劉林

回顧2013年經(jīng)濟增長，中國經(jīng)濟在財政、貨幣雙緊的格局下實現(xiàn)了不弱于2012年的增長速度，這主要得益于房地產(chǎn)行業(yè)的超預(yù)期增長。考慮到2014年房地產(chǎn)投資將會有所放緩，而中國經(jīng)濟面臨的產(chǎn)能過剩等問題仍沒有改善，一旦經(jīng)濟再度下行，2014年“穩(wěn)增長”靠什么？

財政政策可以起到很大的刺激作用。2013年的財政支出增長下降遠大于財政收入，導(dǎo)致財政赤字將低于目標。這意味著，未來如果經(jīng)濟下行，財政支出會有較大的提升空間來刺激經(jīng)濟。

2013年“積極財政”并不寬松

盡管2013年財政政策被定調(diào)為“積極”，但從財政收支實際運行的情況看，并不寬松。

在財政收入增速大幅放緩的時候，財政盈余不僅沒有減少，反而增加了。2013年前11個月，全國公共財政收支盈余4953億元，較2012年同期多出近千億元；2013年前三季度，全國政府性基金收支盈余5690億元，較2012年同期多出近3000億元。

財政盈余大幅增長的背后是支出增速比收入增速下降快。2013年前11個月，財政支出增速較2012年同期大幅放緩8.56個百分點，而財政收入僅放緩2.03個百分點。

這一現(xiàn)象也是1990年有統(tǒng)計以來少見的。此前，在財政收入增速受經(jīng)濟放緩影響有所下降的時候，財政支出均表現(xiàn)出明顯的剛性。

這主要得益于中國政治生態(tài)的變化，“節(jié)儉”作風(fēng)正在自上而下覆蓋全體制。在2013年的預(yù)算安排中，中央帶頭壓縮了5%的“三公”經(jīng)費，此后，河北、安徽、陜西等地方跟進，也壓縮了三公支出。

從近期部分省份“兩會”反映的數(shù)據(jù)顯示，各省在2013年壓縮“三公”支出甚至可能高于中央。其中，陜西省級“三公”經(jīng)費支出下降12.3%，河北省2013年省級“三公”經(jīng)費支出比上年壓減6%左右。

上有所好，下必甚焉。對支出的縮減不僅體現(xiàn)在“三公”支出，其他巧立名目的支出項目也受到了明顯壓縮。比如，有些基層部門每年一次的公費旅行被叫停，甚至有的單位已經(jīng)出發(fā)都被中途召回；為節(jié)日發(fā)放的各種福利包括購物卡、過節(jié)費也都沒有了。

與此同時，對頂風(fēng)違規(guī)者懲罰較為嚴厲，各地紀委發(fā)布的處罰信息頻見報道。在這種大環(huán)境下，各級官員的支出行為變得日趨謹慎，中央財經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算管理研究所副所長肖鵬告訴記者，“財政的錢可以說越來越難花了。”

一面是部分支出項目超預(yù)期大幅壓縮；另一面則是社教文衛(wèi)、環(huán)保等民生支出按既定預(yù)算條件得到穩(wěn)定增長。由此，財政支出增速創(chuàng)下1992年以來的歷史最低。

不過，這還只是財政賬目上的支出速度，實際資金流出的速度可能更慢，這從財政存款余額達到創(chuàng)紀錄的高位可見。

2013年前11個月，金融機構(gòu)財政存款余額逾4.4萬億元，較2012年同期多增8577億元。綜合公共財政盈余和政府性基金盈余，即便政府性基金盈余按9月份的高位來計算，同時減去國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定存前11個月凈回籠1300億元，財政存款余額也多增了近3000億元。

這與2012年前11個月的同比減少形成鮮明對比。2012年國庫定存較上年少投1100億元。數(shù)據(jù)顯示，2012年前11個月，財政存款余額較2011年同期減少2187億元。

盡管2013年12月數(shù)據(jù)還未公布，上述異常很可能仍然繼續(xù)。12月再次出現(xiàn)的“錢荒”，雖然有央行沒有通過公開市場操作充分滿足市場需求的直接原因，但更為深層的原因可能是財政存款的投放量遠低于預(yù)期。

“全年1.2萬億元的預(yù)算赤字預(yù)計難以完成，2013年的‘積極財政政策并不寬松，實際上是偏緊的?！敝薪鸸臼紫?jīng)濟學(xué)家彭文生向《證券市場周刊》表示，“但2013年財政赤字低于預(yù)算給2014年財政政策提供較大的擴張空間?！?/p>

財政刺激有較大空間

2013年中國經(jīng)濟實現(xiàn)7.5%的目標幾無懸念，但未來增長依然面臨諸多不利的因素。

一方面，外部經(jīng)濟環(huán)境面臨不確定，世界經(jīng)濟仍未擺脫金融危機影響。美國寬松政策的退出必然會對全球金融市場造成短期的沖擊，未來全球資金流動也將面臨較多不確定性；同時，新興市場國家經(jīng)濟增速放緩趨勢并未明顯好轉(zhuǎn)。近期世界銀行發(fā)布報告，將2014年俄羅斯經(jīng)濟增速預(yù)期從原先的3.1%下調(diào)至2.2%。

另一方面，中國的結(jié)構(gòu)性失衡問題并未得到根本性改變。交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家連平表示，多增加的社會融資大部分流入房地產(chǎn)及地方融資平臺，不僅對實體經(jīng)濟其他領(lǐng)域的資金獲得形成“擠出效應(yīng)”，而且對這兩個領(lǐng)域的宏觀調(diào)控政策也有收緊，國內(nèi)投資增速就可能受到影響，進而影響中國短期經(jīng)濟增速。

中國部分行業(yè)產(chǎn)能過剩仍然嚴重。IMF在最新發(fā)布的《中華人民共和國2012年第四條款磋商工作人員報告》中估算，中國的產(chǎn)能利用率已跌至60%，遠低于公認的80%合意區(qū)間。

面對這樣的困局，貨幣政策的空間卻比較小。影子銀行的過快發(fā)展帶來的金融風(fēng)險仍是央行關(guān)注的重點，盡管地方政府債務(wù)的償還壓力需要更低的資金利率，但央行仍然收緊流動性閘門。

那么，面臨地方債務(wù)短期還款壓力財政是否能夠?qū)_經(jīng)濟的下行風(fēng)險？從目前的財政收支情況看，這個答案應(yīng)該是肯定的。

“2014年地方政府償還債務(wù)不存在問題，”財政部財科所研究員趙全厚告訴記者，“包括償債基金、土地收入、借新還舊、展期等多種手段可以保證地方債不會出現(xiàn)問題，也不會對財政支出帶來多大影響。”

而2013年財政政策的實際偏緊，為2014年財政政策對沖經(jīng)濟下行風(fēng)險預(yù)留了較大的空間。

2013年的支出現(xiàn)狀會為2014年的預(yù)算編制提供參考，因為支出縮減程度超預(yù)期而沒有得到充分利用的2013年的財政支出額度，可以在2014年預(yù)算中得到充分利用。這部分支出在年初時會通過預(yù)算安排主要滲透到民生領(lǐng)域，雖然缺乏機動性，但也能同時兼顧短期經(jīng)濟增長和中長期發(fā)展目標。

何況，各級政府部門還在繼續(xù)壓縮行政性消耗型支出，增加其他民生支出。2013年年中啟動2014年預(yù)算時，財政部明確要求中央部門和地方政府要繼續(xù)厲行節(jié)約、過“緊日子”，以2013年壓減支出后的規(guī)模為基礎(chǔ)，繼續(xù)從嚴控制支出，從緊編制預(yù)算。

來自陜西省“兩會”的消息顯示，2014年，陜西省級“三公”經(jīng)費預(yù)算4.58億元，較2013年年初預(yù)算下降10.2%。

肖鵬指出，財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整獲得了更大的空間。各級政府在編制預(yù)算時，可以更多地壓縮行政的消耗型支出，將財政支出向下一步工作的重心傾斜。

行政性支出對經(jīng)濟增長的拉動作用弱于其他支出，甚至影響為負。龐大的行政開支無疑會擠占有限的財政收入，妨礙政府職能的發(fā)揮，不利于經(jīng)濟增長。

另一方面，2014年的財政赤字規(guī)模將較2013年的實際赤字規(guī)模大幅上升?？紤]到2013年較低赤字規(guī)模下，經(jīng)濟預(yù)計仍能維持7.7%的增長，這為2014年財政赤字穩(wěn)定經(jīng)濟增長帶來較大的想象空間。

財科所對改革開放三十年的經(jīng)濟增長的研究顯示，中國的財政赤字對經(jīng)濟拉動效果顯著，赤字增長率變化1個單位將會帶來經(jīng)濟增長率變化0.79個單位。

中金估算的2013年赤字金額僅占GDP比重1.5%左右，在此基礎(chǔ)上，彭文生認為，2014年財政赤字預(yù)算存在著很大的擴張空間?！叭绻?014年預(yù)算赤字與2013年持平，仍是1.2萬億元，那么相對于2013年最終實現(xiàn)的8000億-9000億元赤字規(guī)模，無論是絕對規(guī)模還是占GDP比重都將有所擴大?！?/p>

趙全厚向記者表示，2014年財政赤字率不會超過2013年的2.1%。綜合2013年GDP增長情況以及2014年增長目標設(shè)定為7.5%，財政赤字規(guī)模約為12600億元。

此外，2013年的超收部分會結(jié)轉(zhuǎn)中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，專門用于彌補短收年份預(yù)算執(zhí)行收支缺口，在必要時可對沖經(jīng)濟下行風(fēng)險。