是政府的一次自我救贖

國務(wù)院第六次機構(gòu)改革已塵埃落定。正如國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的名稱所示，這次機構(gòu)改革的重點是圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進大部門制改革。這是它同以往幾次改革的最大不同。

改革開放以來，國務(wù)院一共進行了六輪機構(gòu)改革。但幾次改革均未達到預(yù)期目標。

這幾次機構(gòu)改革為本次改革提供了經(jīng)驗和教訓(xùn)?？偟膩砜矗敬螜C構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)換相對以往有三個明顯特點：一是深入推進政企分開、政事分開、政社分開，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，從體制機制上加強社會建設(shè)，保障和改善民生。二是把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置，強調(diào)以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，重在向市場、社會放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管，努力做到不該管的不管不干預(yù)，該管的切實管住管好。三是堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進、成熟先行，注重改革的連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性。抓住重點問題，既鞏固以往改革成果，又著力破解重大難題。對條件成熟、形成共識的就先推進，對條件尚不成熟、還需要研究探索的，在進一步創(chuàng)造條件、累積共識后，適時加以推進。

在上述三點中，需要強調(diào)的是第二點。其中，特別值得一提的是向市場、社會和地方放權(quán)。如果說，職能轉(zhuǎn)變是此次改革的最大特點，那么，簡政放權(quán)則是職能轉(zhuǎn)變的最大亮點。

本次國務(wù)院機構(gòu)改革在這方面有所突破，在推進機構(gòu)調(diào)整的同時，著眼于權(quán)力的下放：向市場放權(quán)，該歸市場的逐步歸市場；向社會放權(quán)，更好的發(fā)揮社會組織在社會發(fā)展中的作用；向地方放權(quán)，著力解決國務(wù)院部門管得過多過細問題。向市場放權(quán)如減少投資項目審批，減少生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項，減少資質(zhì)資格許可，減少行政事業(yè)性收費，這“四個減少”使向市場放權(quán)的做法具體化，有利于市場的活躍，促進創(chuàng)業(yè)。向社會放權(quán)如降低四類社會團體登記門檻。中國對各類社會組織向來控制得很嚴，門檻很高，只有降低門檻，才能加快公益類、科技類、社會服務(wù)類等各種公益組織的發(fā)展，從而有益于社會的自我管理。

機構(gòu)改革最難的是自我削權(quán)，本次國務(wù)院機構(gòu)改革同簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合、同步推進，難能可貴。

公共服務(wù)型政府的建立與職能轉(zhuǎn)變

中國的各級政府本質(zhì)上還是一個經(jīng)濟建設(shè)型政府，這在地方表現(xiàn)尤甚。盡管我們早已明確將政府的職能定位于“經(jīng)濟調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務(wù)”，然政府實際上是以一個公司化的角色參與乃至主導(dǎo)經(jīng)濟建設(shè)，成為和企業(yè)一樣的另一個市場主體。例如，從各地方政府來看，其機構(gòu)設(shè)置中經(jīng)濟類機構(gòu)占比過高。有學(xué)者統(tǒng)計，省一級政府經(jīng)濟類機構(gòu)占總機構(gòu)的比例一般在35%以上，地市和縣市級政府中一般在40%以上，有的多達50%；而社會管理和公共服務(wù)類機構(gòu)比例在省級是25%左右，地市級是23%左右，縣一級則是20%左右，兩者嚴重不對稱。再就是不當設(shè)置和計劃經(jīng)濟色彩太重。

政府公司化原因當然很多，且在改革初期確有必要，但時至今日，政府公司化泛濫的結(jié)果，不但擠壓民營經(jīng)濟的發(fā)展，也使得政府本應(yīng)提供的公共服務(wù)嚴重匱乏，滯遲社會發(fā)展。中國社會目前發(fā)生的各類社會矛盾，乃至經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量不高，都與政府所扮演的角色及職能過于注重經(jīng)濟建設(shè)有著直接的關(guān)系。

按照公共管理的基本理論，政府存在的理由和基本職能是進行規(guī)制和提供公共服務(wù)。如果一個政府不能創(chuàng)造有效的司法環(huán)境以提供社會公平和正義；不能通過對市場進行強有力的管制，提供優(yōu)質(zhì)的環(huán)境、水源、安全的食品、便利的公共交通和優(yōu)質(zhì)的教育；不能通過稅收等財政手段有效進行轉(zhuǎn)移支付，消除地區(qū)和收入差別；如果中央政府的政令不能在地方被有效貫徹和執(zhí)行，這樣的政府就很難稱得上是一個公共服務(wù)型政府，也很難稱得上是一個有效率的政府。

我們當前恰恰就是這樣?？陀^來看，最近幾年來，政府加大了對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供力度，初步建立起了覆蓋全社會的社會保障體系；政府也在強調(diào)努力轉(zhuǎn)變發(fā)展方式；另外，在公開和透明性方面，政府也取得了一定進步。然而，我們亦須承認，由于歷史欠賬太多，加之政府公共服務(wù)的供給嚴重不足，大多數(shù)人只能享受低水平的公共服務(wù)；由于各級政府過深地卷入市場，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變也變得更難。

目前，多數(shù)民眾在教育、醫(yī)療、住房保障、勞動就業(yè)、社會保險、公共文化等方面所能得到的公共服務(wù)有限，導(dǎo)致他們不得不用大部分勞動所得，去應(yīng)付這類開支。要減少民眾此類支出，政府就必須補上這塊短板，加大公共產(chǎn)品的提供力度。這就需要我們按照公共服務(wù)型政府的要求，重新設(shè)置政府機構(gòu)。

客觀地說，從1998年機構(gòu)改革后，政府機構(gòu)的設(shè)置基本趨勢是經(jīng)濟管理部門減少，市場監(jiān)管部門增加，社會服務(wù)部門得到加強。但近年來政府對經(jīng)濟的直接干預(yù)之所以又回潮，一個背景就是金融危機的爆發(fā)。

政府應(yīng)逐步退出微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的直接管理，把更多經(jīng)濟和社會事項交由市場和社會去調(diào)節(jié)，側(cè)重做好宏觀規(guī)劃、政策制定、公共服務(wù)及監(jiān)督管理工作，為社會創(chuàng)造一個好的發(fā)展環(huán)境。

當然，對政府的職能轉(zhuǎn)變，我們也不能狹隘理解。政府固然不是越大越好，但也不是越少越好，尤其在面臨繁重公共服務(wù)需求的當下。職能轉(zhuǎn)變的正確含義是，政府要管自己該管的，并把自己該做的事情做好，不該管的，則要把它轉(zhuǎn)移出去，在這個基礎(chǔ)上，再看這個職能應(yīng)由哪個部門去行使。

具體來說，為使政府部門更符合市場經(jīng)濟宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位要求，職能轉(zhuǎn)變在當下有四個方面的含義：

一是政府部門應(yīng)回歸自身，各司其職，各負其責(zé)?，F(xiàn)在很多政府部門做了許多與自己本職工作無關(guān)的事情，這不但浪費資源，也勢必會影響它原本的管理事務(wù)和應(yīng)提供的服務(wù)，導(dǎo)致本職工作反而做不好；并且職能外溢，也易造成部門擴權(quán)和部門之間的互相扯皮。

二是政府整體上應(yīng)減少經(jīng)濟建設(shè)職能，增強公共服務(wù)職責(zé)。政府理應(yīng)把職能更多地往公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，為民眾提供更多更好的公共產(chǎn)品，重點是解決收入差距拉大、城鄉(xiāng)差距嚴重、公共安全、社會福利等突出問題。

三是政府應(yīng)減少對經(jīng)濟的直接干預(yù)，變社會管理為社會治理。政府部門必須逐步退出微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的直接管理，把更多經(jīng)濟和社會事項交由市場社會調(diào)節(jié)，還權(quán)于市場和社會，大力發(fā)展社會組織。

四是政府也須依法行政。權(quán)力總是天然具有擴張性的，改革后的政府部門如果不受法律的制約，它造成的危害勢必會比原來更大，更嚴重。所以，需要對大部制改革更多強調(diào)守法的重要性，政府須嚴格按照法律的規(guī)范從事管理和服務(wù)。

上述四點應(yīng)成為政府下一步機構(gòu)改革和職能改革的重點和方向。

厘清政府邊界，破除部門利益

中國改革以來，經(jīng)濟已經(jīng)連續(xù)30多年處于接近2位數(shù)的增長，這在世界發(fā)展史上是少有的，由此確也給政府增強了合法性。因為盡管在這一過程中，伴隨著貧富差距的擴大，可誰也無法否認，從絕對意義上講，幾乎所有的中國人，其福利都比改革前有本質(zhì)的改善和提高。福利不僅僅指收入和物資，還包括自由的精神和行動。這是政府取得合法性的基礎(chǔ)。不過，可惜的是，到晚近，隨著經(jīng)濟增長的放緩，包括環(huán)境等在內(nèi)的代價越來越大，增長成果的公平分配也出了問題，從而導(dǎo)致以經(jīng)濟增長為支撐的合法性呈現(xiàn)遞減效應(yīng)。今天單純的經(jīng)濟增長不會給民眾帶來激動，因為民眾從增長中所享受的福利效應(yīng)在減少，加之政府在具體的行政工作中，態(tài)度粗暴，政府的合法性受到損害。

從這個意義上說，今次國務(wù)院的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，是政府的一次自我救贖，和對政府合法性的一次再造。

如前所述，我們今天政府機構(gòu)的臃腫，職能的混亂，確實到了無以復(fù)加的地步。中央政府還好一點，省以下的地方政府，尤其是市縣一級，政府機構(gòu)的設(shè)置和人員安排，完全沒有章法，計劃色彩太重，經(jīng)濟建設(shè)的職能太濃。這樣的機構(gòu)設(shè)置和政府職能，是無法體現(xiàn)和滿足社會治理和人們的公共之需的，必須再造。而再造就需要處理好兩個問題。一是界定清楚政府和市場，政府和社會的權(quán)力和責(zé)任邊界，避免政府越界干預(yù)；二是消除部門利益的干擾。

市場、社會和政府，是人類在漫長的發(fā)展過程中，自然形成的三種制度安排。作為規(guī)范人們交易行為的形式，它們有著各自的適用范圍，也即邊界。目前政府與企業(yè)及其他組織之間，顯然沒有這樣一個清晰的邊界。掌握著社會公權(quán)力的政府及其官員，可以經(jīng)常借之越界與后者爭利，造成泛行政化的后果。除此外，沒有邊界或邊界不清，還會造成以下后果：一是凡有利可圖的領(lǐng)域，政府都會以發(fā)展經(jīng)濟為由進入；凡無利可圖或要政府承擔很大公共責(zé)任的領(lǐng)域，政府則會以市場經(jīng)濟的話語加以退出，從而使得政府的經(jīng)濟功能畸形強大，而公共職能很弱。二是導(dǎo)致政府執(zhí)法功能弱化，因為人們看待執(zhí)法不是依照法律本身的權(quán)威，而是依照執(zhí)法單位的級別。三是依據(jù)權(quán)力大小，也會導(dǎo)致無窮無盡、大大小小的行政壟斷。

至于部門利益，本就是政府邊界不清的產(chǎn)物。但在當前，它已構(gòu)成部門行政向公共行政轉(zhuǎn)型的最大障礙。我們要打造公共服務(wù)型政府，就必須破除部門利益的干擾。這次國務(wù)院機構(gòu)改革的一個原則是成熟先行，穩(wěn)妥推進，根本原因就是受到部門利益的制肘，以致只能在那些社會有高度共識、呼吁多年的部門先改。

部門利益的掣肘，還在于我們現(xiàn)在的改革路徑，依賴的是部門自我改革，它不可能超脫部門利益、集團利益的狹隘眼界。部門利益的問題，根本上是一個與民爭利的問題，是公共政策制定中的公平、公正的問題，如果不能建立起權(quán)力制約機制，政府的行為不公開和透明，要遏制部門利益很難。這就須有政治體制層面改革的配合，至少，改革必須在整個政府層面推進。

統(tǒng)籌設(shè)計政府改革

政府改革或者說政府的行政體制改革是中國全面改革的關(guān)鍵。我們目前被冠以大部制的政府機構(gòu)改革，只是整個行政體制改革的一部分，而行政體制改革又是整個政府改革的一部分，政府改革又是政治體制改革的一部分。因此，后續(xù)的改革任務(wù)非常繁重。

但是，行政體制改革涉及黨政關(guān)系、政民關(guān)系、政企關(guān)系、政事關(guān)系和政社關(guān)系的調(diào)整，涉及政府內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人員的調(diào)整，涉及公務(wù)員的切身利益，這就要求我們不能就行政體制改革而行政體制，必須從一個更宏觀的視野，按照經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求，推進行政體制改革的總體設(shè)計和統(tǒng)籌安排，使行政體制改革與經(jīng)濟體制改革和政治體制改革相互促進，相互協(xié)調(diào)。

改革要抓住要害。中國行政體制改革的總體設(shè)計應(yīng)該是：建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則與國際慣例，又兼顧中國實際的公共行政體制。它的主要特征包括科學(xué)決策、權(quán)責(zé)對等、立足服務(wù)、依法行政、注重績效、有力監(jiān)督，目標是使政府管理成為一個獲得公民認可、依托公共財政、提供公共服務(wù)、滿足公共需求、奉行公共參與、恪守依法行政、承擔公共責(zé)任、接受公共監(jiān)督的公共行政體制。

為此，政府管理創(chuàng)新和改革的觸角要有計劃、有步驟地進入財政民主化改革、行政層級調(diào)整、政府間關(guān)系重構(gòu)、民間組織發(fā)展、黨政關(guān)系模式再造、制約權(quán)力體制的完善等敏感而關(guān)鍵領(lǐng)域，正確處理好黨政關(guān)系和政企、政事、政社關(guān)系，加大政府職能轉(zhuǎn)變力度，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，積極培育和發(fā)展社會中介組織。

當前而言，以下兩方面又具有迫切性。

一是依法明確政府的職責(zé)權(quán)限，包括中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限、垂直管理部門和地方政府在相關(guān)領(lǐng)域的管理權(quán)責(zé)、政府各職能部門的職責(zé)權(quán)限、政府職能部門和內(nèi)設(shè)機構(gòu)各個崗位的職責(zé)，做到責(zé)任清晰，各司其職，事事有人負責(zé)。

二是將財政預(yù)算制度改革納入行政管理體制改革范疇。公共財政是政府管理的基礎(chǔ)，預(yù)算體現(xiàn)了政府職能的軌跡。但長期以來，我們將財政預(yù)算制度改革游離于行政管理體制改革之外，導(dǎo)致行政體制改革與財政體制改革相脫節(jié)。其實，預(yù)算改革對于政府職能轉(zhuǎn)變來說是一根重要的指揮棒，對社會來說是促進公平、改善民生的重要手段。從此一角度看，財政預(yù)算制度改革是政府改革在管理和技術(shù)層面的最佳切入點和突破口。

總之，新階段的行政體制改革具有明顯的結(jié)構(gòu)性、綜合性和配套性的特點。鑒于此，有必要由一個超脫部門利益的機構(gòu)牽頭，研討和起草改革的總體方案。而在這一過程中，大部制的改革路徑，可以看作是政府改革近期目標與長期目標的結(jié)合點。

（作者為資深媒體人）