國務(wù)院國資委主任王勇年初曾表示，今年國資委將研究制定深化國有企業(yè)改革的意見，基層和企業(yè)要大膽探索、勇于開拓，允許摸著石頭過河，探索分類推進(jìn)國企改革的政策措施，力爭有所突破。國企的分類國內(nèi)外有不盡一致的標(biāo)準(zhǔn)，但分類的目的都是為了實(shí)行有效的監(jiān)管，服從于國家和社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)。因此，改進(jìn)我國國企的分類監(jiān)管應(yīng)明確其認(rèn)識前提、基本條件和具體方法。

分類監(jiān)管應(yīng)符合市場化方向

“十八大”關(guān)于“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”，要“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府” ，“推動(dòng)國有資本更多投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)”的論述，為政府職能轉(zhuǎn)變和國資監(jiān)管職責(zé)調(diào)整統(tǒng)一了認(rèn)識，也為國企分類監(jiān)管指出了要符合市場化發(fā)展的方向。

履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵照《公司法》等法律法規(guī)以及企業(yè)章程行使監(jiān)管職責(zé)，通過公司治理進(jìn)行決策和監(jiān)督。然而從機(jī)構(gòu)演變和當(dāng)前監(jiān)管實(shí)際來看，國資管理機(jī)構(gòu)被授予的職權(quán)過于原則，如“管人管事管資產(chǎn)”的提法，往往混同了出資人職責(zé)、政府監(jiān)管和行業(yè)管理等界線，加上服務(wù)型政府職能的不到位，習(xí)慣地沿用過去政府直接對國企進(jìn)行監(jiān)管，甚至直接管到企業(yè)內(nèi)部的“人”和經(jīng)營活動(dòng)中的“事”；更有甚者還“下管一級重要子公司”；使國企治理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，難以真正形成發(fā)展動(dòng)力和市場活力。因此，改進(jìn)分類監(jiān)管應(yīng)該有利于國企和各類企業(yè)公平競爭和同臺競技，消除“厚此薄彼”；有利于政府履行提供社會(huì)公共產(chǎn)品職能，增進(jìn)社會(huì)和諧；也有利于國企價(jià)值績效的公正評價(jià)，國民真正感覺到國企的可信和可愛。

構(gòu)建法理框架推動(dòng)政企、政資分開

國企實(shí)行分類監(jiān)管要以“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”為必要背景條件：一個(gè)是以服務(wù)民生和提供公共產(chǎn)品為主要職責(zé)的政府職能轉(zhuǎn)變；另一個(gè)是國資管理機(jī)構(gòu)真正以政府授權(quán)行使出資人監(jiān)管職責(zé)的轉(zhuǎn)變。

首先，改進(jìn)國企分類監(jiān)管的法制框架。從國資管理體制改革進(jìn)程來看，黨的十六大提出建立“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”。2003年組建國資委，中央和地方國資管理機(jī)構(gòu)經(jīng)同級政府授權(quán)，代表政府履行出資人職責(zé)。

2009年5月《企業(yè)國有資產(chǎn)法》頒布實(shí)施，比較完整地構(gòu)建了多層授權(quán)的監(jiān)管體制?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》界定的國資國企監(jiān)督體制主要有三個(gè)層面：第一層面是國家對政府履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的監(jiān)督；第二層面是政府及政府部門對國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；第三層面是國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國家出資企業(yè)及其管理層的監(jiān)督。

黨的十八大又提出要“完善各類國有資產(chǎn)管理體制”。至此，系統(tǒng)地對國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力、責(zé)任邊界進(jìn)行了基本劃分，“朝剝離國資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能方向邁出了清晰的一步，為厘清委托人、出資人、經(jīng)營人、監(jiān)管人、司法人五種人關(guān)系打下了法理基礎(chǔ)”；也為國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)剝離現(xiàn)行的公共管理、行政監(jiān)督等非出資人監(jiān)管職能指明了方向。

其次，政資分開和監(jiān)管職能的調(diào)整?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》界定的國資國企的監(jiān)督管理體制，為國企監(jiān)管主體、監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督方式和監(jiān)管重點(diǎn)等實(shí)踐活動(dòng)創(chuàng)設(shè)了完整的法理框架。但是，目前在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國家出資企業(yè)這一層面的監(jiān)管，是與政府相關(guān)部門對企業(yè)的監(jiān)督交織在一起的。兩者的重要區(qū)別在于，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)是出于出資者（股東）的身份對所出資企業(yè)的監(jiān)督，而政府則是出于公共管理者的身份。政府各部門履行各自的公共管理職能，其監(jiān)管涵蓋各類市場主體，是以各種企業(yè)為管理對象的?！罢莿?chuàng)造環(huán)境的主體”，政府出臺的政策對各類企業(yè)、各類資本應(yīng)當(dāng)是一視同仁的，目的是通過公共政策創(chuàng)造公平競爭環(huán)境和維持市場經(jīng)濟(jì)秩序。

三維判定公益型、市場型、混合型國企

根據(jù)國有資本兩重性理論基礎(chǔ)和市場化實(shí)踐，國企分類可以資本配置、經(jīng)營目標(biāo)和定價(jià)機(jī)制，建立三維度分類標(biāo)準(zhǔn)的模型，以利于克服分類的隨意性和增強(qiáng)科學(xué)性，以有效調(diào)整和改進(jìn)國企監(jiān)管的措施。

國企三維度分類標(biāo)準(zhǔn)模型

國有企業(yè)三維分類框架

資本構(gòu)成方面，可以分析國企資本金的來源、構(gòu)成和控制方式。按照政府出資的多少及對企業(yè)的控制力強(qiáng)弱，可劃分為國有獨(dú)資、絕對控股、相對控股等三個(gè)級別。資本比重和結(jié)構(gòu)將直接影響對企業(yè)決策的控制權(quán)，并進(jìn)而影響到國企的治理結(jié)構(gòu)、公眾程度、價(jià)值創(chuàng)造方式及績效標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管問題。

目標(biāo)定位方面，可以分析設(shè)立企業(yè)定位及核心目標(biāo)，是追求利潤最大化，還是追求社會(huì)公益、面向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。處于兩者之間的主要是指承擔(dān)特殊政策職能的國企，實(shí)現(xiàn)政府在政治、軍事、宏觀調(diào)控等方面的特殊職能。

定價(jià)機(jī)制方面，可以分析企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)方式，以是否擁有完全自主的定價(jià)權(quán)判別競爭性程度。如市場競爭形成的定價(jià)機(jī)制，調(diào)價(jià)自主權(quán)在企業(yè)，傾向于競爭性；如企業(yè)根據(jù)成本報(bào)價(jià)并接受政府核價(jià)與批準(zhǔn)的定價(jià)機(jī)制，則更傾向于公益性。

三維度分類方式明確細(xì)分了評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和賦值要求，通過量化評價(jià)和聚類分析，建立量化評分細(xì)則以及指數(shù)分布狀況，準(zhǔn)確判定公益型、市場型和混合型（再細(xì)分準(zhǔn)市場型和準(zhǔn)公益型兩類）的類型，對應(yīng)不同的監(jiān)管方式的組合及其監(jiān)管效果。

應(yīng)用三維模式進(jìn)行分類，可就各類國企的監(jiān)管主體、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管方式和監(jiān)管目標(biāo)等方面，建立健全分類行使國有股權(quán)的，科學(xué)、完整的監(jiān)管體系，增強(qiáng)國有資本的導(dǎo)向性和評價(jià)性。國資管理機(jī)構(gòu)可相應(yīng)確定監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)，以及國資結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略布局、發(fā)展規(guī)劃、績效目標(biāo)、考核評價(jià)和紅利分配等方式。

（作者系上海國有資本營運(yùn)研究院研究員）