摘 要：完善農(nóng)民工社會保障關(guān)系國計民生，農(nóng)民工群體的社會保障問題值得高度重視。本文首先闡述了完善農(nóng)民工保障的意義，著重提出烏魯木齊市農(nóng)民工社會保障中存在的問題，并進行了原因剖析，最后給出了解決措施建議。

關(guān)鍵詞：烏魯木齊 農(nóng)民工 社會保障

亞里士多德曾說：“人們來到城市是為了生活；人們居住在城市是為了生活得更好“。同樣，農(nóng)民工來到城市是為了生活，為了更好的生活?！稗r(nóng)民工”是個復(fù)合詞，“農(nóng)民”說明來自于農(nóng)村，身份是農(nóng)民；“工”說明他們工作在城市，職業(yè)是工人?！稗r(nóng)民工”即戶籍在農(nóng)村，在城市工作的產(chǎn)業(yè)工人。

一、完善農(nóng)民工社會保障的意義

（一）有利于維護農(nóng)民工切身利益

維護農(nóng)民工切身利益是實施農(nóng)民工社會保障的首要目標和根本目的。農(nóng)民工為城市的建設(shè)和發(fā)展貢獻了自己的力量。完善農(nóng)民工社保能有效抵御農(nóng)民工面臨的風險，切實維護其權(quán)益。

（二）能有效解決“三農(nóng)”問題

“三農(nóng)”問題是我國發(fā)展中面臨的關(guān)鍵問題。完善農(nóng)民工社會保障正是實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵節(jié)點。讓農(nóng)民工平等參與社會保障，共享社保成果。從長遠角度看，城鄉(xiāng)一體化的社會保障更是大勢所趨，將為“三農(nóng)”問題的解決奠定堅實基礎(chǔ)。

二、烏魯木齊市農(nóng)民工社會保障問題

（一）社會保險方面存在的問題

1.參保率較低。烏魯木齊市農(nóng)民工參加的社會保險中，參保率排在前三位的是養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險，但還有相當一部分農(nóng)民工連基本的社保知識都不具備。

2.社保意識淡薄。受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)民工自身缺乏保障意識，因循守舊思想仍然存在。

3.用工單位不辦理社保。這可以最大限度地降低成本，獲取高額的經(jīng)濟回報。

4.現(xiàn)行政策落實不到位?，F(xiàn)行的社保體制不能做到“保隨人行”，社會保險繳費、轉(zhuǎn)接手不能有效解決，農(nóng)民工權(quán)益得不到相應(yīng)保證。

（二）社會福利方面存在的問題

1.農(nóng)民工子女入學(xué)方面

烏魯木齊市王家梁期望小學(xué)的情況比較具有代表性。該校學(xué)生以農(nóng)民工子女為主，盡管社會各界對學(xué)校的辦學(xué)工作給予了極大的肯定和支持，但無論從教學(xué)環(huán)境，還是師資力量等方面都遠不如烏市的其他同類學(xué)校。不合理的現(xiàn)實，使得農(nóng)民工子女產(chǎn)生了被歧視的自卑心理。作為社會的弱勢群體，他們并沒有得到社會的關(guān)心和愛護。

2.農(nóng)民工培訓(xùn)方面

農(nóng)民工普遍受教育程度低，針對他們開展的培訓(xùn)又非常缺乏，因此他們多數(shù)只能從事簡單的體力勞動。

3.居住條件方面

農(nóng)民工由于戶籍在農(nóng)村，無法享受城市福利分房，購買商品房又存在極大的經(jīng)濟壓力和條件限制，盡管《烏魯木齊市公共租賃住房管理辦法》將受益人群擴大到外來務(wù)工人員，但嚴格的申請手續(xù)和條件又把大量農(nóng)民工擋在了政策門外。因而，農(nóng)民工自行租房占絕大比重，居住條件多數(shù)是“臟、亂、差”。

（三）社會救助方面存在的問題

社會救助是為社會脆弱群體提供的款物接濟和扶助的一種生活保障政策，被視為政府的當然責任和義務(wù)，目的是幫助他們擺脫生存危機，進而維護社會秩序的穩(wěn)定。目前烏魯木齊的農(nóng)民工社會救助現(xiàn)狀令人擔憂，主要表現(xiàn)為：第一，沒有簽訂勞動合同；第二，工資較低，欠薪現(xiàn)象較為嚴重；第三，用工單位沒有提供良好的工作環(huán)境和醫(yī)療保障，大部分單位未能給農(nóng)民工提供安全保護措施，農(nóng)民工發(fā)生工傷、疾病等情況，用工者往往采取漠視的態(tài)度，直接推卸責任；第四，工作時間超過法定國家標準，絕大多數(shù)工作時間在9小時及以上。

三、烏魯木齊市農(nóng)民工社會保障問題的原因分析

（一）二元戶籍結(jié)構(gòu)

我國現(xiàn)階段實行的戶籍制度仍然保留著計劃經(jīng)濟的烙印，它將中國社會結(jié)構(gòu)劃分為城鎮(zhèn)和農(nóng)村的二元體制，在中國的城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間、市民與農(nóng)民之間人為地構(gòu)筑了一道相互封閉彼此的高墻。這樣，我國的人口結(jié)構(gòu)就被一張小小的戶口簿人為地劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。農(nóng)民工由于來自農(nóng)村，不是城鎮(zhèn)戶口，也就導(dǎo)致了他們沒有資格享受公共設(shè)施和福利待遇，戶籍成了身份的象征，是一個無形的等級制度。而在戶籍制度背后所捆綁的諸如社保、教育、醫(yī)療、就業(yè)等巨大利益，已滲透到社會生活各方面。

（二）農(nóng)民工自身的因素

第一， 農(nóng)民工法制觀念淡薄。農(nóng)民工來自農(nóng)村，受教育程度普遍不高，相關(guān)法律知識嚴重不足，對涉及自身利益的法律法規(guī)知之甚少。第二，農(nóng)民工對社會保障缺乏認識。他們關(guān)注的只是每月發(fā)放到手中的錢，對社會保險認識膚淺，覺得繳納社會保險是浪費，不能馬上享受社保帶來的好處，不如放在自己身邊保險。第三，農(nóng)民工自身素質(zhì)不高?！?011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》顯示，我國農(nóng)民工中文盲占1.5%，小學(xué)文化程度占14.4%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中專及以上文化程度占9.8%，其中，青年農(nóng)民工和外出農(nóng)民工文化程度相對較高，但仍以初中文化為主。

（三）法律不健全

第一，長期以來，我國社會保障立法并不完善。跟國外相比，我國的社會保障立法起步相對較晚，缺少全國性的農(nóng)民工社會保障方面的立法，只零散地出現(xiàn)在各地的政府法規(guī)、規(guī)章中，法律效力較低，所做的規(guī)定較模糊。第二，各地區(qū)法律法規(guī)不統(tǒng)一，缺乏銜接。各地只能根據(jù)本地區(qū)實際情況自行制定相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，這就難免在險種設(shè)置、繳費基數(shù)、繳費主體等具體問題上存在很大不同，相互矛盾、不協(xié)調(diào)之處在所難免。同時，現(xiàn)行的諸多法律缺乏銜接，各自為政，缺少相應(yīng)的配合性和銜接性。

（四）政府執(zhí)行不力

有政不依、執(zhí)行不嚴，已經(jīng)成為政府執(zhí)行不力的重要表現(xiàn)。近幾年來，國家連續(xù)出臺了一系列涉及進城務(wù)工農(nóng)民工的政策文件，但在這些政策的執(zhí)行過程中，違背初衷的現(xiàn)象屢見不鮮?！毒幼∽C》或《暫住證》依舊被北京、上海、廣州、深圳等一線城市作為管理農(nóng)民工的一種手段。農(nóng)民工在子女入學(xué)、務(wù)工就業(yè)、購置房產(chǎn)等方面受到嚴格限制，不能與當?shù)鼐用裣硎芡却觥?/p>

四、改善烏魯木齊市農(nóng)民工社會保障的對策措施

（一）改革現(xiàn)行戶籍制度

1.剝離嵌入戶籍制度的各種福利。奧地利經(jīng)濟學(xué)家龐巴維克認為：“人們在做出某個經(jīng)濟決策時，是基于邊際，而不是什么其他美妙的東西?！币虼耍粩嗟厝趸街趹艏贫壬系钠渌蛩?，恢復(fù)戶籍制度本來的民政登記登記功能。

2.逐步放開戶籍登記和遷移限制。要完善戶口遷移和登記制度，加強戶籍的基礎(chǔ)性工作，放寬戶籍遷移限制。

3.健全戶籍制度各項配套設(shè)施。要繼續(xù)弱化消解城市戶籍的附加利益，實現(xiàn)農(nóng)民工在就業(yè)、教育、社保、住房等方面的“待遇一體化”。

（二）農(nóng)民工社會保障具體設(shè)計

1.社會保險

第一，優(yōu)先發(fā)展工傷保險。要在源頭上控制甚至杜絕工傷事故的發(fā)生，加強農(nóng)民工崗前教育，明確責任，簡化工傷鑒定程序。目前，烏魯木齊市工傷鑒定程序較為復(fù)雜，需要提交的證明材料多，辦理時間長，這對農(nóng)民工來說無疑是個負擔。對于責任明確、事實清楚的輕微事故，應(yīng)簡化程序甚至當場作出結(jié)論。對于一些重大事故，特別是未參加工傷的保險的農(nóng)民工，在責任確認之前由政府或用人單位先行墊付費用。

第二，改革完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險。首先，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念。要普及養(yǎng)老保險知識，樹立現(xiàn)代養(yǎng)老觀念。其次，轉(zhuǎn)變現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策。應(yīng)建立全國統(tǒng)一養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)，在農(nóng)民工流動的同時，實現(xiàn)養(yǎng)老關(guān)系就地轉(zhuǎn)移。最后，建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險和新農(nóng)保的轉(zhuǎn)接承認機制。

第三，重點實行農(nóng)民工醫(yī)療保險。早在2006年烏魯木齊市政府就頒布了《進城務(wù)工人員住院醫(yī)療保險實施細則》。該《細則》只規(guī)定了農(nóng)民工大病住院保險，而對農(nóng)民工一般疾病未作具體規(guī)定。對于農(nóng)民工醫(yī)療而言，應(yīng)采取“分而治之”的方式，分別設(shè)立一般醫(yī)療保險制度和大病統(tǒng)籌醫(yī)療制度。一般醫(yī)療保險制度設(shè)立個人賬戶，由政府、用人單位和農(nóng)民工個人三方共同承擔，大病參照由國家、用人單位、個人繳納，統(tǒng)一計入統(tǒng)籌基金中。

第四，積極落實農(nóng)民工失業(yè)保險。要遵循“多層次、可持續(xù)”的方針，擴大參保覆蓋范圍。一方面，對在烏魯木齊市工作多年的農(nóng)民工，應(yīng)該將他們納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險體制。另一方面對流動性較大、季節(jié)性較強的農(nóng)民工，應(yīng)在其戶籍所在地的社保部門登記參保。同時，設(shè)立農(nóng)民工失業(yè)保障基金。農(nóng)民工在失業(yè)時，可以通過失業(yè)保障基金領(lǐng)取失業(yè)保險金。

第五，改變農(nóng)民工生育保險滯后的局面。設(shè)立農(nóng)民工生育基金，女性農(nóng)民工一旦懷孕或者生產(chǎn)，可以享受到資金資助，并優(yōu)先享有醫(yī)療救戶和幫助。第二，鼓勵育齡農(nóng)民工家庭實行計劃生育政策。對于實施計劃生育的農(nóng)民工，政府可以在子女入學(xué)、住房條件等社會福利予以優(yōu)惠。第三，突出男性在生育保險中的地位。即使女方?jīng)]有經(jīng)濟來源，在其生育過程中，也可以通過男方所繳納的生育保險直接受益。

2.社會福利

第一，保障農(nóng)民工子女就近入學(xué)，要降低門檻。農(nóng)民工只要符合當?shù)卣邩藴?，其子女可以享受到與當?shù)鼐用竦耐葯?quán)利，甚至可以在當?shù)刈x高中、考大學(xué)，廣東實行的“積分制度”具有借鑒意義。同時，加大農(nóng)村教育投入力度，縮小城鄉(xiāng)教育水平的發(fā)展差距，增強農(nóng)民工子女回鄉(xiāng)就讀的意愿。

第二，加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，豐富培訓(xùn)內(nèi)容。要根據(jù)農(nóng)民工的教育水平、職業(yè)要求，有針對性地進行培訓(xùn)。例如，對于來烏魯木齊市就業(yè)務(wù)工的少數(shù)民族農(nóng)民工來說，要加強雙語教育學(xué)習(xí)，使他們能夠更好地適應(yīng)烏魯木齊的城市生活環(huán)境；對于從事技術(shù)工種的農(nóng)民工而言，要加強理論學(xué)習(xí)，提升實踐能力等。

第三，改善農(nóng)民工居住生活環(huán)境，加強城中村改造。有關(guān)部門應(yīng)合力規(guī)劃，統(tǒng)籌布局，對城中村附近的交通、環(huán)境等進行徹底改造。同時，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)廉租房體系。由政府投資興建農(nóng)民工廉租房，將符合條件的農(nóng)民工統(tǒng)一、集中、就近安排到公寓居住。

3.社會救助

第一，生活救助，設(shè)立農(nóng)民工最低生活保障金。農(nóng)民工從農(nóng)村來到城鎮(zhèn)，需要有一個適應(yīng)期，也需要有個擇業(yè)期。在此期間，農(nóng)民工是沒有任何經(jīng)濟來源的，因此，設(shè)立最低生活保障金，可以保障農(nóng)民工維持其最基本的生活需求。第二，醫(yī)療救助。農(nóng)民工一旦遭遇突發(fā)疾病或突發(fā)事故時，對農(nóng)民工實行緊急的醫(yī)療救助，及時送醫(yī)救治。對于沒有保險的農(nóng)民工，政府和醫(yī)院要全額或部分減免農(nóng)民工的治療費用，同時也要積極引導(dǎo)并扶持一些慈善組織，發(fā)揮他們在這方面的積極作用。

（三）提高農(nóng)民工素質(zhì)

1.提高農(nóng)民工法律意識。農(nóng)民工進城就業(yè)務(wù)工，必須學(xué)習(xí)并掌握涉及自身利益的相關(guān)法律法規(guī)，樹立法制觀念，當自身合法權(quán)益受到不法侵害時，要敢于拿起法律武器維護合法權(quán)益。

2.樹立社會保障意識。一是要加大社會保障政策宣傳力度，讓農(nóng)民工切身實際地感受到社會保障的好處；二是要降低農(nóng)民工參保資格，只有農(nóng)民工自己覺醒了，農(nóng)民工社會保障事業(yè)才能真正得到發(fā)展。

（四）加強立法

國家應(yīng)加快關(guān)于農(nóng)民工的社會保障方面的立法工作，解決相關(guān)法律不完善的問題，填補相應(yīng)的立法空白。一方面，要對現(xiàn)有的法律法規(guī)和部門規(guī)章進行必要的修改，對于涉及農(nóng)民工社會保障的社會保險、社會福利、社會救濟等具體問題必須要有明文規(guī)定，使其具有一定的可操作性；另一方面，要加快制定涉及農(nóng)民工社會保障的專門性法律規(guī)范，要明確農(nóng)民工和其他社會成員一樣都能平等的享受到社會保障，同時，各級政府也要結(jié)合本地區(qū)的實際情況制定社會保障相關(guān)法規(guī)，力求詳細，便于操作。

（五）轉(zhuǎn)變政府職能

1.轉(zhuǎn)變職能。要強調(diào)政府的公共服務(wù)屬性。公共服務(wù)型政府要從重經(jīng)濟管理過渡到重社會服務(wù)，更要求政府樹立以人為本的理念，正確對待農(nóng)民工，由以往重管理逐步過渡到重服務(wù)，在完善農(nóng)民工社保體制的過程中，政府有能力為農(nóng)民工提供更好的社會保障待遇。

2.加強執(zhí)法。對于違反法律法規(guī)、侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的事件，要對用人單位和責任人依法嚴肅處理，情節(jié)嚴重的移送司法，確保農(nóng)民工能享受到社會保障成果。同時，認真落實各項方針政策，讓紙上的條文真正變成農(nóng)民工看得見摸得著的好處，讓農(nóng)民工感受到政府的關(guān)懷和溫暖。

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（責任編輯：康偉）