自2003年以來，中國房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了“十年九調(diào)、屢調(diào)屢漲”的發(fā)展歷程。在2011年開始實施的以限購和限貸為標(biāo)志的需求管理政策調(diào)控下，2011年和2012年的住房投機行為受到遏制，基本住房需求成為主流，住房價格漲幅明顯回落。但從2012年第4季度開始，熱點城市的住房價格又重新快速上揚，房地產(chǎn)市場調(diào)控面臨著新考驗。為此，國務(wù)院辦公廳于2013年2月26日下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作的通知》（簡稱“國五條”）?！皣鍡l”究竟有哪些新的調(diào)控政策？這些新政策如何才能做到有效實施？如何盡快形成穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的長效機制？這些都是社會各界廣泛關(guān)注問題。

“國五條”與原有調(diào)控政策的主要差異

總體上看，“國五條”延續(xù)了近年形成的調(diào)控思路，即從需求管理入手，通過信貸、稅收和限制購買等政策，重點滿足居民基本住房需求，抑制投機和投資需求，同時加大普通商品住房和保障性住房的有效供給，加強市場監(jiān)管和預(yù)期管理。但與原有調(diào)控政策相比，“國五條”對中國住房市場的階段性特征進(jìn)行了更為準(zhǔn)確、客觀的判斷，并據(jù)此做出了許多政策調(diào)整。主要體現(xiàn)在：

1.強化了部分原有政策。一是限購政策升級，要求限購區(qū)域覆蓋城市全部行政區(qū)域，把二手住房也納入限購范圍，住房供需矛盾突出、房價上漲壓力較大的城市要制定更嚴(yán)格的限購措施；二是要求房價上漲過快的城市，進(jìn)一步提高第二套住房貸款的首付款比例和貸款利率；三是調(diào)整出售自有住房個人所得稅征收辦法，依法嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得的20%計征。

2.提出了新的工作要求。一是要求總結(jié)個人住房房產(chǎn)稅改革試點經(jīng)驗，加快推進(jìn)擴(kuò)大試點工作；二是穩(wěn)步推進(jìn)商品房預(yù)售制度改革；三是大力推進(jìn)城鎮(zhèn)個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)，所有地級以上城市在“十二五”期末實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)；四是加快建立和完善引導(dǎo)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機制；五是完善穩(wěn)定房價的工作機制，要求主要城市制定本地區(qū)年度新建商品住房價格控制目標(biāo)并及時向社會公布，存在住房供過于求等情況的城市要采取有效措施保持市場穩(wěn)定。

個人住房轉(zhuǎn)讓所得征收所得稅是主要實施難點

要求個人住房轉(zhuǎn)讓“應(yīng)依法嚴(yán)格按轉(zhuǎn)讓所得的20%計征”，是“國五條”頒布后社會反響最大、爭議最多的政策。

根據(jù)《中國人民共和國個人所得稅法》的規(guī)定，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得應(yīng)繳納個人所得稅。個人住房轉(zhuǎn)讓涉及土地使用權(quán)和建筑物轉(zhuǎn)讓，屬于財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，應(yīng)按一次轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)的收入額減除購建費用和其他合理費用后的余額，按照20%的比例稅率計算納稅。為促進(jìn)住房市場的發(fā)展，同時受征管能力和條件的限制，國家稅務(wù)總局在《關(guān)于個人住房轉(zhuǎn)讓所得征收個人所得稅有關(guān)問題的通知》（國稅發(fā) 〔2006〕 108號）中，規(guī)定可以采用核定征稅方式，即按納稅人住房轉(zhuǎn)讓收入的1%-3%核定應(yīng)納個人所得稅額。實踐中，各地則普遍按轉(zhuǎn)讓收入的1%的計征。

2006年以前房價年均漲幅較低，按轉(zhuǎn)讓收入的1%-3%或按轉(zhuǎn)讓所得的20%計征的差異不大。但從2006年1月到2012年12月，全國40個主要城市的房價平均上漲了1.5倍，個別熱點城市的房價平均上漲了3倍多，此時兩種計稅方式的稅負(fù)差異就變得非常大了。目前，社會各界普遍擔(dān)心這一稅收是否會轉(zhuǎn)嫁到購房者身上從而推高房價，是否會打擊合理改善住房和變更居住地點的需要，是否會抑制二手房市場的發(fā)展從而增加新建商品住房市場的供求壓力。

上述擔(dān)心是有道理的，因此政策執(zhí)行前要進(jìn)一步細(xì)化政策，盡量減少或避免該政策的負(fù)面效應(yīng)。

首先是稅負(fù)轉(zhuǎn)移問題。國外學(xué)者在研究物業(yè)稅時，有很多涉及稅負(fù)在業(yè)主和租客間的轉(zhuǎn)移問題，其基本結(jié)論是，如果當(dāng)?shù)厥袌鍪琴u方市場則大部分稅負(fù)會轉(zhuǎn)嫁給租客，如果是買方市場則基本不能轉(zhuǎn)嫁，如果是比較均衡的市場則在租賃雙方之間分擔(dān)。鑒于過去中國二手房市場上，尤其是住房供不應(yīng)求的城市，賣方出價普遍是凈價，由買方承擔(dān)本來應(yīng)該由賣方承擔(dān)的營業(yè)稅、所得稅等稅負(fù)，中介費用也幾乎由買方承擔(dān)，因此這些城市除了要努力增加新建普通商品住房有效供應(yīng)外，有必要通過規(guī)范賣方或中介機構(gòu)二手房報價內(nèi)涵，與其他個人所得合并征收以分離轉(zhuǎn)讓和納稅時點等措施，改善買賣雙方信息不對稱狀態(tài)和交易的公平性。

其次是如何避免傷及無辜。根據(jù)家庭條件不斷改善住房質(zhì)量，或由于工作地點變更等原因調(diào)整居住地點，是家庭住房選擇的基本權(quán)利。因此，個人所得稅不能阻礙家庭合理調(diào)整住房的需要。英、美、德等國家對個人住房轉(zhuǎn)讓征收資本利得稅（Capital Gains Tax），稅率依所得額水平分別為18%和28%，但有許多寬免規(guī)定。其基本思路是，用最低持有和居住年限來區(qū)分自住與投資，對主要自用住房轉(zhuǎn)讓免除全部或部分稅額以支持其改善住房或變更住所的需要，對第二住房和投資型住房轉(zhuǎn)讓全額征收所得稅。

例如，英國相關(guān)法律規(guī)定：（1）居民處置個人擁有的住房時，如果該住房是其唯一住房或主要住所，就可以依“私人住宅寬免”的相關(guān)規(guī)定，免除全部或部分資本利得稅；（2）如果該唯一住宅的占地面積超過5000平方米，或?qū)⒆》康囊徊糠钟糜谏虡I(yè)用途，或購買的主要目的是為了短期轉(zhuǎn)售獲利，則不能申請全額寬免；（3）購買住房用于投資目的、用于度假或季節(jié)性使用的第二住宅等，需要繳納資本利得稅。美國出售住房征收資本利得稅的規(guī)定則是：（1）出售持有期超過5年、累計居住2年以上的家庭主要住房，在轉(zhuǎn)讓所得中扣除25萬美元（單親家庭）或50萬美元（雙親家庭）寬免額后的余額，按15%的稅率（1997年前稅率曾為28%）計征，但如果該家庭一般所得稅適用的最高稅級為15%或10%，則資本利得稅稅率為0%；（2）非家庭主要住房，全額征收資本利得稅。德國、瑞士等國家規(guī)定，如果是唯一住房且居住時間超過10年，則可以免征資本利得稅。上述國家對居民主要住房轉(zhuǎn)讓免稅或設(shè)置免稅額的目的，是為了支持其改善住房或變更居住地點的需要；設(shè)置最低持有和居住年限的目的，是為了區(qū)分自住還是投資?？偟脑瓌t是，自住者獲得支持，投資者合理納稅。

因此，中國在制定相關(guān)征管細(xì)則時，一定要參照國際相關(guān)經(jīng)驗，使之既能避免傷及無辜、保護(hù)弱者，又能打擊投機、調(diào)節(jié)收入分配、共享增值收益、促進(jìn)社會公平。建議除嚴(yán)格執(zhí)行“國稅發(fā) 〔2006〕108號”文件中，“對個人轉(zhuǎn)讓自用5年以上，并且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征個人所得稅”的規(guī)定外，還要進(jìn)一步完善該文件中的相關(guān)規(guī)定。例如，受住房制度歷史沿革的影響，中國城鎮(zhèn)居民住房來源多元，2010年城市居民住房中，已購公有住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、拆遷安置住房和自建住房分別占住房總量的17.3%、5.1%、4.5%和16.4%，如果均按“國稅發(fā) 〔2006〕108號”規(guī)定的房屋原值計算辦法估算，顯然會剝奪家庭在房改中所獲得的部分利益補償，存在明顯的不合理。因此，至少需要將這些房屋的原值調(diào)整到其購入時點的市場價值，而不是采用歷史成本。此外，對“唯一生活用房”也要給出合理界定。國際上之所以叫“家庭主要住房”，一是意味著每個家庭都可以有一套住房獲得稅收寬免，其二則意味著該住房為家庭自住住房。

最后是對住房市場效率與結(jié)構(gòu)的影響。從長期來看，買賣是流動，租賃也是流動，將住房賣出或租出都形成市場供應(yīng)，都可以滿足市場上的住房需求，所以只可能對流動或供應(yīng)方式與結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。從短期看，可能出現(xiàn)政策實施前的加速流動和實施初期的鮮有流動等現(xiàn)象，還可能在短期內(nèi)將住房需求轉(zhuǎn)移到新建商品住房市場，影響新建商品住房市場的穩(wěn)定。因此，在住房供給短缺的城市，政府應(yīng)采取增加土地供應(yīng)等手段，切實增加新建普通商品住房的有效供應(yīng)，以促進(jìn)住房市場的穩(wěn)定。

房產(chǎn)稅改革試點擴(kuò)圍應(yīng)有統(tǒng)一的改革指導(dǎo)方案

房地產(chǎn)稅收涉及開發(fā)、交易、持有各個環(huán)節(jié)，“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”是“十二五”期間的一個重要任務(wù)。房地產(chǎn)稅改革的總體思路，是通過對現(xiàn)有功能相近的房地產(chǎn)稅收的歸并、征收范圍的拓展和征管辦法的完善，建立以房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收為核心的房地產(chǎn)稅收制度，使之成為推動地方財稅收入體制改革、調(diào)節(jié)個人財富分配和貧富差距、促進(jìn)房地產(chǎn)資源優(yōu)化配置與有效利用、提高房地產(chǎn)市場運行效率與穩(wěn)定性的一項長期制度。從這個意義上來說，依住房價值在持有環(huán)節(jié)征收“房產(chǎn)稅”或“物業(yè)稅”的改革，是這項長期制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

增加持有環(huán)節(jié)的稅收，從保持社會總體稅負(fù)基本穩(wěn)定的要求出發(fā)，就應(yīng)該簡化交易環(huán)節(jié)的稅制、減輕交易環(huán)節(jié)的稅費。個人住房相關(guān)的房地產(chǎn)稅改革理想目標(biāo)是：（1）在住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征收契稅和個人所得稅，并根據(jù)房屋屬性和交易特征設(shè)計梯級稅率，其中契稅由現(xiàn)有的契稅、印花稅、營業(yè)稅合并而來，個人所得稅由現(xiàn)有的個人所得稅和土地增值稅歸并而來；（2）在持有環(huán)節(jié)從價計征房產(chǎn)稅或物業(yè)稅，由現(xiàn)有的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并而來。其中，轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的稅收政策可以根據(jù)市場條件的變化進(jìn)行短期調(diào)整，持有環(huán)節(jié)的稅收政策則保持基本穩(wěn)定，不與當(dāng)前的市場狀況保持密切關(guān)聯(lián)。

重慶和上海自2011年初開始對部分個人住房征收房產(chǎn)稅，是房地產(chǎn)稅改革歷程中的重要進(jìn)展，兩個城市的房產(chǎn)稅改革試點，在引導(dǎo)住房合理消費、抑制投資投機型購房方面產(chǎn)生了積極的作用，為在個人住房領(lǐng)域從價計征房產(chǎn)稅探索了經(jīng)驗。此次“國五條”提出要擴(kuò)大試點范圍，但在擴(kuò)圍的過程中，一定要盡快就改革目標(biāo)和實施路徑達(dá)成共識，并在此基礎(chǔ)上出臺全國統(tǒng)一的房產(chǎn)稅改革方案，以便各地在統(tǒng)一、規(guī)范的政策指導(dǎo)下，推動各地的房產(chǎn)稅改革，降低改革成本，同時也為未來在正式全面實施房產(chǎn)稅奠定基礎(chǔ)。

穩(wěn)定房地產(chǎn)市場需盡快完善長效機制

穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的長效機制，主要包括土地、金融、稅收和住房政策四個方面。前面已經(jīng)就如何通過房地產(chǎn)稅改革建立房地產(chǎn)稅收長效機制進(jìn)行了闡述，因此下文有關(guān)長效機制建立的討論，主要集中在土地、金融和住房政策三個方面。

1.建立土地供應(yīng)和房地產(chǎn)金融長效機制。土地和金融，是房地產(chǎn)市場的兩大要素，土地短缺或過量供給，金融支持不足或過度支持，都會損害房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。

在中國目前的土地制度安排下，新增土地供給由政府壟斷，土地市場存在明顯的壟斷性結(jié)構(gòu)特征。作為土地市場上的壟斷供應(yīng)者，地方政府一方面追逐土地出讓凈收益及其在財政收入中的比重，一方面缺乏成本控制的動力而不斷提高土地儲備與開發(fā)的成本，加之土地供應(yīng)數(shù)量完全由地方政府決定，這就很容易形成土地價格單邊上漲的局面，而土地供應(yīng)數(shù)量和價格的信號，又會通過“信號-預(yù)期”機制向房地產(chǎn)市場傳導(dǎo)，最終影響房地產(chǎn)市場價格。因此，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的長效機制，有必要弱化地方財政對土地出讓收入的依賴、打破新增土地供給的壟斷格局、或者至少是建立土地供應(yīng)計劃的事前評估和事后考核問責(zé)機制，形成穩(wěn)定土地市場的長效機制。

對各國出現(xiàn)的歷次房地產(chǎn)市場泡沫破滅的觀察表明，金融過度參與，是導(dǎo)致房地產(chǎn)市場畸形發(fā)展的重要原因之一。當(dāng)然，受房地產(chǎn)市場崩潰影響直接損失最大的，往往也是金融行業(yè)。2008年美國次貸危機導(dǎo)致的金融危機就是離我們最近的案例。從促進(jìn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定目標(biāo)出發(fā)，如何建立起金融業(yè)尤其是商業(yè)銀行參與房地產(chǎn)市場狀況的監(jiān)測體系，完善有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)貸款、個人住房抵押貸款發(fā)放條件、貸款結(jié)構(gòu)和風(fēng)險水平等監(jiān)管指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，拓展房地產(chǎn)直接融資渠道并實現(xiàn)有效的監(jiān)管，從而形成清晰穩(wěn)定的房地產(chǎn)金融環(huán)境，也是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場長效機制建立的關(guān)鍵。

2.建立長效穩(wěn)定的住房政策。住房是人的基本權(quán)利，保證所有居民獲得適當(dāng)?shù)淖》浚悄哿藦V泛共識的全球發(fā)展目標(biāo)。長效穩(wěn)定的住房政策，可為房地產(chǎn)市場尤其是住房市場運行提供一個清晰的住房制度框架和住房政策邊界，也是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的重要基礎(chǔ)。

理想的住房政策，就是要為每個居民如何實現(xiàn)合理住房需求提供路徑指引和渠道安排，同時為保證這些渠道的暢通有效和所提供住房的可進(jìn)入和可支付，要有配套的土地、金融、財政、稅收等政策工具供獨立或組合使用，使低收入家庭住房得到保障、中等收入家庭住房得到支持、高收入家庭住房受到合理約束，為全體居民提供公平的住房機會。

當(dāng)然，由于信息不完備不對稱、住房市場供需間存在時滯、政府和市場之間的邊界難以有效劃分等因素的影響，要完全實現(xiàn)理想住房政策的目標(biāo)非常困難。但是，清晰描述住房制度的目標(biāo)和政策框架，讓每個居民建立起獲取基本住房的信心，住房相關(guān)的土地、金融、財政和稅收政策都朝著住房政策所設(shè)立的目標(biāo)努力，就能逐步形成起長效穩(wěn)定的住房政策。

3.完善信息為長效機制建立提供基礎(chǔ)。信息完備，是當(dāng)代社會管理工作的基礎(chǔ)。2010年“國發(fā)〔2010〕10號”文件要求“加快個人住房信息系統(tǒng)”，此后國家“十二五”規(guī)劃綱要和多個政策文件反復(fù)強調(diào)要加快推進(jìn)個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)，完善信息發(fā)布制度。此次“國五條”又明確提出了要在“十二五”期末，基本實現(xiàn)地級以上城市的全國聯(lián)網(wǎng)的工作目標(biāo)。此外，2013年國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中提出建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，也是完善房地產(chǎn)信息的重要基礎(chǔ)性工作，其工作成果除了有利于保障不動產(chǎn)交易安全、有效保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人的合法財產(chǎn)權(quán)外，也有利于為房地產(chǎn)稅收、金融、市場規(guī)制等制度和政策的有效落實提供條件。因此，不論是此前建立的房地產(chǎn)市場監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)，還是最近強調(diào)的個人住房信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建立，都應(yīng)該考慮建立穩(wěn)定房地產(chǎn)市場長效機制及其有效運行的迫切需要，加大投入力度，盡快發(fā)揮作用。

4.促進(jìn)部分短期政策向長效機制的轉(zhuǎn)變。目前中國住房市場的短期調(diào)控政策中，有包括限購政策、在商品房預(yù)售許可管理環(huán)節(jié)引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)理性定價、制定本地區(qū)新建商品住房價格控制目標(biāo)等許多措施屬于“最后的辦法”。既然不是最好的辦法，就意味著這些措施未必科學(xué)并符合規(guī)律，可能會有負(fù)面效應(yīng)。因此，要注意從這些“最后的辦法”中，發(fā)現(xiàn)和掌握規(guī)律性的內(nèi)容，使部分短期政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚L效機制。對于負(fù)面效應(yīng)過大的短期政策，要及時退出或用其他更好的措施替代。例如，限購是存在許多爭議的政策，但對限購政策的效果進(jìn)行評估就可以發(fā)現(xiàn)，像北京和上海這樣的明星城市，如果不采取限購措施，其人口和房價壓力將變得不可承受，而許多中等城市本來希望吸納人口和投資但被限購政策所阻礙。所以，從長期來看，限購的動力主要是來自地方的需要而不是中央的壓力。類似規(guī)律的總結(jié)，無疑會對穩(wěn)定房地產(chǎn)市場長效機制的建立做出貢獻(xiàn)。

（作者為清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心主任、教授）