張 鵬，劉敬輝，呂 峰，李曉宇

（1. 中國鐵道科學研究院 鐵道科學技術研究發(fā)展中心，北京 100081；2. 中國鐵路總公司安全監(jiān)督管理局，北京 100844）

隨著我國鐵路建設的快速發(fā)展，鐵路路網規(guī)模持續(xù)擴大，至 2013 年底我國鐵路營業(yè)里程已經突破 10 萬 km，鐵路已經成為人們生活中必不可少的出行方式，鐵路運輸安全與人民生命財產安全的緊密性越來越突顯。隨著高速鐵路、重載鐵路的建設發(fā)展，大量高新技術被應用于機械工程、電氣工程、電子科學、材料科學、計算機科學及控制論等各個方面[1]。新技術、新裝備的采用，在加速我國鐵路技術裝備現(xiàn)代化水平的同時，由于相關系統(tǒng)技術要求和系統(tǒng)接口更加復雜，不斷增加了這些技術運用操作的精確性和維護工作的復雜性，對鐵路整體安全管理水平要求大大提高[2-3]。因此，研究國外發(fā)達國家鐵路運營安全管理方法和模式，可以為提升我國鐵路安全管理方法和水平提供借鑒。

1 歐洲鐵路

1.1 安全風險管理體系起源及發(fā)展過程

歐洲國家為促進經濟發(fā)展、增強競爭力而結成歐洲聯(lián)盟，并建立了經濟領域的共同市場。為了建立鐵路運輸服務的統(tǒng)一市場，1991 年，歐洲理事會發(fā)布歐洲鐵路共同體 91/440/EEC 指令，實施泛歐高速鐵路網計劃。泛歐高速鐵路網統(tǒng)一大市場有4 個基本目標，即商品自由流通、人員自由流動、服務自由提供、資本自由流通。另外，建立泛歐高速鐵路網還有減緩泛歐公路網壓力的目的。1996年，歐盟發(fā)布 96/48/EC 泛歐高速鐵路互通性指令，基本要求包括安全性、可靠性和有效性，健康要求、環(huán)境保護及技術兼容性。

根據 96/48/EC 指令要求，2001 年歐盟在其第5 批框架計劃項目中設立了“鐵路安全管理”項目的研究，研究內容主要包括：①歐洲其他行業(yè)如航空、海運、核工業(yè)等安全管理體系 ( Safety Management System，SMS ) 的比較及其在鐵路的應用研究；②建立統(tǒng)一、通用的運營安全性能標準；③安全管理體系在安全目標(安全等級)的計劃和執(zhí)行情況，以確保安全策略的實施并監(jiān)控其有效性；④提出安全評估和降低危害措施的協(xié)調框架；⑤實施歐盟鐵路安全指令，為高速鐵路和常規(guī)鐵路定義互聯(lián)運營需求。該研究項目于 2003 年完成，其主要成果應用于 2004/49/EC 法令。這項法令要求所有基礎設施管理公司和所有鐵路企事業(yè)提交全面的文件，證明其已經建立起安全管理體系，而且該體系被本國的安全機構所批準。

1.2 鐵路安全風險管理體系架構

在歐盟框架下，歐盟各成員國鐵路安全管理體系主要涉及 4 個不同角色，即基礎設施管理公司、鐵路運營商、獨立第三方檢查評估機構、代表政府管理的安全監(jiān)管機構，其中基礎設施管理公司、鐵路運營商是鐵路安全管理體系的建立者。歐洲鐵路安全管理體系各相關方關系示意圖如圖 1 所示。

圖1 歐洲鐵路安全管理體系各相關方關系示意圖

（1）基礎設施管理公司 ( Infrastructure Manager，IM ) 和鐵路運營商 ( Railway Undertaking，RU )。根據《 鐵路安全指令 》( 2004/49/EC ) 的規(guī)定，基礎設施管理公司由 91/440/EEC 指令第 3 條定義，是指任何負責建立和維護鐵路基礎設施或基礎設施一部分的實體或企業(yè)。鐵路運營商由 2001/14/EC 指令規(guī)定，是指鐵路企業(yè)，以及任何其他公有或私有企業(yè)。鐵路企業(yè)活動是通過鐵路提供貨物和/或旅客運輸，該鐵路企業(yè)必須確保具有可以用于運輸?shù)能囕v，而且還包括僅提供車輛的相關企業(yè)。按照歐盟鐵路安全管理體系要求，基礎設施管理公司和運營商應按照法律法規(guī)要求建立安全風險管理體系，并基于全生命周期實施風險分析和控制。為取得政府安全管理機構的認證和批準，基礎設施管理公司/鐵路運營商必須將建立安全風險管理體系的程序和計劃安排以文檔的方式記錄，以便由第三方機構繼續(xù)安全評估和檢查，以及接受后期的安全監(jiān)督等。

（2）獨立第三方檢查評估機構根據歐盟相關法律法規(guī)要求檢查建設項目的風險分析、控制情況，以及檢查建設單位安全管理體系證明文件，必要時參與項目產品測試或工程試驗。獨立第三方檢查評估機構主要通過對項目計劃、項目實施相關記錄及報告、試驗驗證文件、安全性證明等進行評估檢查，以保障項目的安全風險管理水平，實現(xiàn)項目安全風險的有效控制。為保證獨立第三方評估的客觀性、獨立性，獨立第三方檢查評估人員不能作為項目咨詢顧問，也不執(zhí)行諸如安全工程師的工作任務。評估結論由獨立第三方檢查評估機構提出書面報告，供鐵路監(jiān)管機構安全認證和批準參閱，使其作出正確決策。由于歐洲鐵路互聯(lián)互通的要求，獨立第三方檢查評估機構必須具備歐盟授權的資質。

（3）成員國國家安全監(jiān)管機構 ( National Safety Authorities，NSAs )。歐盟法律規(guī)定所有成員國都應設立國家安全監(jiān)管機構，該安全監(jiān)管機構可以是負責運輸事務的部門，在其組織、法律結構及決策方面與鐵路運營、基礎設施管理，以及設備設施的申請和采購實體分開獨立。根據法律要求，國家安全監(jiān)管機構不直接對安全負責，該機構旨在提供國家立法框架，根據第三方評估機構的評估結論授權基礎設施管理公司和運營商的資質，并監(jiān)督檢查其按照規(guī)定開展相關活動。

1.3 歐盟鐵路的安全管理理念

歐盟鐵路對安全風險的管理主要基于“合理可行條件下最低風險”(As Low As Reasonably Practicable，ALARP ) 原則，其主要思想是盡可能降低風險[4-5]。

ALARP 原則主要基于如下風險等級的劃分：①風險很高，不能接受；②風險很低，可以忽略；③介于以上 2 種級別之間的風險，可以采取適當?shù)?、可行的、合理成本下的方法將其降到可以接受的程度。ALARP 原則及其風險級別示意圖如圖 2 所示。

ALARP 原則框架強調了以下關鍵理念：圖 2中的上邊界表示風險很高，風險水平不可容忍。如果其風險水平不能降低到這條邊界以下，則必須對系統(tǒng)進行改進以降低風險。圖 2 中的下邊界定義了能夠被廣泛接受的區(qū)域，可以認為其中的風險水平是相當?shù)偷?，可以忽略。上邊界和下邊界之間的區(qū)域統(tǒng)稱做為 ALARP 區(qū)域，系統(tǒng)風險如果處于這個區(qū)域，不能僅僅進行分析并證明風險級別存在于ALARP 區(qū)域，必須根據實際盡可能采取降低風險措施并證明風險降低到可接受的等級。

ALARP 原則是目前歐洲比較常用的風險可接受標準，已經得到鐵路安全管理體系中各方共同認可和遵守，通過該原則的推行和實施，各相關方按照各自分工達到將風險降低到可接受水平的目的。

2 美國鐵路

2.1 美國鐵路安全風險管理的起源和發(fā)展

風險管理的理念很早就在美國出現(xiàn)。1929—1933 年美國陷入戰(zhàn)后經濟危機，促使保險行業(yè)的管理者開始采取措施來消除、控制風險。1931 年，美國管理協(xié)會保險部首先提出了風險管理的概念。其后，美國企業(yè)界發(fā)生的 2 件大事對風險管理的發(fā)展起到促進作用：其一為美國通用汽車公司的自動變速裝置廠引發(fā)火災，造成巨額經濟損失；其二為美國鋼鐵行業(yè)因團體人身保險福利問題誘發(fā)長達半年的工人罷工，給國民經濟帶來了難以估量的損失。事件發(fā)生以后，風險管理在各行業(yè)得以迅速推廣。1962 年，美國空軍第一次提出了“彈道導彈系統(tǒng)安全工程”，制定了“武器系統(tǒng)安全標準”，并發(fā)展為美軍方標準 MIL-STD-882B“系統(tǒng)安全程序要求”。MIL-STD-822 系列安全標準從開始實施就對世界安全領域產生了巨大影響，不但美國國內包括鐵路在內的其他行業(yè)引用，同時迅速為歐洲和日本等國家引進使用。

圖2 ALARP 原則及其風險級別示意圖

美國是世界上修建鐵路最早的國家之一，盡管經歷了從鼎盛到衰落的過程，目前其仍然擁有鐵路超過 40 萬 km，主要以貨物運輸為主，旅客運輸比重極小。美國鐵路早期沒有法律或法規(guī)要求必須采用基于風險的安全管理，但是部分鐵路運營公司出于規(guī)避風險的考慮安排專門人員對自身進行安全風險評估，并以此為依據采取相關風險控制措施，其依據的標準主要參考美軍方 MIL-STD-882B 系列標準。2008 年，美國以國會法律的形式頒布“國會法律 2008 —— 鐵路安全提高法規(guī)”，其中規(guī)定，安全保障應采用基于風險管理的方法。

2.2 美國鐵路安全風險管理體系架構

目前，美國鐵路貨運公司按照要求依法建立自身的風險管理體系。與歐洲不同的是，美國鐵路不完全采用第三方評估的形式，而是由聯(lián)邦鐵路署相關部門對鐵路運營公司進行滿足風險管理要求的評估。美國鐵路安全管理體系各相關方及相互關系示意圖如圖 3 所示。

（1）聯(lián)邦鐵路署 ( Federal Railroad Administration，F(xiàn)RA )。聯(lián)邦鐵路署為交通部下屬機構，主要負責安全立法、戰(zhàn)略規(guī)劃等，通過設立的 8 個區(qū)域辦公室對鐵路運營公司的安全風險管理情況進行檢查監(jiān)督，以及開展部分獨立的評估工作。對于由國家交通安全委員會等提出的安全性建議，F(xiàn)RA 負責主持會議進行討論，并邀請各相關利益方參與。

（2）鐵路安全咨詢委員會 ( Railway Safety Advisor Commitee，RSAC )。鐵路安全咨詢委員會主要負責為 FRA 提供咨詢，該機構通過收集VOLPE 研究中心的研究建議、全美客運公司、公共交通協(xié)會、北美鐵路協(xié)會的建議，通過仿真分析等方法為 FRA 提出建議并負責相關法律、法規(guī)的升級和更新。RSAC 的主要成員包括來自政府、企業(yè)、工會等各方面的人員，RSAC 與 FRA 發(fā)生分歧的情況下，一般按照 FRA 的要求執(zhí)行。

（3）國家交通安全委員會 ( National Transportation Safety Board，NTSB )。國家交通安全委員會負責包括航空、鐵路事故在內的事故調查機構，對于事故調查后的整改要求，NTSB 沒有決策權，但是可以提出整改措施的建議。

（4）VOLPE 研究中心。VOLPE 研究中心為交通部下設的研究機構，主要開展各種交通領域的研究，為 FRA 提供技術服務和技術咨詢。

（5）公共交通協(xié)會 ( American Public Transportation Association，APTA )、北美鐵路協(xié)會 ( Association of American Railway，AAR ) 均可以發(fā)布鐵路相關標準。

3 啟示

圖3 美國鐵路安全管理體系各相關方及相互關系示意圖

綜合上述分析，歐盟鐵路發(fā)達國家及美國鐵路主要采用基于風險的安全管理，該類型安全管理模式之所以得到充分發(fā)展，其主要原因：①歐美國家屬于福利制度比較完善的國家，其對社會成本支出很重視；此外，社會進步使乘客和員工越來越注重個體風險狀況，不斷增加的事故賠償訴求也促使管理者越來越擔心個人風險的承擔，“安全的事業(yè)才是好的事業(yè)”的理念已經逐漸深入人心。②交通方式發(fā)展的影響。隨著經濟發(fā)展，高安全性和高經濟性的交通方式更容易得到出行人群的青睞。基于風險的安全管理模式的實施正好滿足了上述要求。采用基于風險的安全管理，首先消除了系統(tǒng)中不可接受的風險，包括頻繁發(fā)生的危害事件，以及發(fā)生可能性不大但可能導致極其嚴重后果的危害事件，保證了整個鐵路系統(tǒng)的基本安全性；其次忽略可接受的風險，即在當前狀態(tài)下發(fā)生概率很小且后果較輕微的危害事件；對于處于上述兩者之間區(qū)域的風險采用 ALARP 原則，即在合理可行條件下采取一切措施降低風險，并通過計算成本和效益之間的平衡關系來衡量措施的合理性，從而達到了系統(tǒng)高經濟性的要求。

通過對歐盟和美國基于風險的安全管理模式的分析可以看出，盡管由于國家體制的不同，我國鐵路不可能照搬國外鐵路安全管理模式，但是包括歐盟及美國在內的鐵路安全管理方法可以為我國鐵路安全管理模式提供借鑒。

（1）歐洲各國鐵路體制不同 ( 如英國為代表的網運分離，法國為代表的國營鐵路等 )，但是由于存在互聯(lián)互通的要求，各成員國均按照歐盟框架要求建立了企業(yè)自主經營、政府實施監(jiān)管的模式，安全監(jiān)管的權威性則通過立法來保障，鐵路相關企業(yè)按照法律要求接受政府監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查，并且按照要求定期提交鐵路安全事故數(shù)據，以便監(jiān)管部門建立鐵路安全數(shù)據庫進行鐵路安全總體趨勢的分析和掌握?？梢钥闯觯@種模式不但保障了安全監(jiān)管的權威性，也保障了監(jiān)管行為的可實施性。

（2）安全風險管理在歐美得到大力實施而且得到全世界鐵路行業(yè)的普遍認同。歐盟從法規(guī)上要求基礎設施管理公司和鐵路運營商必須建立基于風險的安全管理體系，而且經過數(shù)十年的發(fā)展完善，安全管理體系中包括體系建立和維護方、第三方評估方、政府審核方的分工和職責定位已經十分清晰完善。美國鐵路同樣以國會法律的形式要求鐵路運輸企業(yè)建立自身的安全風險管理體系，并受美國聯(lián)邦鐵路署對體系運行的有效性進行監(jiān)管。經過數(shù)十年的應用，目前基于風險的安全管理模式的實施帶來的高安全性和經濟性效果十分顯著。

（3）國外鐵路特別注重安全文化建設。 歐美鐵路除了安全監(jiān)管、企業(yè)安全管理外，特別注重安全文化建設。安全文化是安全理念、安全意識，以及在其指導下的各項行為的總稱，主要包括安全觀念、行為安全、系統(tǒng)安全、工藝安全等，這種全民安全文化的普及在很大程度上為降低鐵路安全事故起到至關重要的作用，這一作法也是值得借鑒之處。

4 結束語

隨著我國鐵路路網規(guī)模的擴大，鐵路正朝著速度、密度、重量并舉的趨勢發(fā)展，研究借鑒國際應用及發(fā)展良好的安全管理新思想和模式，進一步完善現(xiàn)有安全管理體系是保障鐵路和諧發(fā)展的重要途徑，也是我國鐵路實施“走出去”戰(zhàn)略首先要面臨的關鍵問題?；陲L險的安全管理在歐美等國家的鐵路行業(yè)經歷了相當長的發(fā)展過程，并逐步趨于完善，其良好效果目前已經得到世界鐵路行業(yè)的普遍認同，而注重全民安全文化普及、安全文化建設也是降低鐵路事故率、提高安全性的根本保障，值得深思和借鑒。

[1] 李宛玉，戴賢春. 基于POT模型的鐵路事故定量風險度量研究[J]. 鐵道運輸與經濟，2013，35(6)：1-4.

[2] 王 山，孫全欣，宋曉梅. 高速鐵路運行安全系統(tǒng)的研究[J]. 內蒙古科技與經濟，2003(4)：69-71.

[3] 李計文. 有效開展風險識別和控制探討[J]. 中國安全生產科學技術，2010(S1)：93-95.

[4] 劉敬輝，戴賢春. 高速鐵路運營安全風險分析及管理方法的探討[J]. 中國鐵路，2013(3)：8-11.

[5] 安治業(yè)，戴賢春，劉敬輝，等. 高速鐵路運營安全風險控制研究[J]. 鐵道運輸與經濟，2014，36(1)：22-27.