文章編號(hào)：1001-2397（2013）03-0174-09

收稿日期：2013-03-03

作者簡(jiǎn)介：劉啟川（1982-），男，山東荷澤人，東南大學(xué)法院憲法與行政法學(xué)專業(yè)博士生。

摘 要：《行政強(qiáng)制法》第43條規(guī)定關(guān)涉的行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間限制與拒絕給付禁止之規(guī)定透射出這樣的利益博弈：公民權(quán)的保障與行政權(quán)的限縮、個(gè)人利益的凸顯與公共利益的隱退。由此足以解讀立法者設(shè)置該條的旨意。該種立法內(nèi)容設(shè)計(jì)存在正當(dāng)性瑕疵：從宏觀上來(lái)看，存在與該法同一章節(jié)預(yù)置規(guī)則相沖突之嫌；從微觀來(lái)看，內(nèi)容設(shè)計(jì)之科學(xué)性不足?；诖?，行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間與手段限制的革新應(yīng)以“抑公揚(yáng)私” 的立法理念為導(dǎo)向探求行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間的限度；從法律依據(jù)、適用條件、程序設(shè)置等方面規(guī)制拒絕給付制度。

關(guān)鍵詞：《行政強(qiáng)制法》第43條；強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間；拒絕給付；“抑公揚(yáng)私”；法律控制

中圖分類號(hào)：DF312 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.03.16

新近頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）雖歷經(jīng)無(wú)數(shù)次走走停停式的醞釀與思量，可謂千呼萬(wàn)喚始出來(lái)，不過(guò)其在原則確立、制度設(shè)計(jì)、規(guī)則設(shè)置等方面的規(guī)范創(chuàng)新畢竟為國(guó)人帶來(lái)諸多期許。盡管如此，基于種種原因，《行政強(qiáng)制法》也難以稱之為完美之作，其中《行政強(qiáng)制法》第43條便是一例。

一、初衷：《行政強(qiáng)制法》第43條設(shè)置旨意

2004年《憲法修正案》明確規(guī)定國(guó)家尊重和保障人權(quán)，自此人權(quán)保障作為憲法的基本原則以制定法形式確立下來(lái)。而作為憲法這一原則踐行者與“布道者”的《行政強(qiáng)制法》，也在總則第1條中述明“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”是該法設(shè)定和實(shí)施的目的，并且人權(quán)保障的精神滲透至整個(gè)法律。其中第43條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外。 行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。”這一條尤為受到眾多學(xué)者的褒揚(yáng)和推崇，并被稱之為人文行政的表征。 參見：楊維漢，陳菲，余曉潔.規(guī)范公權(quán)行使，呵護(hù)公民權(quán)益——行政強(qiáng)制法立法十二載透視[J].政府法制，2011，（22）：6-7；唐京.解析我國(guó)《行政強(qiáng)制法》的新構(gòu)架、新理念[J].中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)，2011，（3）：80-83. 該條透射出的兩組基本關(guān)系的博弈（公民權(quán)保障與行政權(quán)限縮，個(gè)人利益凸顯與公共利益隱退），足以為該條款設(shè)置之目的提供強(qiáng)有力的注解。

（一）公民權(quán)的保障與行政權(quán)的限縮

現(xiàn) 代 法 學(xué) 劉啟川：行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間限制與拒絕給付禁止之制度解析——評(píng)《行政強(qiáng)制法》第43條在行政活動(dòng)中，行政相對(duì)人之公民權(quán)主要關(guān)涉行政參與權(quán)、行政收益權(quán)以及行政保護(hù)權(quán)，而行政主體之行政權(quán)大致涵蓋行政立法權(quán)、行政決定權(quán)、行政制裁權(quán)、行政命令權(quán)等。行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系是行政法與各種社會(huì)利益的連結(jié)點(diǎn)，亦是行政法所要調(diào)整的基本關(guān)系 [1]。理論上來(lái)看，如若將兩者放置于天平的兩端，在倚何者為重的天平上無(wú)外乎三種類型：行政權(quán)重于公民權(quán)；行政權(quán)輕于公民權(quán)；行政權(quán)與公民權(quán)輕重相當(dāng)。這三種權(quán)能型構(gòu)大致與作為行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”相契合?！肮芾碚摗敝饕餍杏谇疤K聯(lián)、東歐國(guó)家和我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，控權(quán)論盛行于英美國(guó)家，并影響到包括近年來(lái)我國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家的行政法理論[2]。“控權(quán)論”者強(qiáng)調(diào)行政法的目的是限制和控制行政權(quán)，以保護(hù)私主體的權(quán)益，正如英國(guó)行政法學(xué)者韋德將行政法的內(nèi)涵界定為“控制政府權(quán)力的法”?！翱貦?quán)論”主要是批判性的，它基于分析英美的歷史與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)而提出，未能很好地分析中國(guó)的歷史與經(jīng)驗(yàn)[3]。相較而言，“平衡論”所倡導(dǎo)的既要保障行政權(quán)有效實(shí)施，又要防止行政權(quán)濫用以及違法行使，以保護(hù)公民權(quán)的理念，更能契合當(dāng)下行政法治的實(shí)質(zhì)精神與中國(guó)行政法制之現(xiàn)狀，有著較強(qiáng)的生命力?！缎姓?qiáng)制法》第43條便是平衡論之公民權(quán)保障與行政權(quán)限縮的例證。

夜間以及節(jié)假日禁止行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，是基于一般民眾正常的最起碼的生活作息安排和基本的休假考量，即為了尊重和保障憲法所規(guī)定的公民的休息休假權(quán)。我國(guó)《憲法》第43條規(guī)定： 中華人民共和國(guó)勞動(dòng)者有休息的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展勞動(dòng)者休息和休養(yǎng)的設(shè)施，規(guī)定職工的工作時(shí)間和休假制度。 該權(quán)利是公民的基本人權(quán)，行政強(qiáng)制執(zhí)行之時(shí)間限制正是憲法所允諾的基本人權(quán)之休息休假權(quán)在部門法的落實(shí)和體現(xiàn)。盡管可能有人認(rèn)為休息休假權(quán)的主體是勞動(dòng)者，非一般意義上的民眾。但《世界人權(quán)宣言》第 24 條規(guī)定：“人人有享受休息和閑暇的權(quán)利，包括工作時(shí)間有合理限制和定期給薪休假的權(quán)利?！笨梢娦菹⑿菁贆?quán)是一種基本人權(quán)，并應(yīng)在我國(guó)憲法中做廣義解釋。以此邏輯順延，行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中惡意侵犯、故意懈怠甚至藐視行政相對(duì)人之基本人權(quán)的行為，都應(yīng)歸于無(wú)效或者違法。強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間限制的規(guī)定，表面上是對(duì)行政主體之行政權(quán)的禁錮和束縛，實(shí)則是對(duì)公民權(quán)維護(hù)和保障的直接回應(yīng)。該條第一款但書之情況緊急的除外規(guī)定，主要是顧及嚴(yán)重危害人身安全與財(cái)產(chǎn)安全等突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，存在客觀合理的理由需要即時(shí)強(qiáng)制的情形。此時(shí)，作為人類自然法上權(quán)利的生命、自由、財(cái)產(chǎn)與人類休息休假權(quán)相較而言，生命自由權(quán)是休息休假權(quán)的前提和基礎(chǔ)，休息休假權(quán)是生命自由權(quán)的派生或者衍生權(quán)利，無(wú)生命自由何談休息休假，對(duì)前者保護(hù)的價(jià)值遠(yuǎn)勝于后者，故兩者出現(xiàn)沖突之時(shí)，生命自由財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障應(yīng)居于首位。出現(xiàn)緊急情況之時(shí)，基于民眾生命權(quán)、自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障緊迫需要，通過(guò)適當(dāng)?shù)叵拗菩姓芾砭o急權(quán)適用的時(shí)間和空間范圍，能夠在行政管理職責(zé)和公民權(quán)利保護(hù)之間維持適度的平衡[4]。

《行政強(qiáng)制法》第43條第2款關(guān)涉的居民生活界域下“拒絕給付”日本行政法學(xué)中有“給付拒絕”一詞，即為“從行政方面來(lái)看，當(dāng)私人的相應(yīng)行為有欠缺適當(dāng)性時(shí)，拒絕水、電等生活必需的服務(wù)供給，以謀求私人糾正其相應(yīng)的行為，或者通過(guò)保留該手段，試圖事先規(guī)制私人的行為的制度”。（參見：鹽野宏. 行政法總論：行政法I [M].楊建順，譯.4版.北京：北京大學(xué)出版社，2008：158）在韓國(guó)被稱之為“拒絕供給”，具體是指“對(duì)違反行政法義務(wù)的人，拒絕行政服務(wù)或財(cái)物供給的行為”。（參見：金東熙.行政法I[M].趙峰，譯.9版.北京：中國(guó)人民出版社，2008：335）較之“給付拒絕”與“拒絕供給”兩概念，并念及給付行政發(fā)展趨勢(shì)以及漢語(yǔ)動(dòng)賓表述的習(xí)慣，筆者選取拒絕給付這一范疇作為停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞降拇Q。 禁止之規(guī)定，也是貫穿該法制定過(guò)程始終的保障公民權(quán)與限縮行政權(quán)之立法目標(biāo)的明證。有尊嚴(yán)的生活預(yù)示著人是社會(huì)關(guān)系的主體，是全部社會(huì)生活的歸結(jié)，滿足人的最低限度的物質(zhì)生活和精神生活是現(xiàn)代意義生存權(quán)的基本要求。水、電、燃?xì)獾荣Y源是現(xiàn)代社會(huì)人類生活之必需，既是維系生命體征之工具，又是保障有尊嚴(yán)的健全人格之依托。這些資源已成為現(xiàn)代生存權(quán)實(shí)現(xiàn)的應(yīng)有之義。誠(chéng)然，生存權(quán)是公民權(quán)的當(dāng)然內(nèi)容，是公民權(quán)最為基礎(chǔ)和最為根本的權(quán)利，在行政活動(dòng)中，必將予以先行保護(hù)。因此該條款中拒絕給付之禁止的規(guī)定，足以彰顯立法者對(duì)公民權(quán)保障的態(tài)度和對(duì)行政權(quán)侵襲遏制的決心。

（二）個(gè)人利益的凸顯與公共利益的隱退

從功利主義而言，法律是一種利益調(diào)節(jié)機(jī)制，行政法也不外乎于此。行政法學(xué)之所以能成為一門獨(dú)立的部門法學(xué)并得以不斷發(fā)展，是由特定的利益關(guān)系決定的，該利益關(guān)系就是一定層次的公共利益與個(gè)人利益關(guān)系 [6]。純粹法學(xué)派創(chuàng)始人漢斯·克萊森（Hans Kelsen）曾說(shuō)：整個(gè)法制度不過(guò)是公益之明文規(guī)定[7]。傳統(tǒng)意義上的行政法，尤其是警察國(guó)家時(shí)代的行政法，儼然是公共利益的化身，一切行政活動(dòng)的要義是為了保障和實(shí)現(xiàn)公共利益，個(gè)人利益缺乏獨(dú)立性并完全讓位于公共利益。 “國(guó)家或其他公權(quán)力行為應(yīng)重視公益，已成為行政法上的重要原則，且居于憲法層次之效力。國(guó)家或其他公法人之機(jī)關(guān)所為之行為，不論以公法方式或私法方式為之，必須以達(dá)成公益為目的?！盵8]對(duì)公共利益的推崇和膜拜，對(duì)個(gè)人利益的漠視甚至摒棄，是傳統(tǒng)行政法的顯著特征。冠以福利行政、服務(wù)行政之名的現(xiàn)代行政法，對(duì)公益與私益保護(hù)的不公平狀況有所改觀。兩者位于權(quán)益保障天平兩端之傾斜度，逐步趨于平緩，個(gè)人利益凸顯，公共利益隱退。

從作為給付行政時(shí)代產(chǎn)物的《行政強(qiáng)制法》第43條有關(guān)執(zhí)行時(shí)間限制性規(guī)定以及拒絕給付的禁止性限定，可以不難解讀出立法者設(shè)計(jì)該條款的終極考量，即為行政相對(duì)人爭(zhēng)取最大限度的可期待利益，盡管孜孜以求所企及的個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)之路極有可能伴隨著公共利益的微量克減。《行政強(qiáng)制法》第16條第2款規(guī)定： “違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會(huì)危害的，可以不采取行政強(qiáng)制措施。”強(qiáng)調(diào)了保護(hù)重要的“個(gè)人利益”優(yōu)于維護(hù)微量的“公共利益”。 行政強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)間中，把夜間和法定節(jié)假日予以排除，主要還是念及行政相對(duì)人在此時(shí)間內(nèi)權(quán)益應(yīng)予以充分保護(hù)，以體現(xiàn)此次《行政強(qiáng)制法》制定的宗旨。在即時(shí)強(qiáng)制情形之緊急情況出現(xiàn)時(shí)，不受夜間和法定節(jié)假日的時(shí)間約束，可直接予以行政強(qiáng)制執(zhí)行。此種立法設(shè)定路徑，顯然是在充分衡量行政主體與行政相對(duì)人所要達(dá)成利益何者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考量的基礎(chǔ)上，為了避免因緊急事由出現(xiàn)所引發(fā)的人身安全、重大財(cái)產(chǎn)等權(quán)利受侵害之虞，對(duì)行政主體所要實(shí)現(xiàn)之利益，不受時(shí)間限制，予以強(qiáng)制達(dá)成。申言之，該行政過(guò)程應(yīng)該遵循狹義的比例原則，即“行政機(jī)關(guān)采取的行政手段所造成的損害，不得與欲達(dá)成行政目的之利益顯失均衡”[9]。并且應(yīng)當(dāng)做到“行政主體即使依法可以限制相對(duì)人的合法權(quán)益，設(shè)定相對(duì)人的義務(wù)，也不應(yīng)當(dāng)使相對(duì)人所受的損失超過(guò)所追求的公共利益”[10]。故此，《行政強(qiáng)制法》第43條第1款的立法要旨在于優(yōu)先保護(hù)個(gè)人權(quán)益，兼顧公共利益。

《行政強(qiáng)制法》第43條第2款拒絕給付限制之設(shè)定，也是在衡平個(gè)人利益與公共利益兩種法益的基礎(chǔ)上，凸顯優(yōu)先保障民眾私益的價(jià)值取向，從立法技術(shù)理路上，對(duì)行政機(jī)關(guān)的拒絕給付行為，予以禁止性規(guī)定，并在有限的范圍（居民生活領(lǐng)域）內(nèi)加以限定。從中可以看出：以往對(duì)公益無(wú)限制縱容的現(xiàn)象將會(huì)得到有效約束，未來(lái)行政法對(duì)公共利益的過(guò)度推崇現(xiàn)象將逐步隱退。

二、商榷：《行政強(qiáng)制法》第43條正當(dāng)性之欠缺

上述的闡釋是建立在立法者的邏輯理路展開的論析。雖窮立法者之能事，盡構(gòu)筑者之技藝，然其缺憾不容掩飾?？疾煸摋l設(shè)置之合理性欠缺，應(yīng)從其正當(dāng)性入手。從一定意義上講，正當(dāng)性概念高于法定性。“正當(dāng)”一詞通常在兩種意義上使用：一是相對(duì)于合法性而言的正當(dāng)———所謂合法的不一定正當(dāng)，正當(dāng)?shù)牟灰欢ê戏?，即是在這種意義上使用的；二是指人的行為、要求、愿望等的合法性與合理性，即正當(dāng)性包括合法性與合理性[11]。本文是在第一種意義上使用正當(dāng)性的概念，即以一種試圖從自然法或應(yīng)然法的角度，不斷形成某種社會(huì)所公認(rèn)的核心價(jià)值體系，以此評(píng)價(jià)行政強(qiáng)制規(guī)范是否正當(dāng)、合法、有效。從應(yīng)然角度而言，《行政強(qiáng)制法》應(yīng)是行政主體和行政相對(duì)人正當(dāng)利益表達(dá)的確定化，并使之具有可預(yù)見性、實(shí)現(xiàn)可能性以及可執(zhí)行性。而實(shí)然法之《行政強(qiáng)制法》或許并沒有達(dá)到應(yīng)然的預(yù)期目標(biāo)，從該法第43條可窺一斑。筆者認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間限制與拒絕給付禁止之正當(dāng)性欠缺主要是基于如下兩個(gè)層面的考量：

（一）宏觀層面：規(guī)范法學(xué)的剖析進(jìn)路

規(guī)范論認(rèn)為，事實(shí)（現(xiàn)實(shí)）與價(jià)值（規(guī)范）是兩個(gè)各自封閉的領(lǐng)域——事實(shí)只能實(shí)際運(yùn)作，無(wú)法從價(jià)值上定型，規(guī)范只能從其他規(guī)范體系中演繹而來(lái)，無(wú)法從存在體系歸納而成[12]。從《行政強(qiáng)制法》中所有規(guī)范來(lái)看，第43條設(shè)置與該法立法精神和現(xiàn)代行政法發(fā)展理念不符，并存在與該法其他預(yù)置法條規(guī)則相沖突之嫌。

中國(guó)行政法理念的改革方向就是契約理念與傳統(tǒng)權(quán)力理念的整合，這將是行政法的一項(xiàng)具有開創(chuàng)性的任務(wù)[13]。該任務(wù)在《行政強(qiáng)制法》第四章行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序之第35條（催告履行制度）與第42條（協(xié)議執(zhí)行制度）中得到落實(shí)。催告履行和協(xié)議執(zhí)行這兩種“非強(qiáng)制性”的方式，被認(rèn)為是我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行立法上的創(chuàng)新和變革。參見：方世榮.論行政強(qiáng)制執(zhí)行制度中的“非強(qiáng)制”方式[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2012，（3）：155-158；方世榮.“執(zhí)行協(xié)議”：行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的一種變革[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2012，（4）：39-42. 催告履行是指“行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制執(zhí)行程序啟動(dòng)后，向根據(jù)行政決定負(fù)有履行義務(wù)而未履行的行政相對(duì)人發(fā)出通知，催促行政相對(duì)人在一定期限內(nèi)履行義務(wù)，并就不履行義務(wù)的后果作出警告”[14]。從催告履行的概念和規(guī)定可以推演出催告僅僅作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的前置性環(huán)節(jié)，只發(fā)揮程序性效用（提醒、催促、警告等功能），對(duì)無(wú)視該催告的行政相對(duì)人不發(fā)生強(qiáng)制執(zhí)行效力。申言之，“催告方式的目的與行政強(qiáng)制執(zhí)行完全相同，即讓行政相對(duì)人履行法定義務(wù)，但催告本身并未實(shí)施國(guó)家強(qiáng)制力”[15]。第42條所明確規(guī)定的協(xié)議執(zhí)行制度（實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金）直接把民法中契約理念援用到行政強(qiáng)制制度中，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人之間的誠(chéng)信、權(quán)利義務(wù)對(duì)等、合意合作等價(jià)值的運(yùn)用，以期法定義務(wù)的高效履行，實(shí)現(xiàn)行政效益。這種執(zhí)行方式相較于傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行，終極目的都是為了義務(wù)的履行，其優(yōu)勢(shì)在于增強(qiáng)了相對(duì)人的可接受性。上述兩種制度設(shè)置之正當(dāng)性毋庸置疑，如此，必定會(huì)很大程度上減少以往強(qiáng)制執(zhí)行中出現(xiàn)的官民關(guān)系不和諧、暴力沖突、甚至流血事件的發(fā)生。

吊詭的是，相對(duì)于同時(shí)位列第四章，置于第43條之前，并富有柔性特質(zhì)之非強(qiáng)制性執(zhí)法方式而言，第43條立法內(nèi)容所表現(xiàn)的“剛性”特征兩項(xiàng)規(guī)定皆使用“不得”這一禁止性規(guī)定的詞語(yǔ)，且所涉內(nèi)容都是硬性規(guī)定，沒有協(xié)商之余地。 ，與之大相徑庭。從學(xué)理上來(lái)講，第43條之規(guī)定有違法教義學(xué)的內(nèi)在要求。法教義學(xué)關(guān)注一種規(guī)范解釋對(duì)于整個(gè)法規(guī)范體系的影響，其與此體系內(nèi)部其他規(guī)范的融貫性狀態(tài)，甚至重視其與法律體系的整體精神的契合狀況 [16]。同時(shí)，法教義學(xué)所倡導(dǎo)的體系化功效在于，“發(fā)現(xiàn)個(gè)別法規(guī)范、規(guī)整之間，及其與法秩序主導(dǎo)原則間的意義脈絡(luò)，并以得以概觀的方式，質(zhì)言之，以體系的形式將之表現(xiàn)出來(lái)，裨利于整合各種價(jià)值、消除規(guī)范間矛盾?！盵17]顯然，第43條立法設(shè)計(jì)沒有體察到催告履行制度與協(xié)議執(zhí)行制度設(shè)置之意蘊(yùn)，無(wú)視此次立法來(lái)之不易的理念創(chuàng)新催告履行與協(xié)議執(zhí)行之規(guī)范是柔性行政、非強(qiáng)制行政理念的文本化成果之一，也是私法與公法互動(dòng)的成效之一，雖有私法遁入公法之嫌，但兩者互動(dòng)解紛止?fàn)幹Ч?，不可小覷。 ，是對(duì)法制統(tǒng)一性的減損?；蛟S立法者囿于強(qiáng)勢(shì)行政權(quán)易于恣意妄為，抑或是對(duì)公民私益保障不力的過(guò)分擔(dān)憂，才出現(xiàn)法條設(shè)計(jì)之時(shí)的不自信。而正是這種過(guò)度的憂慮，一方面，違反了法的體系化之統(tǒng)一性要求，出現(xiàn)前后規(guī)則矛盾沖突，與預(yù)置規(guī)范無(wú)法契合，導(dǎo)致條文間內(nèi)化理念的不一致，甚至涌現(xiàn)相互駁斥、打架之可能；另一方面，極易造成催告履行與協(xié)議執(zhí)行所彰顯柔性行政理念無(wú)法貫徹實(shí)施，以致于適法者（主要指執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)）對(duì)相應(yīng)規(guī)范割裂解讀并加以運(yùn)用，這是現(xiàn)代行政法所不主張的。

（二）微觀層面：內(nèi)容設(shè)計(jì)之科學(xué)性考察

對(duì)第43條正當(dāng)性之宏觀角度批判性思考，或許難以說(shuō)服該條的推崇者，我們接下來(lái)從微觀視角對(duì)該條的褒揚(yáng)予以怯魅，以更為明晰地展現(xiàn)其在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中可能出現(xiàn)的蒼白無(wú)力。因新的規(guī)則制度初創(chuàng)，缺乏實(shí)踐運(yùn)作之資料，故尋求實(shí)證研究的進(jìn)路是不可行的，理論向度的思考是必然的選擇。上述整體系統(tǒng)的縱向考觀，已為證成第43條正當(dāng)性欠缺提供理?yè)?jù)?；谌嫣骄康谋匾?，橫向思考的展開也顯得尤為重要。這就需要論及規(guī)范自身設(shè)計(jì)的科學(xué)性，“立法過(guò)程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價(jià)值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項(xiàng)保持最大限度地和諧，法律的制定過(guò)程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件?！盵18]一言以蔽之，規(guī)范的科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)成應(yīng)遵循客觀事實(shí)之規(guī)律、規(guī)范與事實(shí)和諧化、規(guī)范制定程序?qū)嶓w合法化等要求，除此之外，應(yīng)當(dāng)明確的是，規(guī)范的設(shè)置是以問(wèn)題為導(dǎo)向，以問(wèn)題的化解為目的。另外，規(guī)范內(nèi)容科學(xué)性與否的裁判者當(dāng)為一般意義上的普通民眾，民眾對(duì)規(guī)范能否接受以及何種程度上接受，應(yīng)為評(píng)判規(guī)范設(shè)計(jì)科學(xué)性的終極標(biāo)準(zhǔn)。而第43條兩款的設(shè)計(jì)都存在科學(xué)性不足的問(wèn)題，下面就此逐一加以闡釋。

如同前文所述，第43條第1款關(guān)涉的行政強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)間限度，尤其是“不得”的禁止性規(guī)定，對(duì)于規(guī)制行政權(quán)以及防止行政機(jī)關(guān)違法不當(dāng)強(qiáng)制執(zhí)行行為而言，其正當(dāng)性毋庸置疑。與此同時(shí)，但書之規(guī)定對(duì)于處理和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，賦予強(qiáng)制執(zhí)行主體不受執(zhí)行時(shí)間限制之權(quán)力，從外在表象之形式規(guī)定來(lái)看，該款規(guī)定既可達(dá)到控制行政權(quán)，又可為實(shí)現(xiàn)公益之必需靈活行使裁量權(quán)；而仔細(xì)檢視該款規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，有兩個(gè)問(wèn)題足以消減其價(jià)值在民眾心中的過(guò)高期待。首先，非情況緊急狀況下，“不得”之絕對(duì)禁止性規(guī)定，除卻了行政相對(duì)人基于私益之考慮很多情況下，夜間及休息日正是行政相對(duì)人可以配合行政執(zhí)行之時(shí)間，并且同意接受行政機(jī)關(guān)之執(zhí)行。（參見：陳敏.行政法總論[M].自刊本，2012：829.） ，通過(guò)自由處分其人身依附性之外權(quán)利，以期盼協(xié)議執(zhí)行的可能性，此外，“如于日間開始執(zhí)行，尚未完成即已入夜，若因之即停止執(zhí)行，而于次日或者他日始再為執(zhí)行，不僅妨礙行政效率，且對(duì)當(dāng)事人滋擾更甚”[19]。其次，該款執(zhí)行時(shí)間限制的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，粗線條式的闊定并沒有充分考量現(xiàn)實(shí)之具體情節(jié)，缺乏對(duì)《行政強(qiáng)制法》第12條第52條規(guī)定：行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；（四）排除妨礙、恢復(fù)原狀；（五）代履行；（六）其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。 所規(guī)定六種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式甄別分析。具體而言，第12條中劃撥存款、匯款的行為，是由銀行為之，并且對(duì)公業(yè)務(wù)只有正常工作時(shí)間為之，并不生夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行之問(wèn)題。

第43條第2款拒絕給付禁止規(guī)定之合理性面相，前文已詳盡闡述，在此不再贅言。其不當(dāng)之處的考察，需要從解答作為該款邏輯基礎(chǔ)的兩個(gè)詰問(wèn)開始：停水停電等能否成為強(qiáng)制執(zhí)行的手段？該手段之禁止采用為何僅僅限于居民生活，對(duì)居民生活之外的領(lǐng)域是否適用停水停電等手段？下面針對(duì)此二困惑，逐一做以解答。

停水停電等拒絕給付的手段是一種通過(guò)間接對(duì)不履行義務(wù)的行政相對(duì)人施加不利益，促使其產(chǎn)生內(nèi)心的威懾和懼怕，從而實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制目的的執(zhí)行方式。該方式與直接強(qiáng)制相比，給相對(duì)人留有足夠的權(quán)衡空間，富有柔性執(zhí)法之意蘊(yùn)，符合非強(qiáng)制行政之要求，同時(shí)，亦可實(shí)現(xiàn)與直接強(qiáng)制行為之相同目的。申言之，“一方面，并不能直接以侵害生活權(quán)為理由而成為違反憲法的問(wèn)題，另一方面，在現(xiàn)代生活中，拒絕給付制度具有比直接強(qiáng)制更有效的效果?！盵20]故此，拒絕給付作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的該當(dāng)性是存在的。

至于《行政強(qiáng)制法》把拒絕給付的界域限定為居民生活，而非涵蓋居民生活之外的領(lǐng)域，也是需要商榷的。具體而言，此次行政強(qiáng)制立法突出強(qiáng)調(diào)居民生活領(lǐng)域禁止拒絕供給制度的適用，是為了打擊、遏制甚至是杜絕現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中在夜間以及節(jié)假日強(qiáng)制執(zhí)行行為，以保障公民最低限度的生存權(quán)。而這種應(yīng)急型或者救急型應(yīng)急型或者救急型立法更多注重解決社會(huì)矛盾較為突出的某一方面問(wèn)題，往往缺乏對(duì)社會(huì)問(wèn)題以及法律機(jī)制的綜合測(cè)評(píng)。 立法盡管可以解決時(shí)下中國(guó)較為迫切的現(xiàn)實(shí)癥結(jié)，并能對(duì)執(zhí)法的時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行嚴(yán)格控制，但是，該種立法路徑缺乏對(duì)拒絕給付這一制度進(jìn)行綜合評(píng)估。當(dāng)前行政強(qiáng)制立法關(guān)注拒絕給付制度的侵益性，并有將其危險(xiǎn)性過(guò)度夸大的傾向，只會(huì)導(dǎo)致立法者對(duì)拒絕給付制度加以禁錮，并排斥適用。猶如硬幣有其兩面性，拒絕給付也是如此。較之代履行適用范圍的局限性以及執(zhí)行罰效果的不顯著，拒絕給付制度表現(xiàn)出更強(qiáng)的生命力。一般說(shuō)來(lái)，斷電、斷水等對(duì)促使義務(wù)履行的強(qiáng)制力度和執(zhí)行效率十分明顯[21]。這也是目前一些國(guó)家和地區(qū)把拒絕給付制度設(shè)計(jì)為確保履行手段的緣由。譬如，日本《東京都公害防止條例》第35條規(guī)定，為了防止公害，知事可以命令工業(yè)用自來(lái)水業(yè)主、自來(lái)水業(yè)主停止向違反命令的工廠供給用水[22]。韓國(guó)建筑法規(guī)定，對(duì)于由于違反該法或者依據(jù)該法的命令、處分而撤銷許可或批準(zhǔn)的建筑物，市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)等可以要求電力、電話、自來(lái)水供應(yīng)者、城市煤氣企業(yè)等停止對(duì)該設(shè)施的安裝或者供給，如果沒有特殊理由，被要求方必須按要求執(zhí)行。此外在韓國(guó)大氣環(huán)境保護(hù)法和水質(zhì)環(huán)境保護(hù)法中，也可以尋到該制度的法律依據(jù)[23]。此外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政執(zhí)行法”第28條第2項(xiàng)也明確將斷絕營(yíng)業(yè)所必需之自來(lái)水、電力或其他能源，作為諸多行政強(qiáng)制方法之一。值得一提的是，2008年9月通過(guò)的《浙江省水污染防治條例》第51條與2011年7月通過(guò)《重慶市長(zhǎng)江三峽水庫(kù)庫(kù)區(qū)及流域水污染防治條例》第60條第51條規(guī)定：排污單位拒不履行縣級(jí)以上人民政府或者環(huán)境保護(hù)主管部門作出的責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉或者停產(chǎn)整頓決定，繼續(xù)違法生產(chǎn)的，縣級(jí)以上人民政府可以作出停止或者限制向排污單位供水、供電的決定。第60條規(guī)定：排污單位拒不履行市、區(qū)縣（自治縣）人民政府或者環(huán)境保護(hù)主管部門作出的責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉或者停產(chǎn)整頓決定，繼續(xù)違法生產(chǎn)的，市、區(qū)縣（自治縣）人民政府可以作出停止或者限制向違法排污單位供應(yīng)生產(chǎn)所需水、電的決定。 ，在《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)前后規(guī)定了拒絕給付作為強(qiáng)制執(zhí)行的手段，并且，在《行政強(qiáng)制法》通過(guò)不久，實(shí)踐中，已有地方政府對(duì)排污單位采取過(guò)停水停電的強(qiáng)制執(zhí)行方式[24]。第43條第2款在居民生活范圍內(nèi)斷然排除拒絕給付制度適用的可能性，并遺忘居民生活之外的生產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)給予的規(guī)范涵蓋，這不得不讓人質(zhì)疑該規(guī)定的科學(xué)性，立法者所期待的原有價(jià)值也會(huì)因此而大打折扣。

三、創(chuàng)新：行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間與手段限制之幅度

由上述論證可知，《行政強(qiáng)制法》第43條很難經(jīng)得住法理之正當(dāng)性要求的推敲。倘若放任該新立規(guī)范生效實(shí)施，不僅實(shí)現(xiàn)不了立法者設(shè)計(jì)該條的初衷，而且難以有效達(dá)成行政活動(dòng)所應(yīng)促成的社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。因此，必須對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間與拒絕給付禁止之限度進(jìn)行重新界定，防止行政主體以不當(dāng)行政規(guī)范侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益，從而避免《行政強(qiáng)制法》第43條背負(fù)“惡法”之名。

（一）立法理念的更新：抑公揚(yáng)私“抑公”所要解決的是與公權(quán)力的對(duì)抗問(wèn)題，而“揚(yáng)私”在于公民個(gè)體意志的民主體現(xiàn)、權(quán)利的自我主張。

“所謂法的理念，是指對(duì)法的應(yīng)然規(guī)定性的、理性的、基本的認(rèn)識(shí)和追求：從學(xué)術(shù)角度看，它是法及其適用的最高原理；從實(shí)踐看，它是社會(huì)成員及立法、執(zhí)法或司法者對(duì)待法的基本立場(chǎng)、態(tài)度、傾向和最高行為準(zhǔn)則?！盵25]鑒于立法理念對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間與手段限制的基石性作用，考慮到現(xiàn)實(shí)中強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)踐困境，亟需在更新立法理念的基礎(chǔ)上，確立行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法原則，并廓清行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間與手段限制的限度。

如同在本文第一部分闡釋第43條設(shè)置本意之時(shí)所闡明的那樣，立法者所竭力達(dá)成控制公權(quán)力與保障私權(quán)利的美好愿望，一定程度上凸顯了抑制公權(quán)力的目的，但私權(quán)并沒有隨之凸起。細(xì)細(xì)品察第43條之規(guī)范內(nèi)容，并未探知行政相對(duì)人表達(dá)意愿、參與行政的痕跡。此種規(guī)范之立法理念表象為“抑公揚(yáng)私”，實(shí)際上只是單向度注重“抑公”，而忽略了“揚(yáng)私”， 該立法傾向與行政法中的平衡理論背道而馳。此外，過(guò)度關(guān)注行政活動(dòng)結(jié)果，忽視正當(dāng)行政程序的價(jià)值必定會(huì)影響行政活動(dòng)效果的最佳呈現(xiàn)。具體而言，剛性的制度設(shè)計(jì)無(wú)視行政程序參與性的原則要求、公私法交融的現(xiàn)實(shí)、矛盾焦點(diǎn)的紛雜性以及柔性行政的價(jià)值，非但不利于行政強(qiáng)制的順利進(jìn)行，反而會(huì)引發(fā)新的矛盾，如資源浪費(fèi)、效率低下等。故此，行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間與手段限制的制度架構(gòu)，應(yīng)貫徹“抑公揚(yáng)私”的立法理念，使得“抑公揚(yáng)私”能夠同步進(jìn)行，并引入柔性行政理論，注重行政相對(duì)人的參與性。

在解答《行政強(qiáng)制法》第43條第1款之限度這一問(wèn)題之前，需首先明晰《行政強(qiáng)制法》第43條應(yīng)有的價(jià)值取向和指導(dǎo)原則。唯此，方可確保行政主體在應(yīng)對(duì)此類事件之時(shí)，不至于因無(wú)所適從而不作為，甚至恣意、濫用裁量權(quán)。筆者認(rèn)為，《行政強(qiáng)制法》第43條第1款之重新設(shè)計(jì)應(yīng)貫徹私法之理念，融入柔性行政之思想，允許行政主體與行政相對(duì)人之間的協(xié)商與溝通，即只要行政相對(duì)人基于正當(dāng)私益，主動(dòng)請(qǐng)求行政主體于夜間或法定節(jié)假日強(qiáng)制執(zhí)行，并且行政主體認(rèn)可的，或者行政主體征求行政相對(duì)人的同意，并能證明此舉是行政相對(duì)人真實(shí)意思的表示的，就應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許夜間或者節(jié)假日強(qiáng)制執(zhí)行。畢竟私法中契約理念的引入，既可實(shí)現(xiàn)執(zhí)行效率和效益，亦可實(shí)現(xiàn)執(zhí)行過(guò)程和諧進(jìn)行。換言之，合意理念的引導(dǎo)下通過(guò)行政主體與相對(duì)人間的協(xié)商、溝通來(lái)建立信任的伙伴關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)通過(guò)公眾認(rèn)同達(dá)致社會(huì)治理[26]。誠(chéng)然，此過(guò)程不得侵犯國(guó)家利益、公共利益以及第三人的合法權(quán)益。如果合意的期許無(wú)法實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格遵守夜間或者法定節(jié)假日不得強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定。

（二）拒絕給付的法律控制

根據(jù)行政強(qiáng)制法的基本原理，對(duì)拒絕給付的法律控制應(yīng)從如下二個(gè)方面展開：

1法律依據(jù)

我國(guó)作為大陸法系國(guó)家典型的代表，立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)忠實(shí)遵守成文法規(guī)范。行政主體的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為也都應(yīng)有實(shí)定法依據(jù)?！缎姓?qiáng)制法》第43條第2款只限定居民生活領(lǐng)域不適用拒絕給付，而對(duì)居民生活之外的范域未作規(guī)定，并且實(shí)踐中已有地方性法規(guī)明確界定，針對(duì)工業(yè)生產(chǎn)排污單位可以適用拒絕給付（前文已述），與此同時(shí)，《行政強(qiáng)制法》第13條第1款明確規(guī)定“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”。申言之，拒絕給付制度關(guān)乎公民最基本的生存權(quán)利，需要遵守嚴(yán)格的法律保留原則，只能由法律加以規(guī)定。因此需在《行政強(qiáng)制法》明確對(duì)居民生活之外的生產(chǎn)加工行為，可適用停止供水、供電等強(qiáng)制執(zhí)行方式，以確保相對(duì)人義務(wù)的履行。通過(guò)規(guī)范位階的提升，以及法律層面的明晰化，一方面可以避免法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件各自為政的混亂圖象，增強(qiáng)法制的統(tǒng)一性，另一方面可以為更多民眾知曉，彰顯行政強(qiáng)制執(zhí)行依據(jù)的權(quán)威性。

此外，鑒于停水停電等行政強(qiáng)制方式的間接強(qiáng)制性、弱侵益性以及有效性，應(yīng)一定限度內(nèi)肯定其作為強(qiáng)制執(zhí)行手段的可行性和合理性。停水停電等強(qiáng)制執(zhí)行手段的禁止，無(wú)外乎是顧及公民生存權(quán)的保障，而一般國(guó)人滿足基本的吃喝等溫飽需求，所需的水電氣等多集中于早晨6：00-8：30以及中午11：30-2：30，與此同時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員上班時(shí)間多為早晨8：30-11：30以及下午2：30-5：30，因此，可以賦予行政機(jī)關(guān)在正常法定工作時(shí)間內(nèi)，采取停止供水供電等拒絕給付方式的權(quán)力。

2適用條件與程序設(shè)置

吳庚教授曾言：“選擇執(zhí)行方法系執(zhí)行行政機(jī)關(guān)之權(quán)限，在法律規(guī)定之限度內(nèi)，執(zhí)行機(jī)關(guān)本有裁量之自由，縱然采嚴(yán)格主義之依法行政國(guó)家，一般亦認(rèn)為行政機(jī)關(guān)得自行決定適當(dāng)之執(zhí)行方法?！盵27]節(jié)制行政機(jī)關(guān)裁量膨脹的有效路徑之一便是明確其權(quán)力行使的條件。詳言之，首先清晰界定拒絕給付的適用的范圍。依據(jù)適用的對(duì)象不同，分為完全可以適用、有限制的可以適用，完全不能適用三種類型。如對(duì)排污企業(yè)不履行義務(wù)完全可以使用停水停電等，對(duì)居民生活領(lǐng)域有條件的可適用，而對(duì)醫(yī)院、學(xué)校、敬老院等公益單位完全禁止適用。其次，遵循比例原則。停止供水、供電、供氣等方式之一可達(dá)成行政目的的，只能采取一種方式，不可同時(shí)并用，并且在行政相對(duì)人履行義務(wù)后，應(yīng)當(dāng)立即恢復(fù)供給。另一統(tǒng)制行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的進(jìn)路是正當(dāng)程序控制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循《行政強(qiáng)制法》第四章行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序的規(guī)定的催告、相對(duì)人陳述申辯權(quán)、說(shuō)明理由、告知訴權(quán)等程序規(guī)定。

四、《行政強(qiáng)制法》第43條的修改建議（代結(jié)語(yǔ)）

測(cè)評(píng)立法之科學(xué)性有諸多詳盡標(biāo)準(zhǔn)，并且精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)可多角度、全方位的確保立法臻于民主、正義等法的普世價(jià)值，而法評(píng)判之實(shí)質(zhì)要義都?xì)w于其正當(dāng)性思量，其實(shí)現(xiàn)路徑在于通過(guò)不斷的糾錯(cuò)與批判推進(jìn)法制的完善。承接上述論析，《行政強(qiáng)制法》第43條之設(shè)置緣由辨析及其正當(dāng)性欠缺考量，已為補(bǔ)足該條應(yīng)有之義指明了方向?；诖耍缎姓?qiáng)制法》第43條應(yīng)做如下修改。第43條第1款應(yīng)修訂為：“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是，情況緊急、義務(wù)人同意的除外?！钡?3條第2款應(yīng)修改為：“行政機(jī)關(guān)不得在法定工作時(shí)間之外對(duì)行政相對(duì)人采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定，但是，為滿足居民生活之外的情形除外。”該修改建議只是立足于我國(guó)國(guó)情與法治實(shí)踐而做出的一種理論推演結(jié)論。可喜的是，實(shí)踐中已有相關(guān)內(nèi)容得到踐行。我們有理由相信，中國(guó)未來(lái)的行政強(qiáng)制執(zhí)行之路必將伴隨著法學(xué)研究的繁榮與社會(huì)文明的發(fā)展而逐步通暢。ML

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The Time Limit of Administrative Enforcement and the Ban on Refusing to Make

Prestation： Review of Article 43 of the Administrative Enforcement Act

LIU Qichuan

（Law School of Southeast University， Nanjing 211189， China）

Abstract：Article 43 of the Administrative Enforcement Act concerns administrative enforcement time limit and prohibits the refusal to perform prestation， which reflects two kinds of interest： civil rights protection and the control of administrative authority. There are defects in the design and content of the legislation such as its potential conflict with other rules in the same section. The administrative enforcement and its time limit could be improved by preventing the abuse of power and protecting rights. The legal basis， application condition， and procedural requirements should be enhanced. The proposals for perfecting Article 43 of Administrative Enforcement Act are advanced.

Key Words： Article 43 of the Administrative Enforcement Act； enforcement time； refusal to make prestation； inhibiting public power and protecting private rights； regulation

本文責(zé)任編輯：林士平