摘 要：私征私派，一般指政府官吏違反國家政策制度，以多種名目和手段，超額征派賦稅和勞役的行為。清初各地普遍存在著私征私派的現(xiàn)象，在地丁銀、漕糧、差役、驛站等稅賦領(lǐng)域，幾乎都能看到超額征派的情況，給社會(huì)造成巨大的危害。對此，清初統(tǒng)治者始終嚴(yán)令禁止，視私征私派為貪污受賄，采取一系列重典予以封殺，但收效甚微。造成這種局面的原因，除吏治問題外，還存在著深刻的制度性因素。即清政府為解決中央財(cái)政的極度困難，實(shí)施了對地方財(cái)政的持續(xù)性削減與緊縮的政策，使得原本就入不敷出的地方政府，更加舉步維艱。清初私征私派所暴露出的地方財(cái)政問題，并沒有因“三藩”平定、臺(tái)灣統(tǒng)一，全國性大規(guī)模戰(zhàn)爭的結(jié)束而得到解決，地方經(jīng)費(fèi)依然嚴(yán)重不足，以至最終形成清代地方財(cái)政的體制內(nèi)運(yùn)行與體制外運(yùn)作共存的特點(diǎn)與局面。

關(guān)鍵詞：私征私派；賦稅；財(cái)政；清初

作者簡介：陳樺，男，中國人民大學(xué)歷史學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，從事清代經(jīng)濟(jì)史、清史研究。

中圖分類號(hào)：K249 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2013）03-0145-11

私征私派是中國歷史上長期存在的社會(huì)現(xiàn)象。所謂私征私派，一般指政府官吏違反國家政策制度，以多種名目和手段，超額征派賦稅和勞役的行為。由于這種行為額外增加了人民的賦稅負(fù)擔(dān)，降低了政府財(cái)政稅收效率，擴(kuò)大了貧富間的不均衡，加劇了已有的社會(huì)矛盾，因此，千百年來一直受到來自社會(huì)大眾和各界輿論的嚴(yán)厲抨擊。正是由于私征私派的危害，歷代封建統(tǒng)治者態(tài)度鮮明地試圖加以禁止。如同世界上的任何事物都有其自身發(fā)生、發(fā)展和演變的過程一樣，私征私派問題在不同的歷史時(shí)期，以及不同的社會(huì)環(huán)境下，其表現(xiàn)形式與特點(diǎn)均有所不同，形成的原因也是多方面的。本文以清軍入關(guān)后建立全國政權(quán)至收復(fù)臺(tái)灣這一歷史時(shí)期為著眼點(diǎn)，探討清初私征私派現(xiàn)象的特點(diǎn)與成因，以期從一個(gè)側(cè)面，考察和剖析清初的社會(huì)及政府財(cái)政狀況。

一、清初社會(huì)動(dòng)蕩下的超額稅收

清初是一個(gè)動(dòng)蕩的社會(huì)。清統(tǒng)治者為在全國確立政權(quán)，持續(xù)進(jìn)行了大規(guī)模戰(zhàn)爭。從消滅農(nóng)民軍及南明政權(quán)到平定“三藩”叛亂，至康熙二十三年統(tǒng)一臺(tái)灣，經(jīng)過近四十年，戰(zhàn)爭局面才暫告結(jié)束。與此同時(shí)，社會(huì)生產(chǎn)遭受嚴(yán)重破壞，耕地大面積荒蕪，人口大量逃亡，“一戶之中止存一二人，十畝之田止種一二畝”[1]（卷13， 順治二年正月己丑條）的情況非常普遍，國民經(jīng)濟(jì)幾近崩潰。

其間，對于清初統(tǒng)治者來講，最迫切需要的莫過于源源不斷的大量物資供應(yīng)，以支持軍隊(duì)的頻繁作戰(zhàn)。清初統(tǒng)治者在定都北京后，便立即制定了新王朝的稅收政策。順治元年十月十日詔：“地畝錢糧俱照前朝會(huì)計(jì)錄原額，自順治元年五月初一日起，按畝征解。凡加派遼餉、新餉、練餉、召買等項(xiàng)，悉行蠲免?！兴菊魇斟X糧，止取正數(shù)。凡分外侵漁、秤頭火耗、重科加罰、巧取民財(cái)者，嚴(yán)加禁約。違者，從重參處?！盵1]（卷9， 順治元年十月甲子條）從政策的表述看，新政權(quán)似并未急于從民間大量斂財(cái)，而更多的是側(cè)重于政治的考慮，即革除明季暴政，籠絡(luò)民心，以便穩(wěn)定社會(huì)，鞏固新政權(quán)。因此，清初頒行的賦稅新規(guī)中，突出了兩個(gè)重要的原則。其一，減稅。廢除明朝政府萬歷四十八年以后增加的稅負(fù)。其二，禁止地方政府私征私派，即超額征收賦稅。1

然而，嚴(yán)酷的社會(huì)現(xiàn)實(shí)卻使實(shí)際的稅收形成了另外的局面。一方面是伴隨政治及軍事的進(jìn)展，政府支出越來越大，同時(shí)，由于大量的土地荒蕪和人口的逃亡，賦稅實(shí)際承擔(dān)者的數(shù)量卻大幅減少。因此，要滿足清初軍事、政治的物質(zhì)需求，實(shí)際的做法只有一個(gè)，也就是對僅存的納稅者們實(shí)施超額征稅。而超額稅的征收，大都是地方政府以私征私派的形式實(shí)現(xiàn)的。

（一）清初超額稅收的普遍現(xiàn)象

清初各地普遍存在著私征私派的現(xiàn)象。順治十五年，工科給事中史彪古奏稱：“今之州縣，每有一項(xiàng)正供，即有一項(xiàng)加派。”[1]（卷121， 順治十五年十月癸巳條）其言并非夸張?，F(xiàn)有大量材料記載著清初各地私征加派之事。在廣西做過巡撫的彭鵬曾疏言：“廣西州縣借端私派，名曰均平?！T州縣大者派至三千兩，其次一二千兩。不肖官吏，往往先征均平而后正課，甚者均平入己，遇事復(fù)行苛派?！盵2]（卷277，P10089-10090）清初名臣趙申喬也曾以其所見所聞，歷述湖南各地的私征私派，認(rèn)為“橫征私派之弊，為禍尤烈”2。順治初年，清軍進(jìn)入河南、浙江、福建等地，臨時(shí)加征異常兇猛。清人記述：“河南地方，陳德兵馬經(jīng)過，勒派車輛，即逾四萬余金。如此之類，過于正賦者不知幾許矣。近日閩浙用兵，百姓攤派之苦，供兵供馬，解草料，解釘鐵，解油炭，解船木桅木，行赍居送，十室九空?！盵3]（卷12，《敬陳時(shí)務(wù)疏》）而在藩王控制的廣東，則“正賦之外，夫役匠役有派，河船馬船有派，炮車鉛藥器具有派。又有以藩令采買，名曰王谷、王蓆”[1]（卷123， 順治十六年正月癸卯條）。種種派征，不一而足。

人們在談到清代社會(huì)各項(xiàng)制度時(shí)，往往以“清承明制”來概括其基本特征及與前朝舊制的關(guān)系。事實(shí)上，在社會(huì)流弊方面，情況也是如此。清人在記述明朝稅收情況時(shí)稱：“明代征收，正賦之外，有傾銷耗銀，即耗羨也。有解費(fèi)，有部費(fèi)，有雜費(fèi)，有免役費(fèi)，種種名色，不可悉數(shù)。大率取之鄉(xiāng)宦者少，取之編戶齊民者居多。不特私派繁興，亦且偏枯太甚?！盵3]（卷27，《條陳耗羨疏》）這段話告訴了我們明代賦稅征收中始終未能解決的兩個(gè)重要問題。第一，私征私派嚴(yán)重；第二，稅負(fù)極度不均，普通民眾負(fù)擔(dān)沉重。這種狀況，直至清初亦并未因王朝政權(quán)更迭而發(fā)生根本性改觀。

在清初稅收的各個(gè)環(huán)節(jié)，幾乎都能看到超額征派的情況。沿襲明代的火耗，在雍正“火耗歸公”改革前，是各地最常見的一項(xiàng)私征?；鸷挠址Q“耗羨”，一般指稅銀征收中出現(xiàn)的損耗。在地方政府看來，征收火耗是理所當(dāng)然的，并借此成為其重要的經(jīng)費(fèi)來源。“征糧之有耗羨，其來已久。雖多寡不等，而從前各官之辦理公事，養(yǎng)贍家口，悉皆取給于此?！盵4]（P684）各地火耗征收的數(shù)額，往往均超出稅銀征收中實(shí)際發(fā)生的損耗額，有的地方甚至高出很多。如清初之江南，“下江州縣征收錢糧仍有火耗，上江較為尤甚，而江西州縣火耗，竟有每兩加至一、二錢不等”[5]（政書卷7，《興利除弊條約》）。在清初政府的檔案中，記載地方官違法私征火耗的案例非常多。如江南鳳陽府虹縣“每年額征解南解北錢糧共計(jì)一萬三千九百三十兩有奇”，知縣李養(yǎng)鱗自順治六年到十四年，每年征收錢糧，均“諭令柜頭每兩多秤一分”，作為火耗。[6]（第34冊，PB19341）武昌府武昌縣知縣馮太初，順治十一年征收該縣遼餉銀1000兩，“每兩外加耗銀一錢，共得銀一百兩入已”[6]（第27冊，PB15260）。

漕糧的征收，歷來弊竇叢生，除直接經(jīng)手之吏胥千方百計(jì)克扣侵奪外，私征私派的情況也甚多。據(jù)清初曾經(jīng)做過郯城、東光兩縣知縣，對地方情形十分熟悉的黃六鴻講：“凡百姓上倉交糧，正糧之外，有加耗，有茶果，有倉書、斗級(jí)、紙張、量斛、看倉諸費(fèi)。及起運(yùn)水次，又派有水腳、墊艙、神福等費(fèi)?！盵7]（卷8，《錢谷部·漕項(xiàng)收兌》）這些未載入政府征冊，名目繁多的稅費(fèi)征派，各地早已相沿為例，司空見慣。黃六鴻自詡“有造福地方之心”，以“務(wù)期政之大小，必利興而害除”[7]（《自序》）為施政宗旨，但他也認(rèn)為這種征漕私派乃“常情所不能免”[7]（卷8《錢谷部·漕項(xiàng)收兌》）。然而，在清初的許多地方，實(shí)際情況要比郯城、東光兩縣嚴(yán)重得多。

浙江省歸安縣是有漕州縣，該縣在順治八年至十年間，利用征漕之機(jī)，大肆加征加派。其主要做法有：（1）多征耗米?！懊渴嗾骱拿滓欢匪纳?，“三年合算，共多征米一萬八百七十二石有奇”。（2）濫用漕規(guī)。該縣“漕糧每石額征截頭銀三錢七分六厘零，其行糧、白糧食米，孤老口糧，南、白耗米共一萬余石，從無截頭銀之例，該縣將五項(xiàng)滾入漕糧，一并混征”，順治九、十兩年，共多征“截頭銀”7500余兩。（3）私征耗銀。漕糧“截頭銀”，“每兩勒耗一錢五分，共計(jì)銀一萬五千余兩”。（4）派征荒米改折費(fèi)。順治九年，歸安縣“漕米荒田奉旨改折，折米四千一百七十余石”。知縣吳之榮“每石勒銀五錢，方許改折，計(jì)得銀二千八十余兩”。（5）私收吏書公費(fèi)。“漕米官收官兌，每區(qū)點(diǎn)糧吏書一名監(jiān)收，每名納公費(fèi)銀五十兩?！比h24名點(diǎn)糧書吏，共收公費(fèi)銀1200兩。（6）家丁肆虐需索。清制，征收漕糧，地方政府應(yīng)委派官員進(jìn)行。知縣吳之榮“不用糧官倉甲，競用家丁李麻子、楊四、來福、蕭二等二十余人在倉收米需索，淋尖踢斛，酒食使費(fèi)。稍有不遂，刀背砍打，通縣糧里人等，飲泣畏威不敢控訴”。（7）科派修倉費(fèi)用。該縣有“民圖”250圖，每圖派銀34兩；“儒圖”25圖，每圖派銀17兩；“宦圖”15圖，每圖派銀八兩五錢。順治九、十兩年，共計(jì)派銀18 000余兩。（8）勒派糧里。“本縣各圖糧里名下坐派積余米二石，共糧里六百名，共勒米一千二百石，折銀二千四百兩?！?

人丁是清初賦役制度中，除耕地而外的最重要的征派對象，其科稅內(nèi)容主要為“銀”與“役”兩項(xiàng)。這里也存在著私征加派的行為。丁銀依據(jù)人丁數(shù)量征收。清初隨著社會(huì)秩序的逐漸穩(wěn)定，人口數(shù)量有所增加。而一些州縣則對新增人丁隱瞞不報(bào)，將丁銀征收入己。如順治十年，湖南慈利縣將“見在人丁七百六十余丁……隱昧不報(bào)，每丁私征銀二錢六分七厘，共征銀二百零二兩有奇”[6]（第22冊，PB12317）。有的地方政府則擅自擴(kuò)大丁銀征收范圍，對戶籍不在本地區(qū)的外來流動(dòng)人口也科以稅銀。如前面講到的江南鳳陽府虹縣，該縣冊載原額人丁10 171丁，而順治十二年實(shí)存人丁僅9500余丁，缺額較多。該縣遂將“流移本縣久住人民補(bǔ)足丁數(shù)，順治十二、十三兩年共征銀二百七十八兩一錢二分”[6]（第34冊，PB19341）。在“役”的征派上，地方州縣往往更加任意。各種役差，強(qiáng)派民里，甚至巧立名目，多所需求。如在閩浙地區(qū)，許多州縣將“一切力役奔馳之事，無日無項(xiàng)不取派于排門。相沿久之，遂追呼于里?，F(xiàn)甚有煮料、鍘草、墾地、種蔬、運(yùn)石、挑沙、灌園、搬土等名色，不分歲時(shí)寒暑，每日整百盈千。初猶紙票勾提，今則按圖索應(yīng)”。一些地方甚至設(shè)立所謂“折夫銀”，將私派之役差貨幣化、固定化，“每里每月苛派折夫銀數(shù)兩不等”。[8]（卷1，《禁白役人夫》）

清初戰(zhàn)爭不斷，軍情緊急，因此，交通運(yùn)輸異常繁重。數(shù)額巨大的糧草兵馬之轉(zhuǎn)運(yùn)，致各地驛站不堪重負(fù)。馬戶逃離，站馬頻頻倒斃的情況十分普遍。為維持驛站運(yùn)轉(zhuǎn)，補(bǔ)充馬匹是必要的。但許多州縣無錢買馬，不得不以加征加派的辦法籌集所需資金。安徽和州，順治五年“站倒馬斃”，該州即每年向民間加征銀3000兩，復(fù)建驛站。[6]（第25冊，PB14147）在相當(dāng)多的地方，驛站實(shí)際支出經(jīng)費(fèi)，往往要超出政府財(cái)政撥款的數(shù)倍，缺口部分也大都通過加征加派彌補(bǔ)。前面講到的鳳陽府虹縣即是其中的典型。虹縣“原額走遞站馬二十一匹，每年每匹額設(shè)草料工食銀三十五兩，共銀七百三十五兩。因本縣地當(dāng)孔道，差使繁多，每正馬一匹，買馬三匹，共馬六十三匹，答應(yīng)往來。又因額設(shè)草料銀兩不敷，合縣里甲每正馬一匹外，幫貼備銀三百兩，料一百石，付馬戶喂養(yǎng)”[6]（第34冊，PB19341）。且不說馬匹與飼料的額外加派，僅“草料工食銀”一項(xiàng)，私派額即是財(cái)政撥款額的8.5倍。驛站的疲頓及由此而產(chǎn)生的嚴(yán)重的私征加派問題， 凸顯了清初社會(huì)處于軍事戰(zhàn)爭年代的特點(diǎn)。

因臨時(shí)事務(wù)而進(jìn)行加派，也是很常見的事情。譬如各地不定期舉行的科舉考試?！跋騺砜荚嚨胤?，各州縣官指稱供給名色，私派甚多。或按丁征收，或逐戶科斂。每考一府，費(fèi)民間數(shù)千余金?！盵9]（卷369，《禮部·學(xué)?！罚┰谶@里，科舉加派已然成為固定征項(xiàng)，中央政府不得不頒令禁止。清丈土地乃是清初一項(xiàng)重要舉措，不少州縣即以此科派里甲。江西臨江府新喻縣，順治九年清丈田地，“每圖索公費(fèi)銀一十二兩，共計(jì)丈過田地得銀一千兩有零”[6]（第15冊，PB8490）。

（二）清初超額稅收的特點(diǎn)

清初各地普遍存在的私征私派，在很大程度上彌補(bǔ)了地方政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)及力役需求的不足。而其實(shí)施的普遍性，從稅收的角度講，實(shí)際上已成為不被中央政府承認(rèn)，有別于“正賦”，具有濃厚地方色彩的另外一種稅費(fèi)之征。各地的私征私派，大都有明確的征收項(xiàng)目和名稱，也就是清代文獻(xiàn)中常說的“巧立名目”。而其依據(jù)，則基本來源于地方性行為法規(guī)，如各地前朝遺留下來的所謂“舊例”，或當(dāng)?shù)匦兄晟钊站玫摹奥?guī)”，以及清初地方政府的新舉措。當(dāng)然，這些都是被清中央政府明令禁止的。

正是這種普遍性與地方性，導(dǎo)致了私征私派在各地存在形式和實(shí)施方法的多樣與差異。在不同的地區(qū)，其私下派征的方式方法往往是不一樣的。如江南州縣，“條銀則有傾銷解費(fèi)之派，漕糧則有修廒監(jiān)兌之派，由單編審則有刊刻紙張之派”，而在江西地方，則“有湖差、蘆差、門差、灶差”等科斂。[5]（政書卷7，《興利除弊條約》）但各地的私派也有其共同的特征，即差役稅費(fèi)等的課派往往是多項(xiàng)并舉，諸款同征。以福建省莆田縣為例。該縣的“私征暗派”，共有6項(xiàng)之多。其一，違反清廷“錢糧官收官解”，不許僉派里長之令，“將里長姓名，假充解役，逐圖僉點(diǎn)，差押起身”。其二，“里長輪流值柜”。清制，賦稅征收時(shí)，點(diǎn)收錢糧應(yīng)官吏親為，該縣則強(qiáng)派“逐圖里長秤收，按月更番，強(qiáng)逼科斂”。其三，全縣“每年解運(yùn)顏料蠟茶”之費(fèi)，超出中央政府定額，“任意妄派，加倍濫取”。其四，重征“匠班銀”?！敖嘲嚆y”由匠戶完納，該縣又向里長再征。其五，“巧立雇募之名”，將清政府明令裁撤之“衙役工食”銀，恢復(fù)征收。其六，以“柜價(jià)銀兩名目”，向各圖里民派征“守道衙門公費(fèi)”。[8]（卷1，《禁莆田縣私征暗派》）

清初的私征私派還具有欺騙性和強(qiáng)迫性的特點(diǎn)。所謂欺騙性，是指地方官隱瞞真實(shí)情況，或捏造事端，假立科目向民間施征。順治十年八月，湖南慈利縣知縣王永升謊稱“三標(biāo)兵丁赴縣援剿”，“私派該縣六十都，每都米七石、谷三石，共米四百余石，谷一百八十石”。[6]（第22冊，PB12318）順治十一年，鳳陽府虹縣“因連年荒欠，奉旨免荒”。該縣以此為由，私立“打點(diǎn)免荒名色”，欺瞞民眾，“攤派一十九里，共出銀三百兩”[6]（第34冊，PB19347）。在征派過程中，地方官吏往往會(huì)利用手中的權(quán)力，蠻不講理，強(qiáng)取強(qiáng)派的事情時(shí)有發(fā)生。例如，江寧府江浦縣，強(qiáng)扣夫役工銀，將“本縣長夫協(xié)濟(jì)工食，扣銀一百二十兩，留作公費(fèi)名色”。以喂養(yǎng)驛馬為由，強(qiáng)取“斗行”豆料120石，“其價(jià)分厘不與”；又索“布行各色布二百余匹，其價(jià)分厘不給”。[6]（第18冊，PB10005）

私征私派給社會(huì)帶來的危害無疑是巨大的。首先，私征私派極大地增加了納稅者的負(fù)擔(dān)。由于各地的征派沒有統(tǒng)一規(guī)制及制度約束，隨意性大，因此，其實(shí)征數(shù)額是驚人的。清人認(rèn)為，私征私派已遠(yuǎn)超中央政府的“正賦”。順治十八年，御史夏人佺疏稱：“田賦正額，每畝多不過二三錢，少止幾分，惟地方官攤派科斂，較正額多且十余倍，少或數(shù)倍?！盵10]（卷2， 順治十八年四月戊子條）康熙六年，時(shí)任弘文院侍讀的熊賜履，在其著名的萬言疏中，也同樣報(bào)告了各地私征之重：“私派倍于官征，雜項(xiàng)浮于正額?！盵2]（卷262，P9891）對于飽受戰(zhàn)火蹂躪，朝不保夕的貧窮勞動(dòng)者來講，這樣的稅負(fù)是難以承受的。其次，私征私派不利于吏治的整肅。不受約束的私征私派，為官吏的貪腐打開了方便之門?！坝靡慌墒?，用十派千”[3]（卷20，《禁絕火耗私派以蘇民困示》），“長吏派一錢則胥吏派數(shù)錢，長吏派一斗則胥吏派數(shù)斗”[5]（政書卷7，《示親民官自省六戒》）的現(xiàn)象隨處可見。由此，不僅致吏治敗壞，而且還使政府稅收效率大打折扣。再次，私征私派加劇了社會(huì)的動(dòng)蕩。百姓因不堪重負(fù)，再次逃亡的情況不斷發(fā)生。因此，當(dāng)時(shí)社會(huì)流行著“民間最苦私派”的說法。

對于各地的私征私派，清政府自入關(guān)之始，即態(tài)度鮮明，嚴(yán)格禁止。這方面的禁令，最早見于攝政王多爾袞在順治元年七月十七日，向全體軍民發(fā)布的一篇諭示中。這篇攝政王諭主旨闡釋清政府重要政策，其中歷數(shù)明末加征“三餉”之害，并宣布“自順治元年為始，凡正額之外一切加派，如遼餉、剿餉、練餉及召買米豆，盡行蠲免”。同時(shí)明確指出，“如有官吏朦朧混征暗派者，察實(shí)糾參，必殺無赦。倘縱容不舉，即與同坐”，“凡境內(nèi)貪官污吏加耗受賕等事，朝聞夕奏，毋得少稽”。[1]（卷6，順治元年七月壬寅條）如此重視和堅(jiān)決地禁止私派，其目的是要力保免“三餉”政策不打折扣地在各地實(shí)施和推廣，借此樹立新政權(quán)革除明末弊政，減輕大眾疾苦，懲貪治惡的政治形象。

順治元年十月十日，順治登皇帝位，頒即位詔于天下。詔書中再述免“三餉”政策，同時(shí)也重申禁止私征私派的政令：“有司征收錢糧，止取正數(shù)，凡分外侵漁、秤頭火耗、重科加罰、巧取民財(cái)者，嚴(yán)加禁約，違者從重參處?！盵1]（卷9，順治元年十月甲子條）就清初政府關(guān)于禁止私征私派政策而言，如果順治元年七月攝政王諭尚是首次提出，整個(gè)政策還處于雛形狀態(tài)的話，那么此時(shí)，私征私派之內(nèi)涵，以及懲治的方式和路徑已大致勾勒清晰，可以說該政策已基本定形，并且也形成了相對規(guī)范的表述形式。

其后的若干年，每逢清統(tǒng)治者頒布重要的政令文件，幾乎都要鄭重重述禁止私征私派的政策。如順治二年四月，平定陜西后發(fā)布的“恩詔”；同年六月，平定南京后頒布的詔書；順治四年二月，平定浙江、福建而發(fā)布的詔書；順治五年十一月，追上諸皇祖帝號(hào)而頒布的詔書；順治十一年六月，加上皇太后徽號(hào)發(fā)布的詔書；順治十七年正月發(fā)布的“省躬引咎”詔書等，都無例外地有類似“額征錢糧俱照萬歷年間則例，其天啟、崇禎年間加增，盡行蠲免，通行已久，如貪官污吏例外私派多征擾民者，該督撫按題參重處”[1]（卷131，順治十七年正月辛巳條）的陳述，表明了清政府政策的連續(xù)性及懲治私征私派行為的決心。

進(jìn)入康熙朝，私征私派問題繼續(xù)受到高度關(guān)注，懲治的措施也進(jìn)一步嚴(yán)厲。在順治時(shí)期，對于私征私派官員的處理，一般采取“題參重處”的方式進(jìn)行，即由罪官的上級(jí)予以舉報(bào)題參，最終根據(jù)犯罪情節(jié)輕重給以相應(yīng)處罰。但是在康熙三年，清政府將懲處的措施升級(jí)為“革職”?！肚宄墨I(xiàn)通考》有這樣一條記載：“（康熙）三年……倘州縣官將已完挪用，捏稱民欠，并加派私征者，革職。其該管官不行參報(bào)者，罪之?！盵11]（卷2，《田賦考二》）在《清圣祖實(shí)錄》中，也有相似的記錄：“（康熙三年五月甲子）戶部議覆，四川道御史馬大士疏言，欲杜州縣私派之弊，宜嚴(yán)上司容隱之條。查州縣官徵收錢糧，有以完作欠，并加派私征，弊端百出。嗣后司道府廳等官朦隱不報(bào)者，督撫題參，將司道府廳官革職。若司道府廳等官具報(bào)督撫，而督撫隱匿徇情不行題參，聽科道官指名題參，將督撫降五級(jí)調(diào)用。從之。”[10]（卷12， 康熙三年五月甲子條）對比兩者不難發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)容大體相同，均是記錄清政府就私征私派問題，對違禁地方官處罰的決定。但也存在著明顯的差異。前者明述將州縣犯官革職的決定，而對其上級(jí)的處罰，則僅以“罪之”籠統(tǒng)記之；后者沒有處理州縣犯官?zèng)Q定的記載，卻詳述了對其徇情失察各級(jí)上司的懲處措施。

上引兩書之記載，很可能出于同一個(gè)源文件，只是各自所記內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)和詳略不同。無論如何，它們明白地告訴了我們?nèi)缦滦畔ⅲ海?）對私征私派州縣官的處理，由“題參重處”改為“革職”，加重了處罰；（2）對包庇或清查不力之上級(jí)地方官員，分別予以“革職”及“降五級(jí)調(diào)用”的處分，加重了他們的相關(guān)職責(zé)及懲罰力度；（3）應(yīng)該注意的是，此時(shí)的“革職”政策是針對在征收錢糧過程中，有“以完作欠”，或“將已完挪用”的州縣官提出的，尚未泛指所有的私征私派行為。

康熙十七年，禁止私征私派的政策更加明確和嚴(yán)厲：“州縣官克取火耗，加派私征，及司道府徇隱不報(bào)者，皆革職提問；徇縱不參之督撫，革職?！?違禁革職之處分，覆蓋地方各級(jí)政府。

除了不斷嚴(yán)格禁令之外，清政府還在制度上做文章，健全和完善賦稅制度，以加強(qiáng)對地方政府征派行為的約束與規(guī)范。順治三年，清政府制定《賦役全書》，頒行全國?！顿x役全書》是征收賦稅的準(zhǔn)則和依據(jù)，其稅收科目與數(shù)額，基本沿襲明朝萬歷年間規(guī)定，所謂“錢糧則例，俱照萬歷年間”，“原額以明萬歷年刊書為準(zhǔn)”。[1]（卷112，順治十四年十月丙子條）《賦役全書》所載內(nèi)容：“先開地丁原額，繼開荒亡，次開實(shí)征，又次開起運(yùn)、存留。起運(yùn)分別部寺倉口，存留詳列款項(xiàng)細(xì)數(shù)。繼有開墾地畝，招徠人丁，續(xù)入冊尾。每州縣各發(fā)二部，一存有司查考，一存學(xué)宮令士民檢閱?！盵11]（卷1，《田賦考一》）其后，順治年間對《賦役全書》仍不斷修訂，逐步完善。毫無疑問，清政府頒行《賦役全書》的最主要目的，是要據(jù)此清理各地混亂的賦役關(guān)系，建立正常的稅收體制。而遏制私征私派，也是其政策的著重點(diǎn)。順治皇帝曾講，正是出于“有司額外加派，豪蠹侵漁中飽”的擔(dān)憂，才決定編制并不斷修訂《賦役全書》。[1]（卷112，順治十四年十月丙子條）

順治六年，清政府又建立了“易知由單”制度?！耙字蓡巍笔堑胤街菘h政府發(fā)給納稅者的征稅通知單，上面詳列納稅者應(yīng)交各項(xiàng)稅額及稅項(xiàng)?！耙字蓡巍备轻槍x稅征收中私征私派行為而設(shè)立的。制度的設(shè)計(jì)者試圖通過兩個(gè)環(huán)節(jié)，達(dá)到“以杜濫派”的目的。其一，告訴納戶稅收實(shí)情。“易知由單”所載稅額稅項(xiàng)，均依據(jù)于《賦役全書》，“每年開征一月前，給散花戶，使民通曉”。順治十五年，又將清廷“申飭私派之令，刊入易知由單，使閭閻之民共曉”[11]（卷1，《田賦考一》）。以此防止地方政府及吏胥欺騙民眾，私征加派。其二，加強(qiáng)上級(jí)政府監(jiān)督。順治十年清政府規(guī)定，各地“易知由單”于每年十一月下旬，報(bào)送戶部，與《賦役全書》比對核查。同時(shí)特別制定了“易知由單”報(bào)送違限處分例：“凡頒報(bào)延遲者，州縣官每一個(gè)月，降職一級(jí)，起送吏部調(diào)用；司道府官每一個(gè)月，罰俸半年；經(jīng)承吏胥發(fā)配。三個(gè)月以上，州縣官革職；司道府官各降一級(jí)，起送吏部調(diào)用；經(jīng)承吏胥遣戍。該督撫不行指參，以徇縱論?！?處罰可謂嚴(yán)厲，用意很明顯，杜絕地方官的惡意拖延，蒙混過關(guān)。

在清初統(tǒng)治者的思想理念中，私征私派行為等同于貪污受賄，行私派者即為貪官。這種意識(shí)非常深刻清晰，且由來已久。入關(guān)之初，清政府對此已有明確表述。順治元年七月，天津總督駱養(yǎng)性奏請準(zhǔn)許征收火耗。攝政王多爾袞回復(fù)：“正賦尚宜酌蠲，額外豈容多取，著嚴(yán)行禁革。如違禁加耗，即以犯贓論?！盵1]（卷6，順治元年七月甲午條）這等于是提出加征火耗等同貪贓的司法理念。順治五年，清政府還將私征私派與貪官污吏直接聯(lián)系在一起。“其天啟、崇禎年加增盡行蠲免，通行已久，如有貪官污吏例外私派多征擾民者，該撫按官糾參重處?！盵1]（卷41，順治五年十一月辛未條）這是該年十一月，為追上諸皇祖帝號(hào)頒布的詔書中的一段文字。順治十四年、十七年，清政府再以詔書的形式，將此重申于天下。[1]（卷108，順治十四年三月癸丑條；卷131，順治十七年正月辛巳條）

因?yàn)橐曀秸魉脚蔀樨澪凼苜V的性質(zhì)判斷，以及由此產(chǎn)生的司法理念，使得懲處貪官的律條也大都直接適用于私征私派的案件。在實(shí)際的審斷中，在地方官私征私派所得中，除用于公務(wù)的部分外，均被視作貪污，依據(jù)其數(shù)量之多寡，參照貪贓枉法律例懲處。

然而，在清初統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部，關(guān)于私征私派行為性質(zhì)的認(rèn)定及其嚴(yán)禁政策，卻始終存在著分歧。這里出現(xiàn)了一個(gè)怪現(xiàn)象，積極發(fā)表不同看法，甚至提出反對意見的，不是那些有問題的官員，而往往是被清廷褒獎(jiǎng)、社會(huì)認(rèn)可的所謂的“清官”。被康熙皇帝稱為“清官第一”、社會(huì)輿論譽(yù)為“天下廉吏第一”的兩江總督于成龍[5]（《新補(bǔ)·于成龍傳》），曾長期擔(dān)任州縣官。他就根據(jù)自己為官的經(jīng)歷與經(jīng)驗(yàn)，明確提出不同意見：“夫雜派之禁，奉旨嚴(yán)飭，不啻再四。然亦有確不可少者。每歲之中，造由單紙張工墨有派，在縣造實(shí)征紙張工墨有派，藥材本色額銀不足有派，表箋包袱額銀不足有派，春秋二祭禮不敢儉，起解編銀水腳盤費(fèi)有派，兩次奏銷水腳費(fèi)用有派，是皆一定之例，萬不能除?！盵5]（政書卷1，《再陳粵西事宜》）于成龍的觀點(diǎn)很明確，地方雜派中的許多征項(xiàng)是“萬不能除”的。

清初曾任山東郯城、直隸東光兩地知縣，后以“造福地方”、“施惠百姓”為宗旨總結(jié)多年為官經(jīng)驗(yàn)匯集成《?；萑珪返狞S六鴻，也發(fā)表了類似的見解：“愚以為，陋規(guī)有可不必革者，有斟酌其間而因革相半者，有斷斷乎必宜革者。如火耗一節(jié)，每兩三、五分，銖積而黍累之，出之者未覺其難，取之者原因乎眾。以及牙雜諸稅，稍有贏余，猶遺秭滯穗之利也，得之寧為貪乎？此可不必革者也。如沖劇之區(qū)，供應(yīng)浩繁，車驢派之地方，芻藁輸之戶畝，照部核開銷，亦不得已之需也，但不可借端苛斂，染指其間，使百姓得以借口。此斟酌其間而因革相半者也?！盵7]（卷3，《蒞任部·革陋規(guī)》）“火耗”之征是清政府明令嚴(yán)禁的，“車驢”運(yùn)輸之額外課派也屬違法，但黃六鴻卻認(rèn)為，可征而不可革。于成龍、黃六鴻的觀點(diǎn)，代表了清初相當(dāng)一部分地方官，特別是州縣官的看法，與中央政府的認(rèn)知存在著較大距離。1

與前朝一樣，清初統(tǒng)治者治理私征私派問題的效果也非常不理想。盡管中央政府三令五申，持續(xù)高壓，不斷加大政策力度，但是，各地私征不僅未現(xiàn)實(shí)質(zhì)性遏制，且有日益嚴(yán)重之趨勢。時(shí)人對此曾有“革火耗而火耗愈甚，禁私派而私派愈增”[2]（卷267，P9963）的總結(jié)和評(píng)述。清朝皇帝對此非常了解，深知問題的嚴(yán)重與復(fù)雜?？滴跗吣?，康熙帝曾對戶部官員講：“道府各官于州縣尤為親切，州縣如有私派濫征，枉法婪贓情弊，督撫各官斷無不知之理。乃頻年以來，糾疏甚少。此皆受賄徇情，故為隱庇。即間有糾參，非已革職，即物故之員。其見任貪惡害民者，反不行糾參。甚至已經(jīng)發(fā)覺之事，又為朦混完結(jié)?！盵10]（卷26， 康熙七年六月戊子條）這種情況在整個(gè)清初基本沒有大的改變?？滴跏哪?，康熙皇帝又諭：“近來供應(yīng)大兵，恐有派累民間，雖屢奉上諭禁止，有司未能實(shí)心奉行，應(yīng)敕督撫嚴(yán)禁。一應(yīng)軍需，不得私派，夫役不得先期拘禁，征收錢糧，正項(xiàng)外不得絲毫科斂?！盵10]（卷53， 康熙十四年三月乙丑條）諭旨重申了禁令，但也清晰反映出清政府的無奈與政策乏術(shù)。

談到私征私派禁而不止的原因，人們往往會(huì)聯(lián)想到吏治的問題。清初統(tǒng)治者也是這樣認(rèn)識(shí)的，他們正是依循整飭吏治的思路去治理私征私派問題的。然而，這只是問題的一個(gè)方面，在其背后還存在著更深層次的原因。

清初地方政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)普遍嚴(yán)重不足。清制，州縣政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)主要來源于當(dāng)?shù)囟愂罩械摹按媪簟辈糠?。政府的常?guī)支出，主要包括“驛遞之工料”、“孤貧之口糧”、“監(jiān)倉禁卒鋪司兵之工食”、“壇廟之祭祀”、“賓興之典禮”，以及“官俸”、“役食”諸項(xiàng)，而處于戰(zhàn)爭狀態(tài)下的清初，地方財(cái)政支出則首重“驛遞”，所謂 “支放中之急項(xiàng)，莫先驛遞”[7]（卷7，《錢谷部·解給·支放緩急》），即首先要保證驛站之各項(xiàng)需求，因?yàn)樗苯雨P(guān)系戰(zhàn)爭的進(jìn)程與勝負(fù)。然而，驛站經(jīng)費(fèi)恰恰是地方政府最難以承受的開銷。不斷增加的驛站支出，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出州縣財(cái)政能力。江蘇云陽縣，“路當(dāng)南北沖衢，浙閩咽喉?！虮R往來，差使絡(luò)繹，工食不敷，人夫所存無幾。廖廖數(shù)人，俱皆枵腹，鬻賣妻孥，苦難承值，驛遞每致倒廢。時(shí)遇差遣，動(dòng)撮庫帑，應(yīng)付無補(bǔ)”[12]（卷13，《賦役八·云陽驛》）。常州府之“毗、錫二驛，路當(dāng)孔道，差使往來如織。兼今閩浙防剿，兵馬不時(shí)經(jīng)臨，支應(yīng)浩繁，苦不敷用”[13]（卷8，《徭里》）。到康熙二十年時(shí)，直隸相當(dāng)多的州縣驛站經(jīng)費(fèi)仍存在很大缺口，其甚者，經(jīng)費(fèi)缺額竟高達(dá)70%以上。2

州縣政府的辦公經(jīng)費(fèi)亦多匱乏。順治十三年，廣西灌縣官員應(yīng)循例攜帶《賦役全書》進(jìn)京“朝覲”。清廷考慮到地方財(cái)政緊張，令“免官朝覲，止差吏賚冊”。這樣，灌縣進(jìn)京“盤纏”及“造冊紙?jiān)辟M(fèi)用僅為白銀60兩。盡管如此，該縣該項(xiàng)財(cái)政存銀只及所需數(shù)額的一半，冊籍無法送京。1清初，許多地方政府的衙署破壞嚴(yán)重，卻無力修復(fù)。于成龍自述，順治十八年八月二十日抵達(dá)廣西羅成縣赴任，“黎明上任，無大門，無儀門，兩墀茅草一如荒郊。中堂草屋三間，四圍俱無墻壁。哀哉，此一活地獄也”[5]（政書卷1，《治羅自紀(jì)并貽友人荊雪濤》）。山東蒙陰縣的情況則更糟糕。據(jù)載：“縣署規(guī)模狹隘，及查庫、查監(jiān)、查倉，皆數(shù)椽茅屋，宛若斗大。其六房皂役，又皆無棲身之所?！盵14]（P682）蒙陰縣衙無地辦公，又無錢修復(fù)，不得已借占民宅?！柏屎罂h令屢易，新舊因循，以公氏之私宅，為縣宰之官署?！盵14]（P687）直到康熙二十八年，蒙陰縣仍始終賃租民宅，借地辦公。

由于經(jīng)費(fèi)的極度缺乏，且又籌措無門，一些地方政府不得不采用非常辦法，緩解資金困境。順治十六年五月，吏部奉旨飭令湖南巡撫徹查其所屬衡陽縣違例借支一案?！昂怅柨h十年分委署知縣任之大，借支銀二十四兩。接署知縣王昌期，借支銀七百六十二兩七錢一分零。十一年分，接署知縣王昌期借支銀五百八十一兩一錢?！苯?jīng)查，兩任知縣均因公務(wù)緊迫，經(jīng)費(fèi)無著，不得已借支庫銀，“無侵欺入己”。[6]（第37冊，PB20734）財(cái)政運(yùn)作中的借支透支，清律是嚴(yán)格禁止的，違者追賠治罪。州縣政府知其不可為，但無他法，所謂稅賦“輸解不能如期，而公家之急用每難刻待，是以通融那應(yīng)，皆時(shí)勢使然，實(shí)非得已也”[6]（第26冊，PB14849）。清初地方財(cái)政的這種違規(guī)運(yùn)作較為普遍。浙江省，順治“八、九、十、十一年分，那借銀五十三萬三百一十四兩，并已征在官那用銀三萬九千九百九十二兩”[6]（第26冊，PB14849）。順治十四年，山東“濟(jì)南等府淄川等十四州縣各官任內(nèi)各役透支存留錢糧”[6]（第33冊，PB18855）案發(fā)，清政府下令徹查。這些案例從一個(gè)側(cè)面折射出，清初地方財(cái)政匱乏的普遍性及嚴(yán)重程度。

更有極端的情況。清初竟發(fā)生州縣官因經(jīng)費(fèi)無著，情急自殺的事件。順治十年十二月十七日，河南汝陽縣知縣許應(yīng)鯤于當(dāng)日五鼓時(shí)分在家中自縊身死。據(jù)稱，“汝寧彈丸小郡，偏僻孤城。近來遂成沖繁孔道，兵馬絡(luò)繹不絕，糧草催呼難應(yīng)”。許應(yīng)鯤雖百般籌措而不得，“夫馬緊迫，更無措置，智拙見短”。[6]（第18冊，PB10112）這一事件說明，在汝陽縣，有限的地方經(jīng)費(fèi)再也無法應(yīng)付迅速膨脹的巨大支出需求。應(yīng)該特別指出的是，汝陽一案并非孤立個(gè)案，清初各地不斷發(fā)生，并引起統(tǒng)治者注意與重視。順治十四年十月，順治帝諭：“近來有司各官，每值驛遞沖繁，支吾無術(shù)，至有情急自盡者，殊為可憫。致此之由，或因他省協(xié)濟(jì)錢糧，不肯按期照數(shù)解交；或因兵馬經(jīng)過，供應(yīng)糧料等項(xiàng)，原許動(dòng)支正項(xiàng)錢糧，事后司府遲留抑勒不與銷算；或因糧單勘合，火牌之外，官役橫加勒索，窘辱不堪。種種情弊，深可痛恨。”可見，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的極度缺乏，已成困擾清初地方政府的首要問題。

造成清初州縣財(cái)政極度困窘的原因，從社會(huì)層面講，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)遭受戰(zhàn)亂破壞，導(dǎo)致地方稅收大幅減少，以及由于戰(zhàn)事的頻繁，使地方支出急劇增加，這些都是重要的直接的因素。但除此之外，還存在著不可忽視的深刻的制度性原因，即中央政府對地方財(cái)政的持續(xù)性的削減與緊縮。

清初，與地方政府一樣，中央財(cái)政也處于異常緊張的狀態(tài)。順治八年時(shí)，清廷“錢糧每歲入數(shù)一千四百八十五萬九千余兩，出數(shù)一千五百七十三萬四千余兩，見在不敷銀八十七萬五千余兩”[6]（第15冊，PB8421）。到順治十一年，從預(yù)算情況看，形勢似有好轉(zhuǎn)，財(cái)政赤字消除。2但財(cái)政困難的局面未得到改變。各地征收賦稅難于足額，錢糧拖欠，無法按時(shí)按量征解。據(jù)戶部統(tǒng)計(jì)：“直隸各省自順治元年至十七年，拖欠銀共二千七百萬兩有奇；米，七百萬石有奇；藥材，十九萬斤有奇；、絹、布匹等項(xiàng)，九萬有奇。”[10]（卷12，康熙三年六月庚申條）此外尚有“臨時(shí)水旱災(zāi)傷蠲免”，致稅收進(jìn)一步減少。與此同時(shí)，因變幻莫測的戰(zhàn)事，而隨時(shí)有大量的軍需物資需要采買，這些支出大都在政府預(yù)算之外。順治十三年六月，順治皇帝焦慮地對大學(xué)士們講：“近因錢糧不敷，每日會(huì)議，全無長策?！盵1]（卷102，順治十三年六月癸巳條）增加財(cái)政收入，幾無任何辦法。壓縮地方財(cái)政是清初用來解決中央經(jīng)費(fèi)不足的最重要政策之一。在有限的全國稅收之中，盡可能地減少地方政府的支用份額，以滿足不斷增長的中央財(cái)政的需求。在清初統(tǒng)治者看來，這似乎是最有效和便捷的辦法。順治五年，清政府議減“在外大小文武各衙門額設(shè)公費(fèi)等項(xiàng)”[1]（卷41，順治五年十二月乙卯條）。其后，不斷有新裁減措施頒布實(shí)行。

順治九年四月，戶部“以錢糧不敷”，奏請裁減州縣用度：“州縣修理察院鋪陳家伙等項(xiàng)銀兩應(yīng)裁；各州縣修宅家伙銀兩應(yīng)裁；州縣備各上司朔望行香紙燭銀兩應(yīng)裁；在外各衙門書吏人役，每月給工食銀五錢余應(yīng)裁；各州縣民壯五十名，應(yīng)裁二十名；知府并各州縣燈夫各四名，同知、通判、推官燈夫各二名，各州縣轎夫四名，歲支工食銀兩應(yīng)裁?！狈钪?，除民壯、燈夫、轎夫外，余均準(zhǔn)裁省。1

順治十三年九月，清政府再次大規(guī)模削減地方財(cái)政?！皯?yīng)裁直省每年存留銀兩：撫按道臣巡歷操賞花紅銀，六千二百九十二兩；預(yù)備過往各官供給下程柴炭銀，一十七萬一千六十四兩；督撫按巡歷造冊紙張 箱銀，二萬八千九百一十六兩；衙門桃符門神價(jià)值銀，一千四百二十一兩；孤貧口糧柴薪布匹銀，八萬七千七百六十七兩，俱應(yīng)全裁，其孤貧口糧柴薪布匹，于各州縣贖谷預(yù)備倉糧內(nèi)支給；朝覲造冊送冊路費(fèi)銀，一萬七千六百二十二兩；生員廩膳銀，一十九萬二百二十七兩，俱應(yīng)裁三分之二；考校科舉修造棚廠工食花紅銀，一十七萬六千一百七十五兩；鄉(xiāng)飲酒禮銀，九千三十兩；修渡船銀，四萬一千四百一十五兩；修理察院公館銀，一萬二千一百五兩；進(jìn)表路費(fèi)銀，七千二百五十三兩；渡船水手工食銀，二萬一千七百七十七兩；巡檢司弓兵工食銀，四萬六千五百七十九兩，俱應(yīng)裁其半；督撫書役工食銀，俱應(yīng)照府州縣例給發(fā)；凡裁銀七十五萬三千六百三十四兩六錢。”[1]（卷103，順治十三年九月辛未條）此次裁減地方政府經(jīng)費(fèi)，其力度之大，遠(yuǎn)超以往任何時(shí)期。

進(jìn)入康熙朝，裁減地方經(jīng)費(fèi)的新舉措仍在不斷推出。特別是在康熙十二年“三藩”亂起，迫于龐大軍費(fèi)的壓力，清政府又予大幅削減。但是關(guān)于這方面的情況，清代官書諱莫如深。不過仍存蛛絲馬跡可尋。如《清實(shí)錄》載，康熙十七年，康熙帝諭吏、戶、兵諸部：“逆賊吳三桂背恩煽惑，各處用兵，禁旅征剿，供應(yīng)浩繁。念及百姓困苦，不忍加派科斂，因允諸臣節(jié)次條奏。如裁減驛站官俸工食及存留各項(xiàng)錢糧；改折漕白二糧、顏料各物；增添鹽課鹽丁、田房稅契、牙行雜稅、宦戶田地錢糧；奏銷浮冒、隱漏地畝，嚴(yán)行定例處分；用過軍需，未經(jīng)報(bào)部，不準(zhǔn)銷算。以上新定各例，不無過嚴(yán)。但為籌畫軍需，早滅逆賊，以安百姓之故。事平之日，自有裁酌?！盵10]（卷72，康熙十七年三月壬午條）平定“三藩”后，康熙帝又諭百官：“因軍興不給，裁減官員俸祿及各項(xiàng)錢糧，并增加各項(xiàng)銀兩，仍未復(fù)舊。每一軫念，甚歉于懷?！盵10]（卷99，康熙二十年十二月癸巳條）可見，此非一般性裁減，其對地方影響之大，連康熙皇帝也始終惴惴不安。

在一些地方志及清初檔案中，保留著這方面的材料，使我們得以對當(dāng)時(shí)的情況有所了解。據(jù)康熙《常州府志》記載，康熙十四年后，從巡撫衙門到州縣，各級(jí)政府均有大量款項(xiàng)被中央裁減，改充兵餉。僅以該府所屬州縣為例，其資金被全額裁撤，分文不予留存的項(xiàng)目有：書辦、庫書、倉書工食銀，心紅紙張銀、朝覲造冊紙張路費(fèi)銀，過往上司下程小飯中伙銀，儒學(xué)生員膳夫銀，季考通學(xué)生員考卷銀等。此外，修監(jiān)銀被裁省四分之三。[13]（卷8，《徭里》）更為嚴(yán)重的是，地方官員的俸銀也在被裁撤之列。據(jù)載，常州“兵備道官役俸工各款，自康熙六年間，全裁充餉”[13]（卷8，《徭里》）。檔案中也有所反映，康熙十四年，江南總督巡撫布按等官員俸銀，被全裁充餉。[15]（P317）

就裁減的力度而言，康熙朝并不遜于順治朝。江蘇省吳江縣順治十四年《賦役全書》載，該縣有各項(xiàng)“裁款充餉銀二千六百六十兩”。而在康熙十九年《賦役全書》中，此項(xiàng)裁減銀上升為5295兩，增加了幾近1倍。[16]（卷15，《田賦》）由此，歸屬于地方政府支配的“存留銀”，也相應(yīng)地大幅減少。如常熟縣，據(jù)該縣康熙十九年《賦役全書》，全縣“各衙門俸工役食、白糧公費(fèi)并復(fù)編修船等項(xiàng)，除舊裁外，該銀七千七百四十二兩七錢五分二毫一絲八忽零?！瓋?nèi)有白糧經(jīng)費(fèi)銀二千六百四十七兩三錢七分一厘五毫，余銀內(nèi)節(jié)次各案奉裁充餉銀四千二十九兩五錢零，遇閏銀二百三十兩三錢八厘一毫零，實(shí)存支給銀八百八十兩二錢五分九厘八毫二絲”[17]（卷8，《田賦下》）。經(jīng)順治末及康熙朝十余年的歷次裁減，常熟縣實(shí)際可支配的“存留銀”，還不到順治十四年時(shí)的18%（《世祖章皇帝實(shí)錄》卷64，順治九年四月丁未條；《清朝文獻(xiàn)通考》卷41《國用考》）。

對于州縣政府來講，來源于正途的財(cái)政資金，即中央政府劃撥的“存留銀”，隨著時(shí)間的推移越裁減越少，而地方的各項(xiàng)支出，由于軍事戰(zhàn)爭的延綿，卻仍在不斷地膨脹和增加。在這種情況下，只有另辟途徑，尋找資金，補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)的不足，才能避免地方行政的停擺。增量的資金，只能來自于民間，通過規(guī)制外的征派而實(shí)現(xiàn)。

因此，湖南慈利縣以“公費(fèi)無出”，于順治十年“強(qiáng)令里長高文忠、張萬臣等，赴縣遞呈，情愿攤派。每里私派公費(fèi)三兩，共一百六十兩”[6]（第22冊，PB12318）。陜西省華州，“地當(dāng)沖要”，額設(shè)驛馬不敷使用，私向里民“額外多派馬一十五匹，每年索幫里下豆六十石，草一萬二千斤”。又因州衙缺少吏役，未遵裁革皂吏之令，私自留用41人，其工食銀派征于民，“每名里下私幫銀一十三兩”[6]（第21冊，PB11833，B11834）。陜西汧陽縣，順治九年時(shí)地方殘破，縣官俸薪不足“家口費(fèi)用”，29歲的知縣王某，遂自備牛種，交令“里長們開墾荒地，每里收租二十石，四里共收過八十石。九、十兩年，共一百六十石”[6]（第21冊，PB11900），以補(bǔ)家用。

康熙初曾任江南嘉定知縣，后又做過直隸靈壽知縣的陸隴其，在清代有“清廉親民”之稱，熟悉社會(huì)情況，深諳州縣為官之道。他對清初的私征私派問題，做出了這樣的分析：“查賦役全書舊額，有一項(xiàng)人役，則有一項(xiàng)工食，有一項(xiàng)公務(wù)，則有一項(xiàng)錢糧。蓋未有用其人而可不予之以食，辦其事而可不費(fèi)一錢者也。用人而不予以食，則必至于賣法。辦事而求不費(fèi)錢，則必至于派民。自兵興之際，司農(nóng)告匱，將存留款項(xiàng)，盡行裁減。由是州縣掣肘，貪墨無忌，私派公行，不可禁止。百弊之源，皆起于此?！盵18]（卷1，《時(shí)務(wù)條陳六款》）可見，當(dāng)時(shí)已有人窺到事情的本質(zhì)。

通過私征私派暴露出來的清初地方財(cái)政中存在的問題，并沒有因“三藩”平定、臺(tái)灣統(tǒng)一、全國性大規(guī)模戰(zhàn)爭的結(jié)束而得到解決，地方經(jīng)費(fèi)依然嚴(yán)重不足，以至最終形成地方財(cái)政的體制內(nèi)運(yùn)行與體制外運(yùn)作共存的特點(diǎn)與局面。雍正皇帝繼位后，先后推行了“耗羨歸公”、養(yǎng)廉銀制度等一系列重大改革，對地方財(cái)政進(jìn)行全面整頓，試圖將各地的財(cái)政資源與運(yùn)作，全部置于中央政府的控制和監(jiān)督之下。事實(shí)證明，改革雖有成效，但目的并未達(dá)到。終至清末，體制外運(yùn)作始終是地方財(cái)政無法割舍的重要組成部分。

參 考 文 獻(xiàn)

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[16] 陳 纕，丁正元，倪師孟，沈彤. 吳江縣志[M]. 乾隆十二年（1755）刻本.

[17] 高士，楊振藻，錢陸燦. 常熟縣志[M]. 康熙二十六年（1687）刻本.

[18] 陸隴其. 三魚堂外集[M]. 康熙四十年（1701）刻本.

[責(zé)任編輯 王雪萍]