河南省人地掛鉤模式探析

□潘濤 張世全 張靄麗 宋利利 郭大剛

人地掛鉤是近年來國家探索解決新型城鎮(zhèn)化和土地節(jié)約集約過程中用地矛盾問題所采取的新政策。2011年國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕32號），提出人地掛鉤政策河南先行先試的明確要求，這是國家對河南的一個(gè)“特許”，旨在推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。為貫徹落實(shí)國務(wù)院指導(dǎo)意見，2012年6月，河南省人民政府與國土資源部簽署了省部合作協(xié)議——《國土資源部河南省人民政府共同推進(jìn)土地管理制度改革促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)合作協(xié)議》，約定雙方共同推進(jìn)河南省人地掛鉤政策試點(diǎn)工作。兩年來，河南省國土資源部門在推進(jìn)人地掛鉤政策實(shí)施方面做了大量工作，先后啟動(dòng)了省、市兩級試點(diǎn)，選擇新鄉(xiāng)、洛陽和信陽三市作為省級人地掛鉤試點(diǎn)，選擇16個(gè)市、縣（市）作為市級人地掛鉤試點(diǎn)，在“人往哪里去、地從哪里來、錢從哪里出”等方面進(jìn)行了有益探索。分析研究總結(jié)試點(diǎn)市、縣做法，將對“人地掛鉤”政策在河南省的全面推進(jìn)具有積極的指導(dǎo)意義。

一、市、縣人地掛鉤模式特點(diǎn)

（一）新鄉(xiāng)市——城鄉(xiāng)一體化模式

新鄉(xiāng)市是國家農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)區(qū)和河南省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，2012年7月省政府又把該市確定為人地掛鉤政策試點(diǎn)市。新鄉(xiāng)市著眼于市域城鄉(xiāng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，著眼于為廣大農(nóng)民群眾安居樂業(yè)創(chuàng)造條件，優(yōu)化土地、人口、產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建中心城市、縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)四級現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為突破口，通過節(jié)余土地指標(biāo)公開交易，收益全部返還農(nóng)村，用于農(nóng)民建房、拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等做法，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。新鄉(xiāng)縣古固寨鎮(zhèn)以集聚區(qū)建設(shè)為載體，產(chǎn)業(yè)向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集中，農(nóng)民居住向鎮(zhèn)區(qū)和中心村社區(qū)集中，全鎮(zhèn)建設(shè)3個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，把轄區(qū)內(nèi)的19個(gè)自然村規(guī)劃為6個(gè)新型農(nóng)村住宅社區(qū)，直接節(jié)約土地4200畝。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設(shè)使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了離土不離鄉(xiāng)、務(wù)工不離家的生活方式。

（二）洛陽市——扶貧與產(chǎn)業(yè)支持優(yōu)先模式

2012年12月河南省國土資源廳經(jīng)省政府同意批復(fù)了《關(guān)于同意洛陽市開展人地掛鉤政策試點(diǎn)工作的意見》，據(jù)此，洛陽市依托土地綜合整治平臺(tái)，采取扶貧與產(chǎn)業(yè)支持優(yōu)先模式推進(jìn)人地掛鉤試點(diǎn)工作。洛陽市有5個(gè)縣屬于國家重點(diǎn)扶貧開發(fā)地區(qū)，國家每年安排3000余戶偏僻貧困地區(qū)群眾搬遷，他們借助扶貧搬遷在鎮(zhèn)區(qū)統(tǒng)一建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，集中配置公共設(shè)施。同時(shí)將土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目優(yōu)先安排在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城市郊區(qū)、工礦區(qū)、旅游景區(qū)周邊，不斷拓寬新型農(nóng)村社區(qū)居民就業(yè)的門路。

（三）信陽市——三種方式分類推進(jìn)模式

2012年12月，人地掛鉤試點(diǎn)正式落戶信陽。在人地掛鉤政策實(shí)施過程中，信陽市積極探索出三套模式：一是科學(xué)規(guī)劃、整村推進(jìn)。依托集鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，建設(shè)有產(chǎn)業(yè)支撐的新區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民整體搬遷到新區(qū)。二是整合閑宅、有序推進(jìn)。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，整合村子里的閑置宅基地，進(jìn)行拆舊復(fù)墾，經(jīng)過整治驗(yàn)收合格后，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)一部分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，剩余指標(biāo)由縣政府收購，收益返還農(nóng)民。三是有償騰退、和諧推進(jìn)。以宅基地?fù)Q房、 承包地?fù)Q股、征用土地?fù)Q商鋪的形式，引導(dǎo)農(nóng)民對宅基地有償騰退。

（四）臨潁縣——先拆后建、就近就業(yè)模式

2013年12月,臨潁縣被河南省確定為人地掛鉤試點(diǎn)縣。該縣本著“先易后難、循序漸進(jìn)”的原則，篩選出9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的18個(gè)行政村作為全縣農(nóng)村土地綜合整治儲(chǔ)備村。采用先拆后建模式，通過制定獎(jiǎng)勵(lì)措施加快廢棄宅基地的拆遷和復(fù)墾，鼓勵(lì)原址建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，人地掛鉤指標(biāo)除優(yōu)先保證拆遷群眾安置房建設(shè)、鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地外，其余指標(biāo)全部用于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，為附近農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)條件。目前臨潁縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)已初步形成食品和電子電器兩大百億產(chǎn)業(yè)，吸納農(nóng)民就業(yè)4.6萬人，同時(shí)杜曲木業(yè)、王崗辣椒等鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色專業(yè)園區(qū)吸納農(nóng)民就業(yè)13.5萬人，加快了新型城鎮(zhèn)化步伐。

（五）平輿縣——退宅進(jìn)城、分類實(shí)施模式

2013年12月，平輿縣被確定為河南省人地掛鉤試點(diǎn)縣，全縣按照“人向城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集中、地向種糧大戶流動(dòng)、舊村莊整理復(fù)耕”的工作思路，首先選擇整治潛力大、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好和群眾參與積極性高的18個(gè)村作為全縣土地綜合整治人地掛鉤試點(diǎn)村。各試點(diǎn)村采取整村推進(jìn)和先易后難、條件成熟一片拆除一片的辦法。在融資方面，縣政府拿出5000萬元人地掛鉤基金，又通過整合涉農(nóng)資金8000多萬元，全部下?lián)艿皆圏c(diǎn)鄉(xiāng)村，優(yōu)先用于村莊的拆舊復(fù)墾和新村基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)。新區(qū)建設(shè)優(yōu)先選擇在縣城周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，原則上停止新增宅基地審批，鼓勵(lì)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)移。目前各試點(diǎn)村已整理復(fù)墾耕地近3000畝。復(fù)墾出的耕地，由村委會(huì)從農(nóng)民手中按每畝1000元的標(biāo)準(zhǔn)返租，交給種糧大戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)使用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)土地規(guī)?；?jīng)營。

二、市、縣人地掛鉤模式比對

人地掛鉤試點(diǎn)市、縣情況千差萬別，各地做法也不一樣，因地制宜，突出了各地特色。下面從人的居住、就業(yè)、建設(shè)用地指標(biāo)使用、資金來源、收益分配方式等方面，針對現(xiàn)行的幾種模式進(jìn)行比對分析（見表1）。

表1 試點(diǎn)市縣人地掛鉤模式對比

三、人地掛鉤政策試點(diǎn)實(shí)施中存在的問題

人地掛鉤是一項(xiàng)新政策，各地都在積極探索，取得了一定成效。但在具體實(shí)施過程中，還存在一些問題，有待進(jìn)一步研究解決。

（一）融資渠道狹窄，缺乏社會(huì)資金投入

從各試點(diǎn)市、縣的融資渠道來看，土地整治資金來源主要依靠政府財(cái)政投入和涉農(nóng)資金的整合，社會(huì)資金投入相對缺乏。各部門涉農(nóng)惠農(nóng)的項(xiàng)目和資金都由各部門管理使用，實(shí)際工作中存在資金不能有效整合的問題。另外由于融資渠道單一，全靠政府主導(dǎo)，土地整治資金投入不足，對拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低，因此農(nóng)民有怨言，在一定程度上增加了拆遷工作的難度。

（二）重指標(biāo)，輕掛鉤

人地掛鉤指標(biāo)是解決建設(shè)用地指標(biāo)不足的有效辦法之一，但一味追求建設(shè)用地指標(biāo)，忽略人地掛鉤的出發(fā)點(diǎn)是“人”與“地”的掛鉤，即“地隨人走”，而非“人隨地走”。只有提高農(nóng)民的積極性，從農(nóng)民的角度出發(fā)，充分發(fā)揮農(nóng)民在人地掛鉤政策實(shí)施中的主體地位，解決農(nóng)民的后顧之憂，人地掛鉤政策才能有效實(shí)施，“人”和“地”才能實(shí)現(xiàn)真正的掛鉤。

（三）拆舊工作難度逐步加大，缺乏機(jī)制創(chuàng)新

部分試點(diǎn)市、縣在拆舊區(qū)的選擇上按照“先易后難”的原則，造成易于整治的村莊和地區(qū)越來越少，整治空間也越來越小，加上缺乏完善的收益分配機(jī)制，使得部分農(nóng)戶對拆遷補(bǔ)償或收益分配不滿，產(chǎn)生抵抗情緒，無形中增加了今后工作開展難度，甚至可能引發(fā)拆遷上訪，造成工作難以開展。實(shí)踐中，由于缺乏相配套的、可操作的規(guī)范性文件，一村一策，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，影響了人地掛鉤政策的全面推進(jìn)。

四、推進(jìn)河南省人地掛鉤政策試點(diǎn)實(shí)施的建議

人地掛鉤政策的有效實(shí)施涉及地方各級政府及多個(gè)部門，需要共同參與，統(tǒng)籌解決好規(guī)劃、審批、建設(shè)、拆遷、復(fù)墾、保障等問題。人地掛鉤中的“人、地、錢”直接涉及千家萬戶利益，在實(shí)施過程中，只有真正做到以人為本，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益，提高農(nóng)民主動(dòng)參與意識(shí)，人地掛鉤政策才能及時(shí)有效實(shí)施，人地掛鉤工作才能切實(shí)全面展開。

（一）拓展融資渠道，完善資金保障體系

資金充足是實(shí)現(xiàn)人地掛鉤政策能夠順利實(shí)施的關(guān)鍵。實(shí)踐表明，資金是工作能順利推進(jìn)的保障。在新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，試點(diǎn)市、縣目前多以財(cái)政投資為主，吸引社會(huì)資金投入明顯不足。建議在融資方面，可以通過與金融機(jī)構(gòu)合作，將節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行質(zhì)押貸款。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)制定相應(yīng)的人地掛鉤服務(wù)政策，對農(nóng)民在人地掛鉤區(qū)建房購房發(fā)放小額貸款，特別困難的農(nóng)戶，可以由財(cái)政貼息。按照“誰投資，誰受益”的原則，積極吸納社會(huì)資金參與。

（二）創(chuàng)新宅基地退出機(jī)制和補(bǔ)償方式，保障農(nóng)民合法權(quán)益

創(chuàng)新宅基地退出機(jī)制和補(bǔ)償方式，賦予農(nóng)民更多自由選擇的權(quán)利，提供多種形式的農(nóng)民退宅安置辦法，保障農(nóng)民合法權(quán)益。首先，安置房方式，由政府規(guī)劃集中居住區(qū)建設(shè)安置房，制定相應(yīng)的規(guī)范性文件。其次，貨幣補(bǔ)償方式，不符合安置條件或已在城鎮(zhèn)購房等其他原因放棄安置的，按規(guī)定給予相應(yīng)貨幣補(bǔ)償，今后不再安排宅基地或安置房。再次，置換標(biāo)準(zhǔn)廠房或商業(yè)用房方式，結(jié)合村域建設(shè)能力和相應(yīng)的配套商業(yè)用房情況，可選擇置換標(biāo)準(zhǔn)廠房、商業(yè)用房等經(jīng)營性用房，并獲取相應(yīng)產(chǎn)權(quán)和收益。

（三）建立人地掛鉤指標(biāo)交易平臺(tái)，規(guī)范市場交易行為

目前，有些試點(diǎn)市、縣尚未建立規(guī)范的人地掛鉤指標(biāo)交易平臺(tái)，市場化交易行為尚未形成。為更好地推進(jìn)工作，首先應(yīng)制定人地掛鉤指標(biāo)交易管理辦法，建立健全交易機(jī)構(gòu)，構(gòu)建人地掛鉤指標(biāo)交易和信息發(fā)布綜合性平臺(tái)，制定交易制度及規(guī)則，規(guī)范交易行為，將節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)通過公開招標(biāo)拍賣掛牌方式交易，規(guī)范運(yùn)作行為。同時(shí)建立人地掛鉤監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)督，確保人地掛鉤試點(diǎn)有序開展。

（四）建立規(guī)范收益分配機(jī)制，提高農(nóng)民參與的積極性和主動(dòng)性

政策實(shí)施以來，各試點(diǎn)市、縣探索將農(nóng)村土地綜合整治與人地掛鉤相結(jié)合，取得了積極的成效，提高了農(nóng)村土地節(jié)約集約利用水平，一定程度上解決了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)不足問題，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。但人地掛鉤項(xiàng)目搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各市、縣政府自行確定，收益分配方式和分配比例在不同地區(qū)存在較大差異。應(yīng)制定相應(yīng)的收益管理辦法，規(guī)范收益分配機(jī)制，使農(nóng)民具有知情權(quán)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)參與這項(xiàng)工作的積極性。

（五）增加農(nóng)民就業(yè)途徑，真正實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化

農(nóng)民退宅進(jìn)社區(qū)后的生活保障問題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，能否有業(yè)做、有錢花、留得住、生活好決定工作成敗。人地掛鉤政策要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展，就必須解決好社區(qū)農(nóng)民的就業(yè)問題，拓展農(nóng)民就業(yè)途徑，實(shí)現(xiàn)多元化就業(yè)。愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可將復(fù)墾后的耕地交于其耕種或通過規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等吸引農(nóng)民參與，制定相應(yīng)的優(yōu)惠條件和政策；對于在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)的農(nóng)民，免費(fèi)給予職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)、勞動(dòng)保障代理服務(wù)以及辦理相應(yīng)的職工保險(xiǎn)；對于具有自主創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)民，有條件的可適當(dāng)減免稅費(fèi)，提供小額貸款支持或政府貼息等多種優(yōu)惠政策，使其當(dāng)前生活水平有提高，未來生活質(zhì)量有保障。

潘濤 河南省國土資源科學(xué)研究院，張世全 河南省國土資源廳，張靄麗 河南大學(xué)外語學(xué)院，宋利利 河南科技學(xué)院、河南大學(xué)環(huán)境與規(guī)劃學(xué)院，郭大剛 鄭州市國土資源局高新技術(shù)開發(fā)區(qū)分局）（本文系基金項(xiàng)目：河南省政府決策研究課題招標(biāo)項(xiàng)目 立項(xiàng)編號：2013B161）