是要通過調(diào)整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，主要任務是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)人口落戶問題，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。

本欄編輯/白華鮮