《指引》出臺(tái)背景與內(nèi)容概述

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在國(guó)際社會(huì)日益關(guān)注金融消費(fèi)者保護(hù)的背景下于2013年8月30日發(fā)布了《銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》）?！吨敢返某雠_(tái)不僅反映了中國(guó)監(jiān)管當(dāng)局順應(yīng)國(guó)際潮流強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)的外部監(jiān)管體系建設(shè)的立意，而且充分彰顯了中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)立足國(guó)情構(gòu)筑具有中國(guó)特色的外部監(jiān)管和內(nèi)部自律體系的決心和信心。雖然中國(guó)金融監(jiān)管體系中消費(fèi)者保護(hù)專(zhuān)門(mén)化體制的形成僅有短短的兩年時(shí)間，而銀監(jiān)會(huì)銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)局成立的時(shí)間不足一年，但是《指引》廣泛借鑒了境內(nèi)外消費(fèi)者保護(hù)立法、監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，充分汲取了境內(nèi)外大型金融集團(tuán)順應(yīng)監(jiān)管和新立法潮流所做的探索性創(chuàng)新，從而形成了頗具特色的監(jiān)管與自律并重的中國(guó)銀行業(yè)消費(fèi)者保護(hù)工作規(guī)范體系?！吨敢芳扔胸S富的監(jiān)管性規(guī)則內(nèi)容，又有極為豐富而頗具創(chuàng)新意義的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自律規(guī)范體系，推動(dòng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)內(nèi)部自律體制機(jī)制的建立健全來(lái)形成具有可持續(xù)、常態(tài)化的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體系。

《指引》共五章四十三個(gè)條文，其核心內(nèi)容反映在總則、行為準(zhǔn)則、制度保障、監(jiān)督管理四大部分中。

“總則”界定了《指引》的適用范圍，在“消費(fèi)者”的定義上采納了較為狹義的模式，這也保持了與我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的概念一致。原則性地規(guī)范了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)應(yīng)遵循的原則，即“銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持服務(wù)至上，堅(jiān)持社會(huì)責(zé)任，踐行向銀行業(yè)消費(fèi)者公開(kāi)信息的義務(wù)，履行公正對(duì)待銀行業(yè)消費(fèi)者的責(zé)任，遵從公平交易原則，依法維護(hù)銀行業(yè)消費(fèi)者的合法權(quán)益”。

“行為準(zhǔn)則”從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該履行職責(zé)和義務(wù)視角進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、信息安全權(quán)等的保障，同時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)適合度、銷(xiāo)售誤導(dǎo)、服務(wù)便利、特殊消費(fèi)者群體保障等提出了原則性要求。“制度保障”內(nèi)容最為豐富，從體制機(jī)制、工作制度、預(yù)防體系、信息披露、內(nèi)部培訓(xùn)教育、消費(fèi)者教育、投訴管理與協(xié)調(diào)處置基本要求、投訴分析與優(yōu)化服務(wù)和產(chǎn)品、工作考核評(píng)價(jià)、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督、責(zé)任追究、應(yīng)急機(jī)制、工作報(bào)告與披露等方面對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)完善內(nèi)部消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)管理體系提出了系統(tǒng)化的要求。

“監(jiān)督管理”明確了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管的基本原則、監(jiān)管范圍，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與行為監(jiān)管并重，通過(guò)社會(huì)化力量、監(jiān)管評(píng)估來(lái)推動(dòng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的落實(shí)，同時(shí)從監(jiān)管方法、督導(dǎo)、問(wèn)責(zé)、通報(bào)來(lái)強(qiáng)化監(jiān)管保障體系建設(shè)，最后原則性涉及監(jiān)管協(xié)調(diào)處理銀行與消費(fèi)者糾紛和消費(fèi)者教育的規(guī)劃問(wèn)題。

《指引》的特點(diǎn)

銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的特色內(nèi)容得到明晰。盡管《指引》是一般性監(jiān)管規(guī)范性文件，且因其稱(chēng)謂“指引”使得其約束性和強(qiáng)制性有一定的局限，但是由于我國(guó)金融消費(fèi)者的立法殘缺，甚至《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是否適用于金融服務(wù)業(yè)尚存爭(zhēng)議的背景下，《指引》試圖對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者的一些基本權(quán)利問(wèn)題進(jìn)行適當(dāng)規(guī)范。該部分內(nèi)容有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，突出知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)和信息安全權(quán)等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)中容易發(fā)生糾紛的重點(diǎn)權(quán)利問(wèn)題。知情權(quán)和選擇權(quán)在各國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)中均有所體現(xiàn)，《指引》在公平交易權(quán)問(wèn)題上的規(guī)定有一定的特色，該文件第十條規(guī)定“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)尊重銀行業(yè)消費(fèi)者的公平交易權(quán)，公平、公正制定格式合同和協(xié)議文本，不得出現(xiàn)誤導(dǎo)、欺詐等侵害銀行業(yè)消費(fèi)者合法權(quán)益的條款”。 這一定程度上反映了近年來(lái)社會(huì)各界對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)格式文本公平性的關(guān)注，雖然條文僅僅是原則性規(guī)定，但是體現(xiàn)了監(jiān)管取向開(kāi)始關(guān)注格式文本的問(wèn)題，這也反映了國(guó)際監(jiān)管的新趨向。其二，消費(fèi)者的適合性問(wèn)題受到關(guān)注?！吨敢返谑粭l規(guī)定“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)了解銀行業(yè)消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，提供相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)，不得主動(dòng)提供與銀行業(yè)消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)承受能力不相符合的產(chǎn)品和服務(wù)”。其三，突出了近年來(lái)消費(fèi)者投訴較為集中的誤導(dǎo)銷(xiāo)售和銀行收費(fèi)不合規(guī)問(wèn)題。《指引》強(qiáng)調(diào)“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國(guó)家關(guān)于金融服務(wù)收費(fèi)的各項(xiàng)規(guī)定，披露收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意增加收費(fèi)項(xiàng)目或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”，突出了收費(fèi)的合法合規(guī)性要求，尤其是收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的“披露”必須落實(shí)。其四，具有導(dǎo)向性地引導(dǎo)和督促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)和優(yōu)化服務(wù)，堅(jiān)持服務(wù)便利性原則，同時(shí)對(duì)于殘疾人等特殊消費(fèi)者群體的服務(wù)應(yīng)保障其基本服務(wù)。這在一定程度上反映了監(jiān)管當(dāng)局對(duì)于金融基本服務(wù)保障方面的監(jiān)管預(yù)期。

突出“預(yù)防為先”的保護(hù)監(jiān)管理念。自2008年全球性金融危機(jī)以來(lái)，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)立法，世界銀行等國(guó)際性組織也嘗試出臺(tái)一些建議或指引來(lái)引導(dǎo)各國(guó)強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題的監(jiān)管。這些法律法規(guī)或建議更多的是側(cè)重消費(fèi)者權(quán)利的重申，以明晰涉消費(fèi)者保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)等，但是在事前的預(yù)防體系建設(shè)方面均缺乏太多的關(guān)注。這一定程度上反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家立法不傾向于干預(yù)市場(chǎng)主體內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理的一種取向。但是實(shí)踐證明，過(guò)度依賴(lài)外部執(zhí)法監(jiān)管而疏忽體現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)自我約束體系建設(shè)，其結(jié)果是立法和執(zhí)法的成本將十分高昂，而且缺乏內(nèi)在制約的利益驅(qū)動(dòng)難于構(gòu)建有效的可持續(xù)的金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的利益平衡系統(tǒng)。實(shí)際上，世界銀行《金融消費(fèi)者保護(hù)的良好經(jīng)驗(yàn)建議》中確立的“消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)”涉及了立法機(jī)構(gòu)、金融行業(yè)協(xié)會(huì)、審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)以及提供金融服務(wù)的法律實(shí)體等，但是對(duì)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任沒(méi)有明顯突出來(lái)，而且該建議在內(nèi)容更多的關(guān)注消費(fèi)者權(quán)利的重申、消費(fèi)者自我保護(hù)以及銀行救濟(jì)、糾紛解決等事后性的體制機(jī)制，而疏忽了引發(fā)消費(fèi)者權(quán)益保障不力的事前因素，尤其是具有普遍約束力和規(guī)范性的銀行格式化條款方面的改進(jìn)沒(méi)有受到重視。而《指引》不僅在基本原則中將“預(yù)防為先”置于首位，而且設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的條款來(lái)規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的事前預(yù)防體系建設(shè)要求。明確將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)理念和原則融入到產(chǎn)品或服務(wù)的設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)、定價(jià)管理、協(xié)議制定、審批準(zhǔn)入、營(yíng)銷(xiāo)推介等構(gòu)建銀行與消費(fèi)者法律關(guān)系的事前環(huán)節(jié)，不僅有助于防范消費(fèi)者權(quán)益格式化、普遍化受到侵害，而且有助于提升金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部員工的意識(shí)，并有助于消費(fèi)者權(quán)益意識(shí)的提升?！吨敢返倪@一安排在全球金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管和立法實(shí)踐中具有領(lǐng)先性，將有助于推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)自我約束體系的建立和完善，有助于構(gòu)建可持續(xù)的金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者的公平友好關(guān)系。

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自律體系建設(shè)成為監(jiān)管關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容?！吨敢吩阢y行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自律體系建設(shè)方面的內(nèi)容是其最為突出的亮點(diǎn)，這在金融消費(fèi)者保護(hù)的國(guó)際立法和監(jiān)管方面都具有領(lǐng)先性，也可以說(shuō)是中國(guó)監(jiān)管在立意上兼顧自律與強(qiáng)制監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，其篇幅內(nèi)容也是最為豐富的，盡管條文數(shù)量并不是太多，但是條文的內(nèi)涵和要求極為豐富。自律體系的建設(shè)上分為三個(gè)方面的內(nèi)容：

體制機(jī)制建設(shè)、制度建設(shè)及內(nèi)部監(jiān)督約束建設(shè)?！吨敢返谑邨l明確規(guī)定：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的體制機(jī)制建設(shè)”，并要求“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)開(kāi)展銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，明確將其納入公司治理和企業(yè)文化建設(shè)，并體現(xiàn)在發(fā)展戰(zhàn)略之中”。為了確保消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)融入到公司治理中，《指引》還進(jìn)一步明確了董事會(huì)承擔(dān)的職責(zé)，強(qiáng)調(diào)董（理）事會(huì)承擔(dān)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的最終責(zé)任，負(fù)責(zé)制定銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的戰(zhàn)略、政策和目標(biāo)；督促高管層有效執(zhí)行和落實(shí)相關(guān)工作，定期聽(tīng)取高管層關(guān)于銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作開(kāi)展情況的專(zhuān)題報(bào)告，并將相關(guān)工作作為信息披露的重要內(nèi)容；負(fù)責(zé)監(jiān)督、評(píng)價(jià)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的全面性、及時(shí)性、有效性以及高管層相關(guān)履職情況。對(duì)于高管層，則確立了負(fù)責(zé)制定、定期審查和監(jiān)督落實(shí)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的措施、程序以及具體的操作規(guī)程等職責(zé)?！吨敢穼?duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部涉消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的制度體系做了列舉式的安排，主要包括工作組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制、內(nèi)部控制體系、信息披露規(guī)定、消費(fèi)者投訴受理流程及處理程序、金融知識(shí)宣傳教育框架安排、工作報(bào)告體系、工作監(jiān)督考評(píng)制度、重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案等?！吨敢吩诒O(jiān)督約束機(jī)制建設(shè)上，既有專(zhuān)業(yè)考核評(píng)估，也有專(zhuān)門(mén)化的審計(jì)約束。在專(zhuān)業(yè)考評(píng)問(wèn)題上，《指引》要求“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作考核評(píng)價(jià)體系，并將考評(píng)結(jié)果納入機(jī)構(gòu)內(nèi)部綜合考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系當(dāng)中”。同時(shí)鼓勵(lì)引進(jìn)外部中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方評(píng)估。為了強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的有效性，《指引》還要求強(qiáng)化對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的內(nèi)部規(guī)章和外部監(jiān)管要求落實(shí)不力的責(zé)任追究，根據(jù)對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者合法權(quán)益造成侵害的嚴(yán)重程度或危害程度，采取必要的處罰措施。此外還對(duì)應(yīng)急機(jī)制和定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告做了明確要求。

投訴管理的優(yōu)化與外部督導(dǎo)兼顧。金融機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者之間的糾紛一直以來(lái)是各國(guó)監(jiān)管法規(guī)頗為關(guān)注的問(wèn)題，甚至不少?lài)?guó)家和地區(qū)的立法和監(jiān)管把此項(xiàng)內(nèi)容作為重中之重來(lái)突出。由于銀監(jiān)會(huì)2012年3月發(fā)布了《關(guān)于完善銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客戶(hù)投訴處理機(jī)制 切實(shí)做好金融消費(fèi)者保護(hù)工作的通知》，所以《指引》僅用了三個(gè)條文對(duì)糾紛管理問(wèn)題做了原則性要求。但是其內(nèi)容還是較為豐富的，它強(qiáng)調(diào)了投訴管理的統(tǒng)一化、規(guī)范化、系統(tǒng)化問(wèn)題，這也是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)目前尚未解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。另外，還明確要求醒目公示投訴方式和流程，即“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和門(mén)戶(hù)網(wǎng)站醒目位置公布投訴方式和投訴流程”，做好投訴登記和告知事宜。值得注意的是，《指引》對(duì)投訴的監(jiān)測(cè)分析及反饋到服務(wù)和產(chǎn)品的改進(jìn)優(yōu)化中去提出了專(zhuān)門(mén)的要求“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)投訴處理結(jié)果的跟蹤管理，定期匯總分析客戶(hù)建議、集中投訴問(wèn)題等信息，認(rèn)真查找產(chǎn)品和服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，督促有關(guān)部門(mén)從管理制度、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、操作流程、協(xié)議文本等層面予以改進(jìn)，切實(shí)維護(hù)銀行業(yè)消費(fèi)者合法權(quán)益”。

構(gòu)筑基本的監(jiān)管保障機(jī)制。雖然《指引》的稱(chēng)謂并不是“規(guī)定”、“辦法”等具有更強(qiáng)強(qiáng)制性的規(guī)范性文件類(lèi)別，但是其監(jiān)管保障機(jī)制和措施卻大大強(qiáng)化了《指引》的可執(zhí)行性和約束性?！吨敢访鞔_將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作作為銀行業(yè)監(jiān)管工作的重要組成部分，并應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查等各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與行為監(jiān)管并重來(lái)督促金融機(jī)構(gòu)落實(shí)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的各項(xiàng)要求。在具體保障機(jī)制上，《指引》肯定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以選擇“溫和”的監(jiān)管舉措，也可以選擇具有強(qiáng)制性的監(jiān)管措施。前述監(jiān)管機(jī)制和舉措有助于《指引》各項(xiàng)要求在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中得到切實(shí)執(zhí)行，也便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)監(jiān)管執(zhí)法來(lái)督導(dǎo)。值得特別提出的是，《指引》原則性構(gòu)建了監(jiān)管考評(píng)機(jī)制，即“建立健全銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作評(píng)估體系，并將考評(píng)結(jié)果納入監(jiān)管綜合考評(píng)體系，與市場(chǎng)準(zhǔn)入、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查等監(jiān)管措施形成聯(lián)動(dòng)，督促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)履行銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的主體責(zé)任”。這里還要求將考評(píng)與市場(chǎng)準(zhǔn)入、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)起來(lái)，勢(shì)必對(duì)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生強(qiáng)制性約束力。

外部教育與內(nèi)部教育并重。消費(fèi)者金融教育已經(jīng)成為各國(guó)金融消費(fèi)者立法和監(jiān)管關(guān)注的基本內(nèi)容。正因?yàn)槿绱?，《指引》在監(jiān)管的基本原則上將“教育為主”列為其第二項(xiàng)原則，并且設(shè)置專(zhuān)條規(guī)定“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)開(kāi)展銀行業(yè)金融知識(shí)宣傳教育活動(dòng)，通過(guò)提升公眾的金融意識(shí)和金融素質(zhì)，主動(dòng)預(yù)防和化解潛在矛盾”。同時(shí)《指引》還規(guī)范了金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部員工涉消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的教育和培訓(xùn)問(wèn)題。這種要求將有助于銀行內(nèi)部培育消費(fèi)者保護(hù)的文化和氛圍，提升員工消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)意識(shí)水平，從而增強(qiáng)銀行自覺(jué)、自律踐行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的各項(xiàng)監(jiān)管要求。

《指引》適用應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

《指引》自公布之日起實(shí)施，從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理現(xiàn)狀來(lái)看，有諸多事宜值得關(guān)注。

提升公司治理結(jié)構(gòu)著力制度建設(shè)。雖然國(guó)內(nèi)外金融消費(fèi)者保護(hù)專(zhuān)門(mén)化監(jiān)管工作已經(jīng)開(kāi)展起來(lái)，但是對(duì)于境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)而言，《指引》有許多具有創(chuàng)新性的規(guī)范和理念，尤其是在公司治理方面的某些要求并未在現(xiàn)行的治理體系中得到反映。具有操作性且屬于“應(yīng)當(dāng)”類(lèi)的規(guī)范性機(jī)制尤其需要及時(shí)落實(shí)?！吨敢穼?duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)提出了很高的要求，反映了監(jiān)管機(jī)構(gòu)試圖把消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)理念融入銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理體制機(jī)制中，以保障消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的可持續(xù)性和規(guī)范性?！吨敢返谑藯l提及的制度體系建設(shè)包括銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制；銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作內(nèi)部控制體系；銀行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的信息披露規(guī)定；銀行業(yè)消費(fèi)者投訴受理流程及處理程序；銀行業(yè)消費(fèi)者金融知識(shí)宣傳教育框架安排；銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作報(bào)告體系；銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作監(jiān)督考評(píng)制度；銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案等。前述制度要求在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)管理實(shí)務(wù)中雖有部分體現(xiàn)，但是較為系統(tǒng)的規(guī)范體系尚未普遍形成，個(gè)別較早推動(dòng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相對(duì)專(zhuān)門(mén)化、系統(tǒng)化發(fā)展的大型銀行（如中國(guó)工商銀行）相對(duì)較為成熟。為此銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)需要結(jié)合自身實(shí)際，加強(qiáng)按照監(jiān)管要求逐步建立和完善相關(guān)制度體系。

加快相對(duì)專(zhuān)門(mén)化預(yù)防體系的建立與健全。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在傳統(tǒng)上對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的預(yù)防性監(jiān)管要求的落實(shí)，往往通過(guò)各業(yè)務(wù)條線(xiàn)和職能部門(mén)來(lái)實(shí)現(xiàn)。從境內(nèi)銀行實(shí)踐來(lái)看，傳統(tǒng)的由業(yè)務(wù)條線(xiàn)或職能部門(mén)為主要承載者的預(yù)防體系有著較為明顯的局限性，特別是業(yè)務(wù)條線(xiàn)有著自身經(jīng)營(yíng)指標(biāo)壓力，更難于相對(duì)獨(dú)立或?qū)ｉT(mén)化地提出平衡銀行與消費(fèi)者利益的意見(jiàn)來(lái)。境內(nèi)外大型金融集團(tuán)的實(shí)踐證明，傳統(tǒng)上依賴(lài)合規(guī)、法律和業(yè)務(wù)等職能條線(xiàn)來(lái)預(yù)防性平衡銀行與消費(fèi)者的利益，實(shí)踐表明其局限性是明顯的。雖然《指引》并未明確要求銀行構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立和完善的預(yù)防保障體系，但規(guī)定“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立或指定專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作”，要求它“應(yīng)當(dāng)具備開(kāi)展相關(guān)工作的獨(dú)立性、權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)能力，并享有向董（理）事會(huì)、行長(zhǎng)（主任）會(huì)議直接報(bào)告的途徑”。同時(shí)，《指引》要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)建立健全涉及銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的事前協(xié)調(diào)和管控機(jī)制”，這在一定程度上也是為了構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立、權(quán)威且專(zhuān)業(yè)的涉消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的預(yù)防審查體系創(chuàng)造更好的條件。這意味著銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合自身的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和管理組織體系的特點(diǎn)，因地制宜落實(shí)監(jiān)管要求，但應(yīng)最終促成消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的預(yù)防體系的有效性。國(guó)內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)中，中國(guó)工商銀行率先在同業(yè)成立專(zhuān)門(mén)化的“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)辦公室”，其在預(yù)防體系建設(shè)方面有了頗具成效的探索性經(jīng)驗(yàn)，基本形成了相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)品研發(fā)和市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的事前審查體系，其預(yù)防性審查致力于平衡銀行與消費(fèi)者利益，既要監(jiān)督審核涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的強(qiáng)制性監(jiān)管要求的落實(shí)，同時(shí)又相對(duì)理性而獨(dú)立地平衡銀行與消費(fèi)者的利益，推動(dòng)定價(jià)的合理、公平、質(zhì)價(jià)相符，促成格式化條款避免歧視性、強(qiáng)制性等不合理的內(nèi)容出現(xiàn)。

完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作考評(píng)體系建設(shè)。目前境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)普遍未建立消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的考核評(píng)價(jià)體系，而《指引》不僅要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部制訂涉消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專(zhuān)門(mén)化考評(píng)體系并將考評(píng)結(jié)果納入機(jī)構(gòu)內(nèi)部綜合考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，而且監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要建立健全銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作評(píng)估體系，并將考評(píng)結(jié)果納入監(jiān)管綜合考評(píng)體系。另外，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作評(píng)價(jià)及其結(jié)果直接關(guān)涉銀行的市場(chǎng)形象，考評(píng)結(jié)果將會(huì)在同業(yè)中比較和流傳，甚至一些評(píng)價(jià)結(jié)果好的銀行可能將其作為營(yíng)銷(xiāo)客戶(hù)的宣傳材料。為此，銀行機(jī)構(gòu)必須予以高度重視，不僅需要在保護(hù)工作體制機(jī)制上做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，更需要在各經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)落實(shí)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管要求。

進(jìn)一步健全消費(fèi)者投訴管理體系?！吨敢冯m然對(duì)投訴管理問(wèn)題僅有原則性規(guī)定，但是《關(guān)于完善銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客戶(hù)投訴處理機(jī)制 切實(shí)做好金融消費(fèi)者保護(hù)工作的通知》已經(jīng)有較為系統(tǒng)的規(guī)范。從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐來(lái)看，不少機(jī)構(gòu)離監(jiān)管要求仍有較大差距。一旦監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管要求進(jìn)行執(zhí)法檢查，則可能存在違規(guī)的現(xiàn)象較為普遍。尤其是《指引》要求實(shí)現(xiàn)各類(lèi)投訴管理的統(tǒng)一化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，但實(shí)踐中普遍存在不同渠道不同業(yè)務(wù)條線(xiàn)投訴信息登記分立、殘缺，甚至有些渠道（如網(wǎng)點(diǎn)柜面投訴）尚未進(jìn)入統(tǒng)一的投訴管理系統(tǒng)等問(wèn)題。投訴處理結(jié)果的跟蹤管理、定期匯總分析客戶(hù)建議和集中投訴問(wèn)題等，并認(rèn)真查找產(chǎn)品和服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，在銀行業(yè)實(shí)務(wù)中落實(shí)的情況也不理想。另外，一些操作性的要求落實(shí)起來(lái)還有距離，如應(yīng)當(dāng)在營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和門(mén)戶(hù)網(wǎng)站醒目位置公布投訴方式和投訴流程；應(yīng)當(dāng)做好投訴登記工作，并通過(guò)有效方式告知投訴者受理情況、處理時(shí)限和聯(lián)系方式。從國(guó)內(nèi)銀行機(jī)構(gòu)的實(shí)務(wù)來(lái)看，幾乎很少有銀行在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站醒目位置公布投訴方式和投訴流程。如果嚴(yán)格執(zhí)法，都面臨違規(guī)問(wèn)題。為此，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快將具有操作性的強(qiáng)制規(guī)則落實(shí)到位。

加強(qiáng)關(guān)注收費(fèi)規(guī)范、銷(xiāo)售誤導(dǎo)、信息安全、適合度評(píng)估、特殊消費(fèi)者群體服務(wù)等問(wèn)題。《指引》在消費(fèi)者基本權(quán)益保障方面并沒(méi)有給銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)新的特別義務(wù)，相關(guān)內(nèi)容均能在既有的法律法規(guī)或監(jiān)管規(guī)章中得到體現(xiàn)，但是它所提及收費(fèi)規(guī)范、銷(xiāo)售誤導(dǎo)、信息安全、適合度評(píng)估及特殊消費(fèi)者群體服務(wù)等問(wèn)題則是近年來(lái)監(jiān)管執(zhí)法所關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，也反映了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管的重點(diǎn)。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)前述事項(xiàng)給予高度重視，并應(yīng)在內(nèi)部消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作管理中得到充分體現(xiàn)。尤其是銷(xiāo)售誤導(dǎo)不僅在理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)代理等業(yè)務(wù)中投訴甚為普遍，而且已經(jīng)發(fā)生了一些具有較大影響的群體性事件或個(gè)案，對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)帶來(lái)了很大的負(fù)面影響。另外，收費(fèi)問(wèn)題更是近兩年來(lái)最為熱門(mén)的話(huà)題，銀行機(jī)構(gòu)內(nèi)部必須高度重視收費(fèi)規(guī)范，嚴(yán)格執(zhí)行銀監(jiān)會(huì)新近發(fā)布的有關(guān)收費(fèi)的一系列專(zhuān)門(mén)化監(jiān)管要求，尤其是“七不準(zhǔn)”“四公開(kāi)”更應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)。

（作者單位：中國(guó)工商銀行總行）