●張啟軍

中美軍隊律師制度比較及啟示

●張啟軍

筆者今年1月隨總政代表團一行考察了解了美軍律師隊伍的機構設置及編制情況，考察了美軍選拔培養(yǎng)律師的標準、條件、程序、內容和方法，對美軍律師整體狀況有了進一步了解。而這次考察，也讓筆者對兩國軍隊律師制度的差異有了更深刻的認識。我軍的律師制度具有自己的特色和優(yōu)良傳統(tǒng)，而美軍的律師制度經(jīng)過200多年的實踐，也確有其獨到之處。雖然兩國兩軍的制度不同，但從發(fā)揮軍隊律師職能作用、做好軍事行動法律保障的角度看，美國軍隊律師制度有許多地方值得我們參考借鑒。

一、美國軍隊律師制度的主要特點

美軍律師工作起步早，重視程度高，地位作用明顯，在法規(guī)制度、體制編制、運行機制、培訓使用等各個方面都比較成熟和完善，特別是具有實戰(zhàn)經(jīng)歷，積累了很多經(jīng)驗。

一是歷史傳統(tǒng)悠久。美國軍隊律師也稱法律顧問、軍法官，是指具備律師資格、在軍法官崗位工作的現(xiàn)役軍官。在爆發(fā)獨立戰(zhàn)爭、建立大陸軍初期，美軍就設立軍法官，擔負軍紀管理、違紀處理等工作。隨著時代發(fā)展，特別是經(jīng)過兩次世界大戰(zhàn)、越南戰(zhàn)爭、海灣戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭等歷次戰(zhàn)爭檢驗，其軍法官制度更趨成熟，主要職能由當初的軍紀管理擴展到調查、起訴、辯護、審判，以及為各級機構的官兵提供法律咨詢、法律支持、法律教育等服務。

二是組織體系健全。美軍軍法系統(tǒng)由國防部長總法律顧問辦公室和陸軍、海軍、空軍、參聯(lián)會軍法署組成。海軍部下設法律總顧問辦公室和海軍軍法署。海軍法律總顧問辦公室主要為海軍和陸戰(zhàn)隊、海岸警衛(wèi)隊提供商業(yè)性法律建議和服務，并向海軍各級司令部派出律師，重點解決物資采購、環(huán)境保護、勞資糾紛、知識產(chǎn)權、倫理道德等涉法問題。海軍軍法署領導海軍軍法官開展工作，主要為海軍軍事行動提供法律保障。軍法署下轄的法律服務處，主要為官兵解決一般性的法律問題。法律辯護處一般與法律服務處合署辦公。

三是地位作用突出。美軍法律服務機構的基本職責是為軍隊建設和軍事行動提供法律服務，包括為各級指揮官的決策提供法律咨詢和建議，對官兵進行法紀教育，為部隊和官兵提供法律幫助等。美軍各級指揮官對軍隊律師工作非常重視。軍隊律師對所服務部門中所有涉法問題都有決定權和處置權，都可發(fā)表意見。根據(jù)有關條令，美軍律師在軍事行動中有以下四項特權：隨時可以請示補充或修改交戰(zhàn)規(guī)則；在軍事行動前參與修訂交戰(zhàn)規(guī)則；負責交戰(zhàn)規(guī)則的整合工作；指導和協(xié)助交戰(zhàn)規(guī)則的教育訓練。

四是數(shù)量規(guī)模龐大。美軍擁有世界上最龐大的律師隊伍?，F(xiàn)有現(xiàn)役軍隊律師4623名，約占軍隊總編制員額的0.3%。除此之外，還編有文職律師1100多名、律師助理4500多名，國民警衛(wèi)隊、預備役部隊編有律師4600多名，各軍法署還有部分律師管理人員。美陸軍部隊的律師一般配備到旅級單位，標準配置為2名律師加7名律師助理。海軍（不包括海軍陸戰(zhàn)隊和海岸警衛(wèi)隊）軍法署共編有2206名法律服務人員，其中現(xiàn)役軍法官835名，預備役軍法官423名，文職律師63名，士兵律師助理549人，文職法律服務人員336名。海軍部隊的律師等級和數(shù)量視指揮官的軍銜配置。海軍陸戰(zhàn)隊一般配備到營級單位，配一名律師及若干律師助理。目前，美軍在全球21個國家和地區(qū)派駐律師841名。

五是福利待遇優(yōu)厚。美國軍隊律師待遇優(yōu)厚。獲得博士學位入伍且晉升為少校軍銜者，年收入最高為12萬美金左右，遠遠高于一般中等收入人員一年6萬美金左右的收入。在住房方面，美軍中校以上軍官、高級士官，絕大多數(shù)可以在基地分得一幢公寓房。再加上軍隊律師雖然有一定風險，但競爭不太激烈，還有許多提升機會，且退休后有一份穩(wěn)定的退役金（如以少校軍銜退休，年退休金在5至6萬美金左右），所以美國律師往往樂意到軍隊工作。

二、中美軍隊律師制度的差異

雖然中美兩國軍隊律師在服務的主體指向性上一致，但差異很大。

一是組織編成不一樣。1991年《政工條例》重新修訂前，我軍律師編配在司令部機關，稱為軍事法律顧問。歸口政治機關后，當時仍稱法律顧問?！堵蓭煼ā烦雠_后，正式明確為軍隊律師。我軍律師不從事軍事檢察、審判工作。而美軍律師一般編配在司令部門，視工作需要擔任軍法官或軍法檢察官、軍事法庭法官等職務，即軍隊遇到刑事案件時，由上級軍法部門臨時指派軍隊律師擔任法官、檢察官。一般來說，美軍律師在其職業(yè)生涯中，往往先擔任軍法檢察官，獲得一定閱歷后可擔任軍法官，隨著資歷提升還可擔任軍事法庭法官。

二是領導體制不一樣。我軍律師工作在業(yè)務上受上級司法行政部門領導，行政上受本級政治機關辦公室系統(tǒng)領導（有的部隊則將其置于組織、保衛(wèi)等部門）。各法律顧問處相對獨立，在工作上配合協(xié)調，彼此無隸屬關系。而美軍軍法系統(tǒng)實行垂直領導，所需軍費由國會直接撥付，與所服務的軍兵種無關。軍法系統(tǒng)內部實行行政權、人事權、財政權的統(tǒng)一，國防部法律總顧問和軍兵種軍法署長直接任命本軍法系統(tǒng)內的律師，律師與被派駐部隊不形成領導與被領導的關系。

三是律師職責不一樣。我軍律師的職責一方面是針對官兵開展法律咨詢服務、法制宣傳教育，處理有關涉法問題；另一方面是涉及部隊決策、管理的法律咨詢、建議工作和立法相關工作，以及涉及法律戰(zhàn)的相關工作，等等。但整體看，我軍律師職責尚不夠明確，工作主導權不足。相比而言，無論是審查調查報告、監(jiān)督軍事審判或審理戰(zhàn)爭罪行，參與簽訂、審查采辦合同或解決爭端，幫助保證環(huán)保計劃、與工會談判勞工協(xié)議，還是就薪金津貼、職務調整、退役等問題甚至就涉及軍事行動法律的一切事宜提供法律咨詢，抑或是審查作戰(zhàn)計劃與命令，觀察和評估武裝沖突法訓練成效，美國軍法官的職責范圍極廣，幾乎是對軍隊的任何事務進行監(jiān)督，在很多時候都可以主導部隊工作。

四是參與中心工作的深度廣度不一樣。實踐中，我軍律師的工作重心是代理訴訟、維護權益和解決部隊各類涉法問題，在軍事行動法律保障方面發(fā)揮的作用有限，沒有真正進入到軍事、進入決策中。相反，美軍律師在作用發(fā)揮上雖是全方位的，法律保障工作的觸角延伸到方方面面，但其工作重心是為軍事行動提供常態(tài)化法律保障。指揮官每作一項重大決策，都要咨詢軍法官的意見，所有軍事行動方案只有在軍法官簽字認可后才能付諸實施，以求決策的正確性和合法性。

五是律師的來源和培訓不一樣。目前，我軍律師中屬于大學法律專業(yè)“科班”出身的不多，多為現(xiàn)役軍人自學成才，且任職后的學習進修機會較少。而美軍律師入職門檻很高：在美國律師協(xié)會認證的法學院取得博士學位，且獲得州最高法院或聯(lián)邦法院的律師從業(yè)許可。美軍律師中有50%左右是在地方取得律師資格后到軍隊服役的，另有40%左右為大學畢業(yè)到軍隊服役后，被選送到軍隊院校學習軍事法律。美國各軍種均設有專門負責軍法專業(yè)培訓的機構。對于被軍隊錄用的地方律師，還須經(jīng)過正規(guī)軍事訓練和軍法專業(yè)培訓。此外，每年還選送部分在職律師到各軍種和地方院校培訓，也派員參加司法部舉辦的各種培訓班學習。

三、中美軍隊律師制度差異給我們的啟示

中美兩國的國情軍情不同，當然對軍隊律師制度不能作簡單的有與無、是與非的比較。觀察的重心應是解決問題的思維和路徑，落腳點則是制度如何適應國情軍情，如何有效發(fā)揮其職能作用。我軍律師制度有自己的傳統(tǒng)和優(yōu)勢，而美軍的律師制度亦有其獨到之處。從在較短時間內使我軍律師建設有較大幅度提高的角度，筆者認為美軍律師制度對我們主要有三點借鑒啟示。

一是解決“有沒有”的問題。編制是基礎。軍隊律師在辦理各類涉法案件中有著無法比擬、不可替代的作用，其地位、作用在部隊中呈直線上升趨勢。但由于編制原因，其職能作用仍難以得到有效發(fā)揮?？上驳氖牵?jīng)過多方支持、努力，海軍律師編制問題今年可能會有里程碑式的進展。但是從長遠看、從整體看，我軍律師在編制上尚有待于優(yōu)化調整，數(shù)量上還應增加，管理體制上也需進一步歸口和理順。編制問題是目前軍隊律師制度發(fā)展的瓶頸。編制問題解決了，整個環(huán)境才會向好，才可能拴心留人，從根本上解決律師隊伍穩(wěn)定的問題，才能不斷滿足形勢任務的需要。

二是解決“強不強”的問題。素質是根本。從我們海軍律師的個體來說，離軍事斗爭準備的要求差距還很大。有的律師多年未曾辦過案；有的不知道如何給指揮員和領導機關當參謀、提建議；有的對軍事法規(guī)、國際法不熟悉，不具備走出國門遂行多樣化軍事任務的法律素養(yǎng)。律師隊伍建設是個系統(tǒng)工程，既要靠黨委首長和各級組織的頂層設計，又要靠軍隊律師的自身努力；既要把好進口關，選好用好人才，又要把好出口關，避免人才浪費流失；既要加強基礎性任職培訓，又要有針對性地業(yè)務培訓；既要在任務一線摔打錘煉，又要加強與外軍學習交流。唯有如此，才能不斷促進和提高軍隊律師的能力與水平。

三是解決“行不行”的問題。本領是關鍵。軍隊律師的地位作用主要體現(xiàn)在解決軍事行動法律保障的具體問題中。隨著我軍使命任務的不斷拓展，軍隊律師面臨的形勢和任務更加復雜。要掌握未來戰(zhàn)爭的主動權，戰(zhàn)略上打得贏是關鍵，而法理上站得住則是基石。與美軍的對比啟示我們，必須以只爭朝夕的緊迫感培養(yǎng)一大批真正懂得戰(zhàn)時法律保障工作的軍隊律師。而提高軍隊律師相應素質能力的唯一路徑，就是重大任務鍛煉。軍隊律師只有在隨艦執(zhí)行護航、聯(lián)合演習等重大任務的實踐鍛煉中，才能真正使自己的“服務能力”得到有效提升，也才能在未來真正提供優(yōu)質高效、實用管用的法律服務保障。美國海軍陸戰(zhàn)隊律師，就是以任務編組的方式隨部隊一起行動。今后，軍隊律師不僅要投入更多的人力、物力和財力去研究戰(zhàn)時法律保障問題，還要盡可能爭取更多地參加遠洋護航、聯(lián)合軍演等重大軍事行動的機會，努力提高本領。

【作者系海政辦公室司法辦主任】