【摘要】從各國實踐經(jīng)驗來看，環(huán)境公益訴訟制度對于保護公共環(huán)境和公民環(huán)境權益起著重要的作用。近年來，我國在環(huán)境公益訴訟領域也開始進行嘗試，其中頗有一些有益的探索，但建立環(huán)境公益訴訟制度還存在一系列障礙。文章重點圍繞原告資格、舉證責任、費用承擔、訴訟時效等方面，具體探討環(huán)境公益訴訟規(guī)則的立法完善。

【關鍵詞】公益訴訟 程序規(guī)則 證據(jù)規(guī)則

環(huán)境公益訴訟制度有效地推進了公民環(huán)境權利的實現(xiàn)和公共環(huán)境資源的保護，這是眾多已經(jīng)建立環(huán)境公益訴訟制度國家通過本國司法實踐驗證的結論。通過環(huán)境公益訴訟，包括普通公民個人、法人、社會組織、團體在內的社會公眾，在自身環(huán)境權利或環(huán)境資源受到或可能受到污染和破壞的情形下，有權利針對有關侵權責任主體向法院提起民事或行政訴訟，從而維護環(huán)境公共利益不受損害。

我國環(huán)境公益訴訟制度存在的缺陷

近年來，我國在環(huán)境公益訴訟領域也開始進行嘗試，其中頗有一些有益的探索。例如，貴陽市中級法院設立了環(huán)境保護審判庭；無錫市中級法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，這是我國首個關于環(huán)境公益訴訟制度的地方規(guī)定，其中引入了很多具有創(chuàng)新性的程序設計。但同時，我們也不得不看到，我國在建立環(huán)境公益訴訟制度中還存在一系列障礙。

過于狹窄的原告資格不利于啟動訴訟。環(huán)境權的起訴主體范圍過窄是困擾我國環(huán)境公益訴訟制度的主要因素之一?，F(xiàn)行民事訴訟法第一百零八條將原告資格限定為：“與本案有直接利害關系的公民、法人或其他組織”；行政訴訟法第二條規(guī)定：“認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益”的公民、法人或其他組織，方有權依照本法向人民法院提起訴訟。依照上述規(guī)定，我國環(huán)境公益訴訟制度排除了為他人或組織的利益，或公共利益提起訴訟的可能性。

傳統(tǒng)舉證規(guī)則不適用于環(huán)境公益訴訟。傳統(tǒng)訴訟舉證原則是“誰主張，誰舉證”，而環(huán)境公益訴訟的原告很難按照該舉證責任分擔方式承擔有效的舉證。原告舉證能力主要受到以下幾個原因的限制：一是環(huán)境損害的因素是復雜的，損害表現(xiàn)常常是潛伏的，原告方作為權利主體，無法有效地證明損害行為與結果之間具有法律上所要求的因果關系；二是由于受害人缺乏收集證據(jù)的技術手段，無法有力地證明損害的確已發(fā)生，即便證明有相應的污染出現(xiàn)，也很難證明確已侵害了自己的環(huán)境權；三是由于環(huán)境保護的專業(yè)性，一般人難以證明某種污染必然、或可能造成某種危害（包括潛在的損害風險）。環(huán)境侵權糾紛需要科學知識和大規(guī)模的科學調查，不適宜規(guī)定為普通公眾的舉證義務。

訴訟費用的承擔方式不利于環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。2007年國務院發(fā)布的《訴訟費交納辦法》第四十五條和第四十六條規(guī)定了訴訟費的減免情況，但是公益訴訟類的案件卻沒有被收入其中。另外，《訴訟費交納辦法》和其他現(xiàn)行的其他法律規(guī)范都沒有對環(huán)境公益訴訟律師費由敗訴方承擔的明確規(guī)定，也沒有涉及律師代理此類案件的收費標準問題。這對標的額較大的環(huán)境公益訴訟案件的起訴，以及提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性來說，都是不利的。

傳統(tǒng)訴訟時效的規(guī)定不能適用于環(huán)境權利的救濟。眾所周知，環(huán)境污染和破壞因為潛伏性、間接性、復合性等限制，很難在訴訟之時舉證證明損害行為與危害事實之間的因果關系。同時，由于專業(yè)性、技術性等因素的限制，環(huán)境損害結果很難在短時間內做到精確的計算和認定。雖然我國目前環(huán)境保護法中已經(jīng)考慮到環(huán)境損害的特點，特意將因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間延長為三年，時效從當事人知道或者應該知道受污染損害時起算。但是由于環(huán)境污染所涉及的問題廣泛而復雜，這種訴訟時效的簡單延展可能并不足以有針對性地解決環(huán)境公益訴訟中舉證的問題。

國外成功立法對我國的啟示

很多數(shù)國家在憲法上規(guī)定了公民的環(huán)境權，為環(huán)境公益訴訟的存在提供了法律基礎。英美國家在復興古羅馬公益訴訟法律傳統(tǒng)的基礎上大膽地突破了傳統(tǒng)訴權理論的桎梏，拓寬了原告的資格限制；擴大了“損害”的范圍，從傳統(tǒng)訴訟中的經(jīng)濟或物質的損害擴大到了“美學、自然保護和娛樂價值”的降低或喪失；“損害”不再做程度的要求，只要有損害即可起訴，甚至只是一種損害的危險。我國環(huán)境公益訴訟制度的設立，可以參考美國環(huán)境公益訴訟史上的經(jīng)典案例Storm King案中所體現(xiàn)出的立法精神，其對該制度的運行和完善也有很好的啟示。

另外，世界上為數(shù)不少的國家已經(jīng)建立了環(huán)境公益訴訟制度，該制度的有效運行在預防和救濟對公共利益包括生態(tài)環(huán)境的損害方面，取得了比較理想的效果。在美國、歐盟、日本等發(fā)達國家和地區(qū)，對環(huán)境公益訴訟的理論研究和實踐活動都已蓬勃發(fā)展，他們從環(huán)境權基本理論、公共信托理論等多方面為環(huán)境公益訴訟制度的理論支持和實踐運作都進行了有益的嘗試，在司法實踐中也出現(xiàn)了很多具有參考價值的典型案例，并在此基礎上逐漸形成了各具特色的環(huán)境公益訴訟形式。例如美國的公民訴訟、德國的團體訴訟、日本的公害審判環(huán)境保護訴訟等，都對我國的立法具有參考、借鑒價值。

完善我國環(huán)境公益訴訟制度立法的建議

適當擴大原告資格的范圍。環(huán)境公益訴訟制度中確定起訴主體資格時，應當考慮三方面的因素：首先，原告資格的確定應當能夠充分發(fā)揮社會公眾的主觀能動性，參與環(huán)境公益訴訟制度，真正實現(xiàn)并促進該制度在環(huán)保領域的巨大作用；其次，便于司法機關及時發(fā)現(xiàn)違法行為；再次，要平衡各方訴訟參與人的訴訟負擔。

任何一類主體單獨承擔環(huán)境公益訴訟原告資格都受到一定的限制，都不能有效地推進環(huán)境公益訴訟制度的健康發(fā)展。因而我們不應當過多地糾結于誰是適格原告，因為在該訴訟制度中，原告的價值就在于對環(huán)境侵害行為及時啟動有效的司法救濟程序。而該訴訟制度一旦啟動，應當由全社會的積極動員，以實現(xiàn)及時防范、治理環(huán)境侵權行為，不僅要救濟權益損害，更要防止環(huán)境侵權嚴重后果的出現(xiàn)。具體的制度設計可以是：由公民個人及時向有關的環(huán)保團體（可以是非政府環(huán)保組織）投訴；由接到投訴的組織或團體代表公眾啟動有效的環(huán)境侵害糾紛解決機制，首先適用調解協(xié)商等低成本的解決方式。在這類調解過程中，可以允許、也鼓勵環(huán)保行政主管部門居中介入?yún)f(xié)商、調解過程，通過行政監(jiān)管權力的運用，對確屬侵權的違法行為做出行政處理。若行政方式不能有效救濟環(huán)境權益，受委托的團體可以協(xié)助公民或自己直接作為環(huán)境公益訴訟的原告，代表公眾提起環(huán)境公益訴訟。我們也應看到，目前我國環(huán)保組織尚處于萌芽成長階段，尤其是民間環(huán)保組織更是勢單力薄。通過立法賦予民間社會團體環(huán)境公益訴訟的起訴權，是我國發(fā)展環(huán)境公益訴訟制度的必然選擇。只有認可此類組織、團體能夠接受有環(huán)境利益受損人的委托，行使環(huán)境公益訴訟的起訴權，才能取得良好的社會效果，無論是推動環(huán)境保護，還是促進民間環(huán)保組織的發(fā)展壯大，都是多有裨益的。

有限制地適用舉證責任倒置。證明污染和破壞的存在以必要的技術手段為支撐，其間因果關系的認定更需要以高科技知識為基礎。這對于普通公民是很困難的，甚至是不可能的。環(huán)境侵權案件的特殊性、專業(yè)性都決定了，環(huán)境公益訴訟制度的舉證責任的分配應當采取舉證責任倒置或部分倒置。當然，不同主體擔當原告，所應承擔的證明責任也不應當完全相同。依照我國司法實踐現(xiàn)有的嘗試，檢察機關、環(huán)境事務主管行政機關和普通公民、社會團體都可以擔當公益訴訟的原告。而這三類主體在訴訟能力和舉證能力上存在著較大的差距。普通公民或社會團體作為原告時，適宜適用舉證責任倒置；國家公訴機關和法律監(jiān)督機關自身擁有較為專業(yè)的工作人員，同時還擁有豐富的訴訟資源，其舉證能力較強，因此不適于適用舉證責任倒置。

應減輕原告環(huán)境公益訴訟的費用承擔。環(huán)境公益訴訟的發(fā)展前提是鼓勵“任何人”向法院起訴。而按照目前的訴訟費用交納規(guī)則，原告首先必須負擔較高的訴訟成本。社會公眾，特別是環(huán)境權益的受害者作為弱勢群體，沒有獲得賠償之前就支付律師費等相關費用，訴訟成本的提高必然增加公眾啟動司法救濟的選擇，導致降低對環(huán)境的受害者和公眾訴訟的積極性。從長遠來看，將導致公眾對公共環(huán)境利益的冷漠，其結果是放任環(huán)境侵權行為的延續(xù)。環(huán)境公益訴訟立法的建立，也就沒有了社會意義，失去了公益訴訟的目的。因此適宜應在立法中明確界定，對原告減少訴訟費用，以確保環(huán)境公益訴訟的本原目的，體現(xiàn)社會正義。

相應延長訴訟時效。權利人在法定期限內啟動司法救濟程序是訴訟時效的本質，因而訴訟時效屬于消滅時效。超過限制，相關當事人將失去請求法院保護其利益的請求權。程序法的行動限制具有十分重要的意義，它有利于人民法院來解決爭端，并提高工作效率；保護當事人的合法權利和其他訴訟參與利益；幫助確保協(xié)調的訴訟法律關系的主體之間的行為，以確保訴訟的順利進行。筆者認為，提供一個較長的時效期限可以更合理且有效地保護受害人的合法權益。建議延長訴訟時效，根據(jù)不同類型的環(huán)境損害的特點，從而給社會公眾一種更全面的保護環(huán)境公益的可能性。

（作者單位：中國石油大學（華東）；本文系中國石油大學（華東）自主創(chuàng)新項目“我國環(huán)境公益訴訟制度實證研究”階段性成果）

責編/ 許國榮（實習）