“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，短短的三個字，折射了一個時代的特征，飽含著無數(shù)中國農(nóng)民對城鎮(zhèn)生活的向往，從一個側(cè)面反映了我國特殊的戶籍制度。

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”釋義

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這一概念生產(chǎn)于計劃經(jīng)濟時期。1977年11月1日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于處理戶口遷移的決定》，該文件強調(diào)要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等，下同），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，以及從其他城市遷往北京、天津、上海三市的，要嚴(yán)格控制。從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊、經(jīng)濟作物區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)控制?！蔽募械谝淮翁岢隽恕稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”的概念，但是文件中并沒有為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這一概念給出一個確切的、可依據(jù)的原始界定。那么怎么理解“農(nóng)轉(zhuǎn)非”呢？從字面上看，“農(nóng)”就是農(nóng)業(yè)戶口，“非”就是非農(nóng)業(yè)戶口，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”就是從農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。但是我們必須要注意一個問題，那就是非農(nóng)業(yè)戶口作為農(nóng)業(yè)戶口的對應(yīng)面，城市作為農(nóng)村的對應(yīng)面，那么非農(nóng)業(yè)戶口就等同于城市戶口嗎？

顯然不是這樣的，通觀“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的歷史，非農(nóng)業(yè)戶口不同時期有不同的概念。改革開放之初，戶籍制度同糧油政策掛鉤，此時的非農(nóng)業(yè)戶口被稱為“吃國庫糧的”或者“吃商品糧的”。隨著糧油價格制度的調(diào)整和戶籍管理上的變化，又出現(xiàn)了“自理口糧戶口”“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口”“小城鎮(zhèn)戶口”等等不同的非農(nóng)業(yè)戶口。

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”產(chǎn)生的歷史背景

1951年7月16日，公安部制定并頒布了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國后最早的一個戶籍法規(guī)，從而基本統(tǒng)一了全國城市的戶口登記制度。1953年，在第一次全國人口普查的基礎(chǔ)上，大部分農(nóng)村建立起了戶口登記制度。1955年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，開始統(tǒng)一全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。1956年、1957年不到兩年的時間，國家連續(xù)頒發(fā)4個限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標(biāo)志，政府開始對人口自由流動實行嚴(yán)格限制和政府管制。第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同戶籍類型。

但是這一政策的執(zhí)行，受到當(dāng)時實行的職工精簡，知識青年上山下鄉(xiāng)，下放干部到農(nóng)村進行基層鍛煉等各項政策的影響，造成城市人口向農(nóng)村流動。同時當(dāng)時積極發(fā)展重工業(yè)，城市勞動力一時不足，大量的農(nóng)村人口為了工作機會涌入城市。城市農(nóng)村都承受巨大的人口增容壓力，人口流動十分混亂。針對當(dāng)時情況，1959年中共中央連續(xù)發(fā)出《關(guān)于立即停止招收新職工和固定臨時工的通知》、《關(guān)于制止農(nóng)村勞動力流動的指示》、《關(guān)于制止農(nóng)村勞動力盲目外流的緊急通知》，進一步加強農(nóng)村人口流動的管理。

到“文革”十年中，我國的法律、制度都遭到了嚴(yán)重的沖擊。戶籍制度也不例外的受到重創(chuàng)，有些省市和地區(qū)的戶籍材料長期無人管理。同時，在當(dāng)時的政治環(huán)境下，一方面是大批的知識分子、青年學(xué)生和工人干部等城市人口遷移到農(nóng)村；一方面是大量的農(nóng)村人口為改善生活而涌入城市，戶籍狀況異?；靵y。1958年至1976年的近二十年間，計劃經(jīng)濟體制逐步完善但顯現(xiàn)弊端，同時跨越的發(fā)展戰(zhàn)略失誤以及政治運動頻繁，造成戶籍管理的非常態(tài)，也造成了默認(rèn)城鄉(xiāng)、地區(qū)、大小城市之間隔絕的戶籍制度的既成事實。

十一屆三中全會后，黨的工作重心開始轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)。計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟、實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以及經(jīng)營方式的多元與轉(zhuǎn)變，打破了1958年至1977年凝固不動的戶籍狀況，勞動力流動起來。不甘于生活貧困的農(nóng)民開始尋找新的機會改變自己的生活，于是有著大量勞動機會的城市，成為他們不二的選擇，農(nóng)民們?yōu)榱烁玫脑诔鞘猩?，想方設(shè)法地要把自己的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變成非農(nóng)業(yè)戶口。這就是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”出現(xiàn)的歷史背景。

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的作用與影響

在討論“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這樣一種特殊政策的作用與影響時，我們應(yīng)當(dāng)是在明了它出現(xiàn)的歷史背景的情況下，從時代發(fā)展的角度，看待這樣一個飽受爭議的特殊詞語。實行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的限制政策，在制定初期，是一個無奈但是迫于發(fā)展形勢的選擇。

應(yīng)當(dāng)說，限制農(nóng)村人口遷往城市的政策，在建國初期不失是一種治理一個規(guī)模巨大、人口眾多、基礎(chǔ)薄弱的新興國家的有效措施，至少在當(dāng)時成功解決了城市與鄉(xiāng)村出現(xiàn)的多種社會問題，維護了城鄉(xiāng)合理秩序，促進城鄉(xiāng)發(fā)展。具體的說，在對減輕國家工業(yè)化過程中，城市面臨的就業(yè)壓力，保障工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展，維護農(nóng)村社會安定等方面，發(fā)揮了積極的作用。在當(dāng)時的短缺經(jīng)濟時代，如果不限制農(nóng)村人口向城市遷徙，恐怕無法保證城市正常的秩序，各種物質(zhì)的供給勢必嚴(yán)重不足，勢必影響到新政權(quán)的鞏固問題。此外，在保障優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，進行必要的原始積累上發(fā)揮了極大作用。通過這樣城鄉(xiāng)分立的戶籍制度，把農(nóng)民固定在土地上，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”，把能夠享受到低價農(nóng)產(chǎn)品（及當(dāng)時實行的糧油副食品供給制或憑票制）的城市人口降到最低，以便降低工業(yè)成本，降低城市物資供應(yīng)壓力，進而在制度安排上保障了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略實施。

這個時期內(nèi)，雖然執(zhí)行這樣的戶口遷移轉(zhuǎn)換限制政策，但并不是禁止戶口的遷移轉(zhuǎn)換。在國家機關(guān)、企事業(yè)單位還有為特定人員、特定情況進行的農(nóng)轉(zhuǎn)非工作，這種人事系統(tǒng)的農(nóng)轉(zhuǎn)非工作共分為兩種類型。（一）機關(guān)事業(yè)單位職工農(nóng)轉(zhuǎn)非，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、工勤人員、企事業(yè)單位管理人員、專業(yè)技術(shù)人員、事業(yè)單位艱苦崗位人員農(nóng)轉(zhuǎn)非及按系統(tǒng)開展的各種專項農(nóng)轉(zhuǎn)非。（二）黨政機關(guān)公務(wù)員家屬及企事業(yè)單位管理人員、專業(yè)技術(shù)人員家屬農(nóng)轉(zhuǎn)非。

公安部在《關(guān)于認(rèn)真貫徹<國務(wù)院批轉(zhuǎn)“公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定”的通知>的意見》中，具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo)，即“每年批準(zhǔn)從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的職工家屬人數(shù)，不得超過非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰”?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)”這個當(dāng)時極度熱捧的概念也出現(xiàn)了，這個概念的出現(xiàn)，意味著城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度出現(xiàn)了松動，但始料未及的消極結(jié)果也出現(xiàn)了。這個指標(biāo)一方面給予戶口一定的價值，因城鄉(xiāng)之間不同的福利政策、戶口遷移的嚴(yán)格限制以及由村到城極為困難的遷移方式，進一步強化了社會對農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的等級意識。同時，這樣一個指標(biāo)的提出，變相擴大了自由裁量的權(quán)利，變成滋生權(quán)錢交易、政治腐敗的溫床。

有鑒于逐漸顯現(xiàn)的不利影響，特別是改革開放以來，逐漸的對農(nóng)民進入城鎮(zhèn)落戶，轉(zhuǎn)變戶口性質(zhì)作出了必要的調(diào)整和改革。1984年10月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許那些長期在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、有固定職業(yè)和住所的農(nóng)民，在自理口糧的情況下遷入集鎮(zhèn)落戶。1985年7月，公安部出臺了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》，確認(rèn)公民在非戶籍所在地長期居住的合法性。1993年底國務(wù)院發(fā)布政令，自1993年1月1日，全國范圍終止糧票流通，開放糧油市場價格，戶口不再關(guān)系到糧油副食品的供給。自1997年起，戶口的遷移轉(zhuǎn)變限制逐漸放寬，2001年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》規(guī)定，對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口人員，不再實行計劃指標(biāo)管理，這一方面意味著我國戶籍管理制度改革的開始，另一方面也意味著最初的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的基本結(jié)束。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，非農(nóng)業(yè)戶口對農(nóng)民的吸引力逐漸降低，這一方面是因為城市，尤其是中小城市對落戶的限制不斷放松，例如1993年浙江溫州開始實施“綠卡制度”；1993年上海開始實行“藍印戶口”；2001年河北省省會石家莊市成為第一個全面開放市區(qū)戶口準(zhǔn)入限制的省會城市；2003年河北省不再區(qū)分農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口；2004年之后，全國各省基本不再區(qū)分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，戶籍轉(zhuǎn)換進一步放寬。另一方面是中央一系列惠農(nóng)政策的頒布，如：取消農(nóng)業(yè)稅、實行糧農(nóng)補貼、農(nóng)村免費義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、家電農(nóng)機汽車“三下鄉(xiāng)”以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)等等，使農(nóng)民的生活越來越好，收入提高，福利提高，壓力降低。

新“農(nóng)轉(zhuǎn)非”

現(xiàn)在，伴隨城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，出現(xiàn)了新的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。這種新“農(nóng)轉(zhuǎn)非”與過去不同的是，并非是農(nóng)民自愿、主動的爭取戶籍類型的轉(zhuǎn)換，而是在城鎮(zhèn)化進程中，按照國家有關(guān)政策和土地指標(biāo)，因農(nóng)村集體土地被征用，農(nóng)民的農(nóng)村戶籍被改變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，這是一種被動的過程，也被稱作“被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

通過被征地遷移到城市的新“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體，就目前已經(jīng)公布的統(tǒng)計數(shù)字看，普遍有因受教育程度低、沒有專業(yè)技能、身體狀況差等原因，出現(xiàn)“失地即失業(yè)”的現(xiàn)象，如浙江省統(tǒng)計局2003年調(diào)查新“農(nóng)轉(zhuǎn)非”115戶，有303個勞動力，其中僅3.6%的勞動力被有關(guān)部門安置就業(yè)，其他自謀職業(yè)的勞動力中，又有40.9%的勞動力找不到工作。并且由此引發(fā)收入降低、生活水平下降，交不起學(xué)費、看不起病等等情況，使他們對生活前景彷徨、焦慮以至于失去信心，必然會影響社會穩(wěn)定。同時，這些新市民的居住社區(qū)、聚居區(qū)域的文化建設(shè)、新市民本身對自身身份的認(rèn)同與定位、加快新市民由鄉(xiāng)村文化融入城市文化等等問題，既需要相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者進行研究，更需要政府部門在征用土地時，統(tǒng)籌考慮征地、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、農(nóng)民安置、就業(yè)指導(dǎo)、文化建設(shè)、社會保障等多方面的問題，主動引導(dǎo)農(nóng)民實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，融入城市社會。