2011年3月，最高法院和最高檢察院出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》規(guī)定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)糾正法院審判活動(dòng)違法行為提供了依據(jù)，試圖嘗試從制度層面解決對(duì)審判活動(dòng)監(jiān)督難的問(wèn)題。但是在實(shí)踐中，法院能否接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展審判活動(dòng)檢察監(jiān)督工作中自身存在的問(wèn)題，基層檢察院與基層法院之間在某種關(guān)系上的協(xié)調(diào)與對(duì)立，縣級(jí)人大常委會(huì)、縣級(jí)政法委對(duì)審判活動(dòng)檢察監(jiān)督的認(rèn)識(shí)和支持程度，上級(jí)檢察院對(duì)基層檢察院民事審判檢察監(jiān)督之間的指導(dǎo)關(guān)系等等問(wèn)題仍是需要解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題直接影響到基層檢察院對(duì)同級(jí)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督效果。

一、基層檢察院民事審判活動(dòng)檢察監(jiān)督存在的困境

基層檢察院目前在民事審判活動(dòng)檢察監(jiān)督中存在的困境主要表現(xiàn)在：

第一，由民事抗訴的對(duì)事監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榧鎸?duì)人監(jiān)督，民事檢察部門(mén)與法院和法官的對(duì)立情緒潛在增長(zhǎng)，原來(lái)的協(xié)調(diào)關(guān)系有所緊張。與民事抗訴案件的檢察監(jiān)督不同，在以往的民事檢察工作中，民事檢察監(jiān)督是對(duì)事不對(duì)人，檢察機(jī)關(guān)與法院之間就案論案，法院糾正錯(cuò)誤裁判一般也是對(duì)案件進(jìn)行糾錯(cuò)，很少涉及到具體承辦法官。而民事審判違法監(jiān)督直接的對(duì)象是具體法官的司法行為，直接牽涉到法官的個(gè)人利害關(guān)系，基于法院對(duì)外形象和上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的考評(píng)以及法官自身的聲譽(yù)，原來(lái)逐步達(dá)成融合的協(xié)調(diào)配合、相互監(jiān)督關(guān)系發(fā)生了潛在微妙的變化。

第二，民事檢察監(jiān)督缺乏監(jiān)督的具體情形，直接影響到民事檢察部門(mén)對(duì)民事審判活動(dòng)違法行為的檢察監(jiān)督力度。

第三，民事檢察考評(píng)工作機(jī)制，導(dǎo)致基層檢察院民事檢察工作陷入困境。在不少檢察院對(duì)基層檢察院的考評(píng)指標(biāo)都是追求數(shù)量最大化，考評(píng)數(shù)量上不封頂，甚至對(duì)排在后幾名的基層檢察院還要進(jìn)行指名點(diǎn)評(píng)，并要求基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)在一定級(jí)別范圍的會(huì)議上“說(shuō)明情況”，這些考評(píng)規(guī)則實(shí)際上忽視了案件質(zhì)量?；鶎訖z察院一方面受到考評(píng)壓力，另一方面受到案源壓力，難免會(huì)造成事無(wú)巨細(xì)地指責(zé)法院審判活動(dòng)違法，引起法院的反感，使民事檢察監(jiān)督難以真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。以往工作中法院指責(zé)檢察機(jī)關(guān)民事抗訴案件質(zhì)量不高，對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事抗訴工作多有微詞，也多是因考評(píng)機(jī)制上雖然要求案件質(zhì)量數(shù)量并重，但實(shí)際考評(píng)的仍是案件數(shù)量所致。

第四，缺乏與民事審判活動(dòng)違法相應(yīng)的民事檢察監(jiān)督措施，制約了民事審判活動(dòng)違法行為檢察監(jiān)督工作。這種情形主要表現(xiàn)在：

一是民事審判活動(dòng)違法行為檢察監(jiān)督與法院內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督相沖突，為法院尋找了借口。一旦法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)的民事檢察意見(jiàn)或者檢察建議不予回復(fù)，基層檢察院沒(méi)有制約措施。孫家瑞認(rèn)為，在對(duì)事的查控程序中，現(xiàn)行法律只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效裁判的抗訴；對(duì)于其他違法行為，例如審判過(guò)程中的個(gè)案違法行為，多個(gè)案件中反映出來(lái)的同類(lèi)違法行為，工作制度和方法中違法或可能導(dǎo)致違法的問(wèn)題，現(xiàn)行法律都沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)督措施。最高法院出臺(tái)了一系列規(guī)定對(duì)法官的違紀(jì)違法行為進(jìn)行制裁，加強(qiáng)了法院內(nèi)部對(duì)法官違法行為的監(jiān)督與制裁，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏制裁的法律依據(jù)。二是法院對(duì)接部門(mén)不明確，糾正違法意見(jiàn)書(shū)或者檢察建議書(shū)送達(dá)存在障礙。由于檢察機(jī)關(guān)提出糾正審判活動(dòng)違法的情形不同，文書(shū)送達(dá)的對(duì)象也不同，但檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院民事審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督的糾正違法意見(jiàn)書(shū)或者檢察建議書(shū)均以機(jī)關(guān)名義對(duì)法院制作，實(shí)際工作中，直接由院長(zhǎng)在送達(dá)文書(shū)回證上簽收很不現(xiàn)實(shí)，辦公室、政治處、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)往往相互推諉，審判監(jiān)督庭、立案庭同樣對(duì)此類(lèi)文書(shū)辦理無(wú)依據(jù)，直接送達(dá)相關(guān)業(yè)務(wù)庭也多有不當(dāng)。三是調(diào)查程序欠缺，檢察建議或者糾正違法意見(jiàn)存在程序性問(wèn)題。關(guān)于對(duì)違法事實(shí)的認(rèn)定在沒(méi)有對(duì)被調(diào)查人員詢問(wèn)，聽(tīng)取被調(diào)查人員的辯解的情況下，即確認(rèn)違法事實(shí)不符合相關(guān)程序，實(shí)際上存在確認(rèn)程序不符合類(lèi)似的違法案件調(diào)查程序規(guī)定，因而提出的糾正違法意見(jiàn)本身就存在程序上的瑕疵。如果對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，又缺乏調(diào)查程序的規(guī)定，因而，實(shí)踐中對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題往往是對(duì)法院提出建議，要求法院進(jìn)一步核實(shí)并根據(jù)核實(shí)的情況進(jìn)行處理。這種做法削弱了檢察建議或者糾正違法意見(jiàn)的力度。

二、產(chǎn)生困境的原因分析

第一，基層檢察機(jī)關(guān)對(duì)探索創(chuàng)新的概念理解混亂，實(shí)踐中存在隨意擴(kuò)大法律監(jiān)督權(quán)現(xiàn)象，引起一些不良反應(yīng)。近些年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在相應(yīng)具體監(jiān)督措施不到位的情況下，一直強(qiáng)調(diào)民事檢察部門(mén)與法院的協(xié)調(diào)與探索，引起法院對(duì)諸如檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起公益訴訟、對(duì)調(diào)解書(shū)抗訴、督促起訴、支持起訴等等一些問(wèn)題上的排斥，再加上對(duì)審判活動(dòng)違法行為的懲處缺乏明確的機(jī)構(gòu)，往往最終是建議法院自我糾正，實(shí)踐中造成法院不同程度地對(duì)審判活動(dòng)違法行為檢察監(jiān)督的漠視等等。

第二，民事檢察追求考評(píng)名次的慣性壓力，助推了基層法院的對(duì)抗情緒。盡管早在1982年《民事訴訟法（試行）》就規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，但是一直到現(xiàn)在民事訴訟檢察監(jiān)督仍是在爭(zhēng)論之中。近些年隨著司法體制改革的進(jìn)展，法院雖然對(duì)民事訴訟檢察監(jiān)督有所認(rèn)識(shí)，但是思想上的抵觸情緒仍然在不同地區(qū)不同程度地存在。表現(xiàn)明顯的是法院借檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)民事抗訴案件數(shù)量和抗訴案件改變率的考評(píng)，相互牽制，不配合民事審判違法行為的監(jiān)督。

第三，基層檢察院民事抗訴案件少、社會(huì)影響不大，影響了人員配置和素質(zhì)的提高。由于基層法院案件管轄受到案件標(biāo)的額的限制，社會(huì)影響大的案件往往在法院得到了很好地處理，一些細(xì)小瑣碎的案件檢察監(jiān)督社會(huì)影響度難以提高，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，在人員編制緊張的情況下民事檢察部門(mén)比較弱化，人員不是“走馬燈”似的，就是如“死水”一般，“誰(shuí)不行到民行”成為機(jī)關(guān)內(nèi)部人才分配的潛流。

第四，檢察機(jī)關(guān)缺乏對(duì)民事檢察工作法理層面的深層次挖掘與研究，對(duì)民事檢察監(jiān)督的定位存在爭(zhēng)議。比如，檢察機(jī)關(guān)自2001年出臺(tái)了《民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》以后，明確把檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)的法律監(jiān)督工作置之于“當(dāng)事人意思自治”的民事活動(dòng)規(guī)則大框架內(nèi)，即使規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)“自行發(fā)現(xiàn)”的錯(cuò)誤裁判案件進(jìn)行抗訴，但實(shí)際工作中往往也受到自身的非議。有的地方還把此類(lèi)案件限定在“損害國(guó)家利益、公共利益”范疇之內(nèi)，這些意見(jiàn)的根源就在于混淆了“法律監(jiān)督活動(dòng)”與民事活動(dòng)的概念。民事審判程序的保護(hù)方法是權(quán)利救濟(jì)，民事檢察程序的保護(hù)方法是查控違法；保護(hù)權(quán)利方式的不同，正是民事審判權(quán)與民事檢察權(quán)的差別所在。有的地方檢察機(jī)關(guān)不考慮自身地位，片面迎合法院，在法院拖延審理抗訴案件時(shí)，法院總是以抗訴案件對(duì)方當(dāng)事人的現(xiàn)住地址及聯(lián)系方式不清，不能送達(dá)法律文書(shū)為借口，檢察機(jī)關(guān)不是對(duì)法院此種行為進(jìn)行法律監(jiān)督，而是下文要求下級(jí)檢察機(jī)關(guān)必須為法院提供雙方當(dāng)事人的現(xiàn)住址和通訊方式，檢察機(jī)關(guān)任由法院擺布，甘居當(dāng)事人地位。這些問(wèn)題反映了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事檢察監(jiān)督的認(rèn)識(shí)定位問(wèn)題。這種認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了一系列不良后果。諸如，對(duì)發(fā)現(xiàn)民事裁判確有錯(cuò)誤，沒(méi)有當(dāng)事人申訴的情況下檢察機(jī)關(guān)能否提出抗訴問(wèn)題；法院對(duì)確有錯(cuò)誤的裁判不采納抗訴理由拒不糾正的是否再提出抗訴問(wèn)題，等等。曹建明檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第二次民事行政檢察工作會(huì)議上明確指出：“民行檢察通過(guò)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，間接具有權(quán)利救濟(jì)的作用?！比嗣駲z察院通過(guò)受理申訴、控告、檢舉或者通過(guò)其他途徑，發(fā)現(xiàn)審判活動(dòng)違法的，均應(yīng)采取措施調(diào)查處理，追究違法人員的責(zé)任，糾正違法行為的錯(cuò)誤，不得以任何借口（例如無(wú)人申訴）逃避職責(zé)。如果提高到這一層面認(rèn)識(shí)民事檢察監(jiān)督，民事檢察監(jiān)督工作將會(huì)有一個(gè)新天地。去年，河南省檢察院制定了《民事行政檢察調(diào)查辦法》很有見(jiàn)地，但是還要上升到發(fā)生法律效力層面，否則，檢察機(jī)關(guān)的民事檢察調(diào)查權(quán)還可能在某些案件上發(fā)生爭(zhēng)議，甚至是非議。

三、開(kāi)展審判活動(dòng)違法檢察監(jiān)督的出路

第一，端正對(duì)民事檢察監(jiān)督的定位認(rèn)識(shí)。民事檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院民事審判活動(dòng)的法律監(jiān)督，這是民事訴訟法對(duì)民事檢察監(jiān)督的定位。關(guān)鍵是如何理解這一定位，從法律規(guī)定上理解，是一種公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，不是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的監(jiān)督或者救濟(jì)。有人認(rèn)為民事檢察是檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一對(duì)民事活動(dòng)的一種國(guó)家干預(yù)。這種說(shuō)法明顯把權(quán)利救濟(jì)的間接功能誤為直接功能，就是把民事檢察程序混同于民事審判程序，把民事檢察權(quán)混同于民事審判權(quán)，我們過(guò)去也稱檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督為當(dāng)事人維護(hù)合法權(quán)益提供了救濟(jì)途徑，其實(shí)這是對(duì)民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定的錯(cuò)誤理解。監(jiān)督的范圍包括民事審判活動(dòng)中的違法行為和錯(cuò)誤裁判行為。因而，檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督案件來(lái)源不應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人的申訴，而應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人或者利害關(guān)系人的控告、知情人的檢舉、揭發(fā)。因?yàn)楫?dāng)事人或者利害關(guān)系人的控告含義直指對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，法院的裁判是行使公權(quán)力的結(jié)果而不是遵從當(dāng)事人權(quán)利自由處分的結(jié)果。原告雖然可以在審理過(guò)程中行使撤訴、認(rèn)可證據(jù)、認(rèn)可被告或者被告認(rèn)可原告的證據(jù)等權(quán)利，但是，當(dāng)事人不能自由處分法院依據(jù)法律對(duì)證據(jù)的判斷、事實(shí)的認(rèn)定和裁判。因而，民事檢察監(jiān)督是對(duì)民事審判活動(dòng)的法律監(jiān)督，也是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。

第二，制定必要的規(guī)范。要立足于公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督制定法律規(guī)范，如檢察機(jī)關(guān)民事檢察的調(diào)查權(quán)、法院的被調(diào)查配合義務(wù)、對(duì)法院違反被調(diào)查配合義務(wù)的制裁措施、調(diào)查結(jié)果的處理措施、被調(diào)查法院對(duì)調(diào)查結(jié)果的申訴途徑和接受方法、檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)過(guò)程中違紀(jì)違法行為的處理、被調(diào)查法院或者法官拒不接受處理的懲戒措施等等一系列規(guī)范，同時(shí)也可以借鑒刑事法律上檢察機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督措施，為檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)違法行為的監(jiān)督工作提供更為完善、更為有力的保障措施。

第三，科學(xué)化業(yè)務(wù)考核。檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)考核應(yīng)當(dāng)科學(xué)化，目前的考核項(xiàng)目往往是名義上講質(zhì)量數(shù)量并重，其實(shí)對(duì)比的還是數(shù)量?？己艘饤壗嚯x眼光，有人認(rèn)為，實(shí)行對(duì)民事檢察履行職務(wù)盡責(zé)能力考核缺乏依據(jù)且有些問(wèn)題可能造成考核結(jié)果責(zé)任承擔(dān)不明問(wèn)題，而考核當(dāng)年辦案數(shù)量有利于統(tǒng)計(jì)，不冤枉當(dāng)任民事檢察人員和責(zé)任人，其實(shí)，恰恰相反，這樣反而帶來(lái)了不少問(wèn)題，最主要的影響了民事檢察的社會(huì)評(píng)價(jià)，一時(shí)“得利'，遺患無(wú)窮。因而，應(yīng)改變考核思路，對(duì)不盡職、錯(cuò)誤履職、怠于履職、玩忽職守行為、濫用職權(quán)行為加強(qiáng)考核，對(duì)提高案件質(zhì)量和履職能力都意義深遠(yuǎn)，它能夠真正起到以考核促工作、以考核促辦案質(zhì)量、以考核促辦案成效、以考核贏得社會(huì)公認(rèn)的效果。

第四，實(shí)行民行檢察縱向一體化。撤銷(xiāo)基層檢察院民行檢察部門(mén)或者在基層檢察院附設(shè)市檢察院民行檢察部門(mén)的下設(shè)接待組，接待當(dāng)?shù)厝罕姷姆从常员阏先忻袷聶z察的力量，實(shí)行縣（區(qū)）院檢察院回避制度，加大對(duì)民事審判活動(dòng)違法行為查處力度。北京市檢察院二分院在積極探索以分院為辦案主體和基層院為基礎(chǔ)的縱向一體化聯(lián)合辦案機(jī)制方面收到了較好的實(shí)踐效果。

第五，充實(shí)辦案力量，培養(yǎng)調(diào)（偵）查型人才。對(duì)民事審判違法行為的調(diào)查，盡管是一種調(diào)查行為，但由于面對(duì)的是審判人員，其法律素質(zhì)和法律修養(yǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般公務(wù)人員，相應(yīng)地其反調(diào)查、反偵查能力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于一般公務(wù)人員，因而，調(diào)查法官的違法行為單靠目前民行檢察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，民行檢察人員的素質(zhì)業(yè)內(nèi)人士都很清楚，“啥不行去民行”、“誰(shuí)不行到民行”的隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)狀況是制約民行檢察工作的根本性問(wèn)題。因而，開(kāi)展民事審判違法行為的檢察監(jiān)督，首先應(yīng)當(dāng)充實(shí)民行檢察人員的業(yè)務(wù)素能。

第六，加強(qiáng)與法院的協(xié)商協(xié)調(diào)工作，爭(zhēng)取法院的支持與理解。共同促進(jìn)司法公正既是法律監(jiān)督的一項(xiàng)工作，又是法院的重要工作之一。積極與法院協(xié)調(diào)，共商審判活動(dòng)違法檢察監(jiān)督事宜，摒棄檢察監(jiān)督糾正法院違法行為是給法院“抹黑”的思想意識(shí)，共同營(yíng)造協(xié)調(diào)合作氛圍。