摘要：生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)不可逆的破壞性以及影響的整體性使得生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和治理變得日益突出，但其“脫域性”的特征往往要求各區(qū)域政府間的合作，形成有效治理的 “集體行動(dòng)”。但生態(tài)價(jià)值觀的差異、現(xiàn)行行政區(qū)分割模式的障礙以及相應(yīng)制度的缺失使得合作陷入了困境，相應(yīng)地也試圖從理念的轉(zhuǎn)變到區(qū)域公共管理模式的構(gòu)建以及相應(yīng)制度的完善來尋求消解困境的路徑。

關(guān)鍵詞：生態(tài)治理；府際合作；區(qū)域治理；路徑

一、問題的提出

自黨的十三大提出“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”為核心的基本路線以來，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)我們已經(jīng)取得了超常規(guī)的發(fā)展。然而生態(tài)災(zāi)難的頻發(fā)使我們意識(shí)到，整個(gè)中國(guó)都 已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)高消耗、高污染的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，給我國(guó)人民的生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。因此，我們必須要以生態(tài)文明代替工業(yè)文明，倡導(dǎo)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。

然而，區(qū)域間的生態(tài)資源是動(dòng)態(tài)的有機(jī)體，加上生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)跨區(qū)域的整體性，一旦發(fā)生生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，僅靠某一地方政府治理往往不能達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的目標(biāo)與預(yù)期的效果，形成生態(tài)危機(jī)的“脫域”特征，演化成治理成本巨大的“脫域”生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。因此，生態(tài)危機(jī)的治理尋求區(qū)域內(nèi)政府的集體行動(dòng)[1]。

二、生態(tài)環(huán)境的特性

（一）生態(tài)資源的公共性

生態(tài)資源是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品，特別是其生態(tài)、文化以及社會(huì)等功能在市場(chǎng)中的產(chǎn)權(quán)無法確定，這種產(chǎn)權(quán)上的非排他性導(dǎo)致了嚴(yán)重的“搭便車”行為[2]。而個(gè)人或政府作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，總是試圖獲得更多的生態(tài)資源來使個(gè)人利益增加，一旦放任自由，這種自利主義的思維模式必然帶來生態(tài)資源的過度開發(fā)與利用，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的跨區(qū)域性

生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)具有跨區(qū)域的整體性，這種整體性首先表現(xiàn)在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體的廣泛性。工業(yè)發(fā)展和科學(xué)進(jìn)步的副作用造成了一系列負(fù)面影響，然而這些負(fù)面影響往往不是某一區(qū)域市場(chǎng)主體造成的，它往往是區(qū)域內(nèi)各主體共同作用的結(jié)果。責(zé)任主體的廣泛性使生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的形成變?yōu)楦鲄^(qū)域主體“合力”的結(jié)果。因此，防范風(fēng)險(xiǎn)也需要跨區(qū)域主體間的有效合作。

生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的跨區(qū)域性還表現(xiàn)為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)影響的廣泛性。一旦發(fā)生生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，其影響就會(huì)超越地理限制，突破行政區(qū)的政治邊界，影響到爆發(fā)區(qū)域之外更加廣泛的區(qū)域。因此，風(fēng)險(xiǎn)治理僅僅靠某一地區(qū)政府往往達(dá)不到預(yù)期效果的。

（三）生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的不可逆性

生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間上是不可逆轉(zhuǎn)的，一旦發(fā)生將會(huì)對(duì)人類產(chǎn)生巨大的影響，造成生命、財(cái)產(chǎn)不可挽回的損失，但是每個(gè)人都在追求自身的最大利益，這種生態(tài)資源開發(fā)中的自利性必然會(huì)造成彼此 的損害，最終會(huì)如哈丁所說：“每個(gè)人都被鎖在一個(gè)迫使他在有限范圍內(nèi)無節(jié)制地增加牲畜的制度中，毀滅是所有人都奔向的目的地”，防患于未然，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防是重中之重。

三、區(qū)域生態(tài)治理中府際合作的困境

（一）生態(tài)價(jià)值理念認(rèn)知差異

從系統(tǒng)論角度看，價(jià)值觀內(nèi)構(gòu)于政府管理系統(tǒng)的輸入、轉(zhuǎn)換、輸出與反饋這四個(gè)環(huán)節(jié)，政府的價(jià)值觀是基礎(chǔ)，會(huì)影響與制約政府的政策“輸出”。雖然政府的基本價(jià)值觀是最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益，但政府在政策制定過程中往往會(huì)面臨眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益的沖突，但是頻發(fā)的生態(tài)危機(jī)和其產(chǎn)生的危害后果凸顯了生態(tài)價(jià)值觀的重要性，因此，為了建設(shè)生態(tài)型區(qū)域，政府必須要從 關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)為更加關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)，同時(shí)把這種內(nèi)在價(jià)值理念意識(shí)形態(tài)化，即“嵌入政治制度中——行政機(jī)構(gòu)、法律規(guī)范以及運(yùn)行程序”。如果人民愿意選擇環(huán)境質(zhì)量、公平分配而不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和貧富懸殊的話，政府就應(yīng)該在改革環(huán)境、社會(huì)公正方面進(jìn)行更多的投入[3]。

（二）現(xiàn)行行政區(qū)行政模式障礙

所謂行政區(qū)行政，簡(jiǎn)單地說就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國(guó)家或地方政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理理念[4]。

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)甚至工業(yè) 社會(huì)條件下，社會(huì)公共問題相對(duì)單一，因而區(qū)域內(nèi)單個(gè)政府就能夠有效地利用自身資源解決區(qū)域內(nèi)公共問題，無需尋求與其它政府的合作。但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化以及社會(huì)信息化的迅速發(fā)展，許多“內(nèi)部”的公共問題變得“外部化”與“無界化”，跨區(qū)域的問題大量興起，而生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)由于其跨區(qū)域與整體性的特點(diǎn)，成為了“外部化”公共問題的重點(diǎn)[5]。

然而切割式的現(xiàn)行行政區(qū)行政模式在治理理念上以自身“地方”利益為視角，壟斷公共事務(wù)的管理，既排斥其它社會(huì)主體 的參與又切割各行政區(qū)的共同利益，從而形成了追求內(nèi)部權(quán)力控制而忽視橫向合作的行為方式，導(dǎo)致了一系列治理上的“失靈”狀態(tài)[6]。

（三）政府間合作機(jī)制缺失

如果說縱向的地方政府間關(guān)系具有政治與行政意義的話，那么橫向政府間則更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)意義。共同利益的存在是區(qū)域政府進(jìn)行合作的前提與必要條件。作為區(qū)域內(nèi)利益主體，地方政府在治理生態(tài)危機(jī)的過程中必定會(huì)存在獨(dú)立的利益意識(shí)，于是就產(chǎn)生了縱向政府間“代理違背”博弈困境以及橫向政府間“不合作”博弈困境，這些都會(huì)帶來區(qū)域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理上的“失靈”，引致區(qū)域內(nèi)生態(tài)危機(jī)的爆發(fā)。所以，博弈雙方（多方）能否達(dá)成一個(gè)具有約束力的協(xié)議，決定了博弈的性質(zhì)，即合作博弈還是非合作博弈。

同時(shí)，地方政府在合作過程中必然會(huì)存在處于劣勢(shì)的合作者，一旦利益從劣勢(shì)方流向優(yōu)勢(shì)方，合作就有可能失敗，因此，為了長(zhǎng)效的合作，必須建立起相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制。能否消除區(qū)域各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡狀態(tài)，協(xié)調(diào)好各行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源在區(qū)域內(nèi)的自由流動(dòng)，是破解不合作的前提，因此建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制與合作對(duì)話機(jī)制是促進(jìn)地區(qū)政府合作治理生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。

四、區(qū)域生態(tài)治理中府際合作的路徑探究

（一）關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)

政府的基本價(jià)值觀是追求公共利益，然而基本價(jià)值觀下長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)前、整體與局部的沖突價(jià)值理念往往相互并存并相互競(jìng)爭(zhēng)地影響著政治系統(tǒng)的理念及政府的公共政策偏好。當(dāng)前，面對(duì)環(huán)境污染的嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)的退化以及影響日益廣泛的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)該從關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)提升到關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)，這兩者并不是相互排斥的矛盾，應(yīng)該尋求兩者的共同發(fā)展。 更為重要的是我們需要把這種生態(tài)價(jià)值觀意識(shí)形態(tài)化，依靠制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，預(yù)防生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，要把資源消耗、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核辦法以及獎(jiǎng)懲機(jī)制，使政府在改革環(huán)境、預(yù)防生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)方面進(jìn)行更多的投入，這一切都基于政府理念上的轉(zhuǎn)變。

（二）創(chuàng)新區(qū)域公共管理

我國(guó)行政區(qū)行政模式如果追本溯源的話，封建統(tǒng)治、農(nóng)業(yè)文明等都是其產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，而這些基礎(chǔ)本身存在的封閉性和自發(fā)性也成為現(xiàn)行行政區(qū)模式不可避免的劣勢(shì)，再加上與韋伯科層制的結(jié)合，更成為了政府部門主流的管理模式。 然而，頻發(fā)的生態(tài)危機(jī)表明縱向政府部門的權(quán)力分工帶來了政府生態(tài)治理責(zé)任的縱向配置處于相對(duì)“低效”或者“失靈”狀態(tài)；橫向政府之間在集體行動(dòng)治理生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的過程中往往“不作為”或者“搭便車”，局限于條塊分割體系中的自我利益追求之中，難以形成有效的互動(dòng)合作。

區(qū)域公共管理由于提供了政府間溝通協(xié)商機(jī)制，從而打破了行政間“信息隔離”實(shí)現(xiàn)了“信息共享”，并通過相關(guān)制度體制協(xié)調(diào)利益結(jié)構(gòu)上的差異，實(shí)現(xiàn)了“集體行動(dòng)”，并建立相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)來約束合作雙方（多方），維持了合作的穩(wěn)定。因此，區(qū)域生態(tài)治理中有必要引入?yún)^(qū)域公共管理體制，從而實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)的“集體行動(dòng)”與政府內(nèi)外的“互動(dòng)合作”。

（三）完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中假設(shè)：理性的“經(jīng)濟(jì)人”必然會(huì)在集體行動(dòng)中“搭便車”從而導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境，要實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，則需要有一個(gè)良好的組織，能代表 該集團(tuán)成員的利益進(jìn)行活動(dòng)，在這個(gè)組織內(nèi)，一方面，集體成員要能夠進(jìn)行有效的溝通和協(xié)調(diào)，另一方面，集體成員還要有足夠的激勵(lì)[7]。換句話說，為了達(dá)到有效的合作，我們可以在地方政府間加強(qiáng)對(duì)話交流，消除利益差別，解決相互矛盾，從而增強(qiáng)政府間的合作意愿。同時(shí)，為了克服區(qū)域間政府發(fā)展的不平衡性，還應(yīng)建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)資源在區(qū)域內(nèi)的自由流動(dòng)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散功能，克服弱勢(shì)地區(qū)的不合作博弈思維，為溝通協(xié)商、增加合作提供經(jīng)濟(jì)的保證。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制

區(qū)域政府在合作過程中即使達(dá)成了合作共識(shí)簽訂了協(xié)議，由于地區(qū)政府本身存在的機(jī)會(huì)主義思維以及上級(jí)政府的理性無知局面，往往會(huì)導(dǎo)致在執(zhí)行過程中的不執(zhí)行或虛假執(zhí)行困境，從而降低了合作治理的效果。因此，為了保證合作的長(zhǎng)久與持續(xù)性，有必要形成全方位的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督主體應(yīng)該包括上級(jí)政府、各地方政府、公民、第三部門中間力量以及網(wǎng)絡(luò)媒體的輿論監(jiān)督。同時(shí)，與監(jiān)督相適應(yīng)，應(yīng)該建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于積極推動(dòng)合作的給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)激勵(lì)，對(duì)于破壞合作的行為，應(yīng)該受到排斥給予懲罰，并結(jié)合情節(jié)輕重適用不同的懲罰措施，以強(qiáng)制性的手段來維護(hù)合作，確保生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理的有效推進(jìn)。

五、結(jié)語(yǔ)

區(qū)域生態(tài)治理府際合作由于受到一系列影響因素的障礙，正面臨著實(shí)施過程中困境，相應(yīng)地我們也試圖從意識(shí)到體制機(jī)制給出應(yīng)對(duì)的策略。但是我們應(yīng)該意識(shí)到，在實(shí)踐過程中，理論和現(xiàn)實(shí)的矛盾，新舊制度的沖突必然會(huì)阻礙區(qū)域政府合作的步伐，產(chǎn)生生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的“脫域”危險(xiǎn)，演變成嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。這些都會(huì)無形中增加政府合作的成本，加重政府管理的負(fù)擔(dān)。因此，奢望一蹴而就實(shí)現(xiàn)政府的有效合作是不現(xiàn)實(shí)的，區(qū)域生態(tài)治理必定是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要我們不斷的探索與努力。

參考文獻(xiàn)：

[1]金太軍， 唐玉青.區(qū)域生態(tài)府際合作治理困境及其消解 [J].南京師大學(xué)報(bào)，2011 （5） .

[2]張 鑫.區(qū)域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理中主要利益體間的博弈分析 [J] .天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)， 2011 （6） .

[3]陳 霞.試析道教無為而治與生態(tài)政治 [J].宗教學(xué)研究， 2004 （4）.

[4]陳瑞蓮.論區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新 [J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)， 2005（5） .

[5]陳瑞蓮.論區(qū)域公共管理研究的緣起與發(fā)展 [J].政治學(xué)研究， 2003 （4）.

[6]沈承誠(chéng)， 金太軍.“脫域”公共危機(jī)治理與區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新[J].江海學(xué)刊， 2011（1）.

[7]施從美， 沈承誠(chéng).區(qū)域生態(tài)治理中的府際關(guān)系研究 [M].廣東人民出版社， p 64.

（作者簡(jiǎn)介：曹小琪（1989.3-），女，漢族，研究生， 蘇州大學(xué)，行政管理，研究方向：地方政府治理。）