2011年2月，62歲的盛光祖坐上鐵道部的頭把交椅。他重返鐵道部后，提出“安全生產(chǎn)、深化改革、搞活經(jīng)營”的施政方針，看似中規(guī)中矩，審慎而內斂，但細心揣摩會發(fā)現(xiàn)，實際上，他在履新之時，就頻繁強調鐵路改革發(fā)展?？磥恚@位新上任的部長在穩(wěn)定大局的同時，并沒有忘記自己肩上更重的責任：鐵路改革。在一次電視講話會議上，他將鐵路改革的總體基調定為：放權、制衡、增效益。與此同時，他也在逐步開啟中國鐵路邁向市場的大門。而這一切，都是在為鐵路系統(tǒng)的改革和平穩(wěn)交接創(chuàng)造條件。

2011年2月16日，在視察鐵道部調度指揮中心、看望一線工人以及21日的鐵道部老同志通報會上，盛光祖都提到了一個共同的目標：鐵路改革發(fā)展。他要求一線工人“提高運輸效率和質量，為鐵路改革發(fā)展提供保障”，而對老同志的期望則是“發(fā)揮余熱，一如既往地關心支持鐵路改革發(fā)展”。

政企分開邁開第一步

種種跡象表明，經(jīng)營機制的轉換成為盛光祖履新之后鐵道部改革的起點。然而，在體制不變的情況下，考慮機制轉換的空間非常有限。

轉機出現(xiàn)在2011年4月，盛光祖在海南向考察鐵路工作的胡錦濤總書記匯報工作時，得到了“推進鐵路體制機制改革”的重要指示。之后，盛光祖形成了新的思路，提出“要積極主動謀劃鐵路體制改革”。

這在當時引發(fā)了外界對鐵路系統(tǒng)改革的大猜想。

最大膽的預測來自于某證券公司的交通行業(yè)分析師：“2012年，18個鐵路局將組建為6個區(qū)域公司，2013年將完成鐵路系統(tǒng)政企分開?！?/p>

實際上，中國鐵路的再一次重大改革的確在那個時候踏上了征途。

之后，鐵道部開始有意識地區(qū)分政府職能和企業(yè)職能?！霸谛惺箼嗔χ埃覀儽灰笫紫确智宄窃谛惺鼓姆N職能，這在以前是從來沒有過的?！币晃昏F路系統(tǒng)的內部人士在當時曾這樣說過。當時鐵道部的指導思想是，如果是必須由鐵道部行使的企業(yè)職能，那么鐵道部繼續(xù)行使，如果可以考慮還給鐵路局，那么盡可能地還給鐵路局。

另外，在運輸生產(chǎn)計劃、大客戶管理和認定、運輸組織模式的轉變等方面，鐵道部也在遵循一個基本點：凡是經(jīng)營權，能夠下放的，盡量下放。

這個轉變，被視作“轉變政府職能，向政企分開邁開的第一步”。一位鐵路行業(yè)分析師分析稱，短期來看，放權地方局可以調動其積極性，一旦未來形成競爭格局，后期的整合將不可避免。

“鐵道部過去避談改革，現(xiàn)在主動去研究和謀劃改革，這是鐵路改革形成的一個轉機?！辫F道部規(guī)劃研究院武劍虹曾這樣說。

當時一位接近盛光祖的權威人士也向外界透露：轉變鐵道部政府職能，轉換地方局經(jīng)營機制是新部長每天都在考慮的問題。

此前，政企不分的管理體制一直使鐵道部“有苦難言”。

高度管制之下，鐵路局沒有企業(yè)作為市場主體的權利和責任，自我發(fā)展的空間也很有限，經(jīng)營積極性不高，業(yè)績不佳。

同時，鐵路企業(yè)的社會公益負擔過重，兼有政府和企業(yè)雙重身份的鐵道部處境尷尬，“沒處說理去”。在外人看來風光無限的“鐵老大”，實際上也有自己的難言之隱。

因此，鐵道部也迫切希望，新部長所進行的這些改革能夠把自己的經(jīng)營機制真正建立起來，同時將其承擔的社會公益負擔分離出去。當然，在改革日漸深化的過程中，這種情況將得到大大改善。

經(jīng)營權下放探索

機制改革的思路逐漸浮出水面之后，下一步的計劃于盛光祖來說，已是箭在弦上，他開始在鐵道部與地方鐵路分局之間的權力分配進行艱苦的探索。

盛光祖在鐵道部召開的一次全路電視電話會議上明確表示，要加大鐵路局的經(jīng)營責任，采取有效措施，做到權責匹配，賦予鐵路局必要的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，激勵鐵路局強化市場營銷。

這一表態(tài)，在當時被外界理解為，鐵道部的一部分權力可能會下放到地方鐵路分局，并賦予地方鐵路分局一定的經(jīng)營靈活性。

隨后，鐵道部開始針對系統(tǒng)分權改革的具體方案征求意見。據(jù)相關媒體報道，《征求意見稿》試圖劃定鐵道部和其治下鐵路局、合資公司之間的權力和收益邊界。如果改革得以施行，長期以來管得過死的地方鐵路經(jīng)營環(huán)境有望松動，鐵路局、合資公司或將獲準參與轄內鐵路沿線的房地產(chǎn)開發(fā)和廣告經(jīng)營權，并將從中留存相當比例的收入。

當時，也有媒體報道，地方鐵路分局或將可以依據(jù)管轄內的客流量自行增開列車，或根據(jù)客流的變化調整列車運行頻次。

新中國第三任鐵道部部長萬里在上世紀80年代就曾說過：“鐵路改革關鍵就是搞活分局、站段?！?/p>

可以想見，盛光祖這樣的改革探索在當時的鐵道系統(tǒng)內部應是引起巨大轟動的。這對于各地方局來說，無疑也是讓他們歡欣鼓舞的時刻。

鐵道部對于地方鐵路分局的改革嘗試可以追溯至1983年，公開資料顯示，當年鐵道部一次性撤銷齊齊哈爾、吉林、錦州、武漢、太原等地鐵路局。1984年又撤銷西安鐵路局，后又撤銷昆明鐵路局……

2005年3月，鐵道部撤銷了其下屬41個鐵路分局，實行鐵道部—鐵路局—站段三級管理模式，這被外界認為是劉志軍主政鐵道部期間在體制改革方面推出的為數(shù)不多的舉措之一。

此后，鐵路的體制改革讓位于大規(guī)模路網(wǎng)建設，尤其是高鐵建設。

而盛光祖的這一新思路更加重視了地方鐵路局的經(jīng)營管理，他在逐步將權力下放到地方。事實上，給基層更多的靈活性、激發(fā)基層的主觀能動性，是盛光祖一直堅持的管理思路，他也因此被稱為富有改革精神的領導。此時此刻，他再次將下放經(jīng)營權這個飽受爭議的話題拋出來，顯示了他無與倫比的改革雄心。

對市場敞開大門

“在中國，欠人家兩萬元會有很大的壓力，欠兩個億就要輕松得多，而欠兩萬億就等于綁架了債主，盛光祖其實一點壓力都不用有?！痹谥袊F道論壇上，網(wǎng)友曾這樣詼諧地調侃鐵道部面臨的債務壓力。巨大的資金缺口如何彌補，將是盛光祖不得不面對的挑戰(zhàn)。

履新之初，在與青海省委書記強衛(wèi)會談時，盛光祖曾強調：“對具有市場優(yōu)勢的鐵路支線等項目，要積極推行投資主體多元化，用市場的辦法推動工程建設?！贝丝?，這位鐵道部的新掌門人已經(jīng)釋放出了對市場敞開大門的信號。

在此之前，鐵路向系統(tǒng)外及民營資本開放已經(jīng)討論了很多年，國家也相繼出臺了鼓勵政策，但一直沒有突破性進展。中國民營經(jīng)濟研究會會長保育鈞當時在接受記者采訪時表示，政企不分是鐵路問題的根源，改制上市是關鍵，而當前一個階段，改革難以推進的原因就是不愿意把鐵路推給市場。

盛光祖此舉說明他已經(jīng)開始考慮，如何把多元化經(jīng)營和運輸整合到一起，多元化經(jīng)營中的物流、商旅等方面也將被視作是主業(yè)的一種延伸，實行一體化管理、考核和規(guī)范經(jīng)營。

這和以前是不一樣的。此前，鐵道部對多元化經(jīng)營和運輸做了嚴格的限制，當時鐵道部的核心理由是，為了避免搞運輸?shù)娜朔中娜ジ愣嘣?jīng)營掙錢，而荒廢了主業(yè)。

如今所說的一體化考核是指，在對鐵路企業(yè)的考核上，不再區(qū)分是運輸主業(yè)還是多元經(jīng)營，鐵道部只是統(tǒng)一考核經(jīng)營效益。“財務收支權限將有所放開，調整后可以給經(jīng)營效益帶來更多靈活空間?！敝槿耸吭诋敃r這樣分析。

同時，盛光祖還強調，鐵路系統(tǒng)在高鐵建設方面不能再單純追求速度，而是要追求速度和效益的結合。當然，這也是面對社會輿情做出的一種選擇——為不同消費層次的旅客提供服務。

不唯此，盛光祖還在一次會議上表示，鐵道部將制定新的運輸和服務清算規(guī)則，以此來激勵各鐵路局積極開拓市場，努力增加收入。所有的一切都在證明，盛光祖已在任上從各個方面向鐵路改革發(fā)力。

告別雙重角色

調整發(fā)展思路、放開經(jīng)營自主權、醞釀市場化改革……鐵道部在盛光祖上任后動作頻頻。

“如果在比較規(guī)范的市場環(huán)境里，放權以后，幾個鐵路局就是幾個企業(yè)，效益好的可以兼并重組，這是企業(yè)化的過程?！卑l(fā)改委綜合運輸研究所所長郭小碚曾這樣說。

實現(xiàn)政企分開，建立鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度，這一思路在理論上已無障礙。但鐵路改革的具體方案，業(yè)內一直存在著“網(wǎng)運分離”和“網(wǎng)運合一”的爭執(zhí)。郭小碚認為，無論選擇哪種方案，管理體制都需要改革，而管理體制改革遲遲沒有推動的原因在決策層。

2008年大部制改革曾被認為是鐵路改革的最佳時機。但當時的鐵道部部長劉志軍堅決反對，劉志軍堅持認為鐵路投資的長期滯后使得鐵路運能嚴重不足，鐵路仍處在大規(guī)模建設的階段，避談改革。“從企業(yè)發(fā)展的角度來看，鐵路改革錯過了一個好的時機。當然，劉志軍要實現(xiàn)自己的藍圖，他的考慮也有一定道理?！惫№照f。

鐵路是當時中國唯一政企不分的產(chǎn)業(yè)——它將整個行業(yè)頂層的企業(yè)管理集中在自己身上，不僅行使著政府的監(jiān)管調控職能，還直接管理著各個鐵路局的人、財、物。

“鐵道部要分清自己的職能，如果是政府部門的話，只是監(jiān)管機構；如果是企業(yè)，就要管經(jīng)營。不能扮演雙重角色?！惫№毡硎?。

但是鐵路作為“環(huán)狀企業(yè)”，不僅改革方案重要，還需要一系列配套的輔助機制，包括鐵路社會保障制度的改革、鐵路運價的改革、清算制度的改革，等等。這也是盛光祖任上對于鐵路改革的思考慎之又慎的原因所在。

無論如何，改革的第一步都是厘清管理和經(jīng)營職能，把鐵道部真正變成監(jiān)督部門之后再對行業(yè)進行重組。

在郭小碚看來，重組方案既可以按照行業(yè)劃分，也可以按照地域劃分，具體情況可以由各個部門協(xié)調?！拌F路改革只是邁出了萬里長征的第一步，后面的路任重而道遠?！惫№照f。

此前32年的鐵路生涯，讓人們對盛光祖的期待異常熱切。諸如“推進政企分開改革”“推進大部制改革”“推進投融資體制改革”等這類字眼，在盛光祖上任后，頻繁見諸報端。然而，鐵路改革，前路漫漫，盛光祖重新回到闊別10多年的鐵道部，面臨的困難和壓力也非同一般。鐵道部就像一個全國連鎖的企業(yè)，全國鐵路是一家，牽一發(fā)而動全身，鐵路改革的難度可想而知。而盛光祖，歷史性地站在了舞臺的聚光燈下，他拿出自己非凡的魄力和手段改革掉了鐵道部。在完成這一重頭戲之后，他人生中的華彩篇章，落下帷幕。當然，推動中國鐵路走向更深層次的改革，僅僅依靠一己之力是無法完成的，這需要整個國家的決心。