【摘要】要實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的法治化首先要清楚何為社會管理，以及社會管理的問題所在，認(rèn)識社會管理創(chuàng)新的必要性，了解社會管理創(chuàng)新法治化是社會管理創(chuàng)新的應(yīng)有之意，從建立健全社會管理創(chuàng)新的法律體系、踐行以人為本的執(zhí)法和司法理念、完善社會管理的法律服務(wù)機(jī)制三個方面進(jìn)行社會管理創(chuàng)新的法治化實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】社會管理創(chuàng)新 法治化 路徑

近十年來，在國家層面社會管理創(chuàng)新成為不斷被提及、逐漸具體化、細(xì)化的政策指令。2004年，十六屆四中全會首次提到了社會管理創(chuàng)新的理念—“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”；2007年，十七大報(bào)告更加具體地提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”；2009年全國政法工作的重要內(nèi)容—“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”再次強(qiáng)調(diào)社會管理創(chuàng)新的重要性；2012年，十八大進(jìn)一步指出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理、加快形成科學(xué)有效的社會管理體制、健全社會管理網(wǎng)絡(luò)、更加注重發(fā)揮法治在社會管理中的重要作用，并且在十八大報(bào)告第七部分的“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)”的第六點(diǎn)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”中詳細(xì)闡述了社會管理涉及的各方面內(nèi)容。

社會管理創(chuàng)新不僅是國家的政策指令，在學(xué)術(shù)界也掀起了有關(guān)其理念、理論和路徑等的探索和研究，各省市則開始或小心謹(jǐn)慎或大刀闊斧地實(shí)踐各種社會管理創(chuàng)新模式。社會管理創(chuàng)新的法治化路徑，以及在湖南大膽嘗試的法治湖南引起了法學(xué)界的熱議和持續(xù)關(guān)注，本文將對社會管理創(chuàng)新法治化路徑涉及的問題進(jìn)行探討。

社會管理創(chuàng)新法治化概述

社會管理。我國經(jīng)過30多年的改革開放，已經(jīng)進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，一些長久積累的社會矛盾，以及新的發(fā)展時(shí)期出現(xiàn)的新問題，逐漸突出，交織在一起，錯綜復(fù)雜。因此，社會管理問題成為新的發(fā)展階段需要充分認(rèn)識、深入研究、積極解決的問題。

要研究社會管理問題，首先要了解社會管理的概念和內(nèi)涵。社會管理不是新的發(fā)展時(shí)期的產(chǎn)物，而是一直存在的概念，只是在不同的社會形態(tài)、發(fā)展階段，社會管理的內(nèi)涵發(fā)生了變化。一般認(rèn)為，社會管理是對社會公共事務(wù)的管理，與政府對政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理是并行不悖的。①然而，隨著經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的變化，社會管理的內(nèi)涵有了新的維度，即社會管理的主體不再僅僅是政府，還包括了社會的自我管理，社會公民和社會組織的自我管理。②社會管理的方式也不再是單一的行政管理，還包括行政合同、行政給付、行政調(diào)解等新的方式。③日益變化的社會形態(tài)、社會意識，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，以及人與人之間的關(guān)系，社會管理的方方面面都在發(fā)生新的深刻的變化，因此，對新的社會管理模式呼吁越來越強(qiáng)烈。

社會管理創(chuàng)新。新的發(fā)展時(shí)期，新的矛盾凸顯，再加上舊的矛盾日積月累逐漸爆發(fā)，傳統(tǒng)社會管理模式已經(jīng)捉襟見肘，無法滿足協(xié)調(diào)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會穩(wěn)定發(fā)展的需要，有必要進(jìn)行社會管理模式的革新。

社會管理創(chuàng)新即是根據(jù)現(xiàn)有的社會資源、社會環(huán)境，在充分認(rèn)識、研究現(xiàn)有社會管理的問題、社會矛盾、社會需求，以及社會發(fā)展趨勢等的基礎(chǔ)上，運(yùn)用新的社會管理理念、理論、機(jī)制、技術(shù)和方法等，對現(xiàn)有的社會管理模式和方法進(jìn)行革新，建構(gòu)能夠解決現(xiàn)有社會管理問題、符合社會發(fā)展態(tài)勢的新的社會管理制度的活動過程。

社會管理創(chuàng)新法治化。法律是維護(hù)社會秩序的保障力量，是社會行為規(guī)范的基本要求。法律要為社會管理創(chuàng)新提供必要的規(guī)范和制度支撐，社會管理創(chuàng)新才能真正實(shí)現(xiàn)社會管理的目標(biāo)。只有在法律的規(guī)范范圍內(nèi)進(jìn)行社會管理創(chuàng)新，才是社會管理創(chuàng)新的應(yīng)有之意。

社會管理的目標(biāo)是要解決社會矛盾、滿足社會需求，使社會在新的發(fā)展時(shí)期處于穩(wěn)定、有序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，因此，社會管理的目標(biāo)就是要達(dá)到法治的有序狀態(tài)。社會管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑和方式必須在法律規(guī)范即法治的要求下進(jìn)行。因而，社會管理創(chuàng)新不僅要在形式上符合法治的要求，在內(nèi)容上在實(shí)質(zhì)上也要滿足法治的規(guī)范。唯有以法治理念為指導(dǎo)，以健全的符合公平正義的法律體系、法治規(guī)范程序?yàn)橹贫群铜h(huán)境支持，社會管理創(chuàng)新的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮持久效果。

社會管理創(chuàng)新法治化路徑

對于社會管理創(chuàng)新的法治化路徑的探索，不僅學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了很多探討，而且現(xiàn)實(shí)中也有些先行省市在踐行。本文主要從以下三個方面進(jìn)行社會管理創(chuàng)新的法治化路徑sUNu9jo0xcbLd9khiRA4bA==探討。

建立健全社會管理法律體系。改革開放30余年，我國已經(jīng)基本建立社會主義現(xiàn)代化法律體系。但是，我國仍處在“人治”勝過“法治”的階段。社會管理的各級法律體系并不完善。

第一，要完善政府社會管理法律體系的建設(shè)。傳統(tǒng)的社會管理強(qiáng)調(diào)政府的行政管理，社會管理創(chuàng)新應(yīng)該從政府職能的各個方面進(jìn)行規(guī)范。首先，政府社會管理原來強(qiáng)調(diào)的控制和管理的觀念應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)控、引導(dǎo)、服務(wù)和整合社會的觀念。④各個省市在符合上位法的基礎(chǔ)上可以根據(jù)自身情況“量體裁衣”制定符合自身發(fā)展的政府服務(wù)規(guī)范。如2013年6月1日起實(shí)施的《四川省政務(wù)服務(wù)條例》中規(guī)定的服務(wù)宗旨—促進(jìn)政務(wù)服務(wù)的制度化、規(guī)范化，提高行政效能，推進(jìn)法治政府、廉潔政府、服務(wù)政府的建設(shè)，并且分別對政務(wù)服務(wù)的建設(shè)、運(yùn)行和監(jiān)管進(jìn)行了具體的規(guī)定。

其次，優(yōu)化、軟化政府管理方式和手段。行政管理方式不再是以行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等方式實(shí)行，而是采取更民主、更開放、更科學(xué)、更平等的方式進(jìn)行。社會管理的方式也不再是單一的行政管理，還包括行政合同、行政給付、行政調(diào)解等新的方式。⑤如2013年1月1日起實(shí)施的《酒泉市行政程序規(guī)定（試行）》對行政合同、行政指導(dǎo)、行政給付、行政裁決、行政調(diào)解、行政規(guī)劃、行政應(yīng)急等行政行為規(guī)范進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。行政合同是政府為實(shí)現(xiàn)行政目的而與社會組織、公民、法人成立的基于雙方意思表示一致而形成的協(xié)議，行政合同的法治化有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行政府采購、政府特許經(jīng)營、國有資產(chǎn)出售等行政事務(wù)時(shí)規(guī)范自身的行為，也有利于公民、法人、其他社會組織依據(jù)所述規(guī)定維護(hù)自己的利益。行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)或者依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，以指導(dǎo)、勸告、提醒、建議等非強(qiáng)制性方式，引導(dǎo)公民、法人和其他組織作出或者不作出某種行為的活動。對行政機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)行為的法治化不僅可以更好地架起行政機(jī)關(guān)與公民、法人與其他社會組織之間的溝通橋梁，而且對行政指導(dǎo)行為具體完備的規(guī)范會增加公民、法人和其他社會組織對行政機(jī)關(guān)行政管理的信賴，提高政府及其行政機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)的權(quán)威性，更好地實(shí)現(xiàn)政府行政指導(dǎo)的目的和效益。行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)為化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定，依照法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)規(guī)定，居間協(xié)調(diào)處理公民、法人或者其他組織相互之間民事糾紛的活動。行政裁決是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，處理公民、法人或者其他組織相互之間發(fā)生的與其行政職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛的活動。行政裁決與行政調(diào)解的法治化有利于及時(shí)、公平、透明、高效地處理公民、法人、社會組織相互之間的矛盾，減輕司法負(fù)擔(dān)，更好地保護(hù)公眾的合法利益，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

自2011年11月17日，北京市政府發(fā)起“北京微博發(fā)布廳”以來，省級政務(wù)微博群相繼跟進(jìn)，“上海發(fā)布”、“湖北民生微博服務(wù)廳”、“中國廣州發(fā)布”等，微博成為了各級政府與公眾溝通、互動、回應(yīng)民生訴求的新渠道，這也是社會管理創(chuàng)新的具體體現(xiàn)。就此也可以知道，網(wǎng)絡(luò)社會的外部性、公共性已經(jīng)體現(xiàn)出自己的力量和作用，成為實(shí)體社會、有形社會的一部分。因此，有必要規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制，將網(wǎng)絡(luò)社會的管理納入社會管理中進(jìn)行規(guī)范化、法治化。

政府社會管理創(chuàng)新的法治化進(jìn)程已經(jīng)啟程了，有了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不過大部分還是在“摸著石頭過河”的階段，仍然需要在實(shí)踐過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，豐富理論，上升為法律規(guī)范，再更好地指導(dǎo)實(shí)踐。

第二，要完善社會自治組織、社區(qū)與公民的社會管理法律體系的建設(shè)。中國社會各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會意識形態(tài)、人民組成結(jié)構(gòu)等大不相同，如果僅僅依靠政府管理，政府將不堪重負(fù)，無以為繼。因此，社會管理創(chuàng)新要充分、積極調(diào)動社會自治組織、社區(qū)和公民自我管理的能力和潛力，形成政府、社會自治組織和公民多重社會管理主體的綜合社會管理模式，這樣才能真正長治久安，穩(wěn)定發(fā)展。備受推崇的“杭州模式”中“社會復(fù)合主體”，即以推進(jìn)社會性項(xiàng)目建設(shè)、知識創(chuàng)業(yè)、事業(yè)發(fā)展為目的，社會效益與經(jīng)營運(yùn)作相統(tǒng)一，由黨政界、知識界、行業(yè)界、媒體界等不同身份的人員共同參與、主動關(guān)聯(lián)而形成的多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)、功能融合、優(yōu)勢互補(bǔ)的新型創(chuàng)業(yè)主體，就是這一多重社會管理主體的體現(xiàn)。它不僅減輕了政府管理的負(fù)擔(dān)，而且吸納更多專業(yè)的、具備各領(lǐng)域視角的主體加入，產(chǎn)生了更好的社會效果。2008年的汶川地震、2013年的雅安地震，也一次次證明社會自治組織、公民在社會管理中維護(hù)社會穩(wěn)定、解決社會問題中的自治能力和帶頭作用。而越是發(fā)達(dá)的國家，社會自治組織和公民的自我管理、治理的能力發(fā)揮的越大，這也是我們需要借鑒的。

因此，完善社會自治組織、社區(qū)和公民的社會管理創(chuàng)新法治化發(fā)展，需要從以下方面著手：需要建立健全社會自治組織的培育、支持、監(jiān)管、責(zé)任等機(jī)制；建立健全社團(tuán)管理法規(guī)，鼓勵社會公益組織、社會團(tuán)體按照法律規(guī)范參與社會管理；明確社區(qū)的自治職能范圍、管理規(guī)范程序、責(zé)任承擔(dān)形式等機(jī)制；建立健全公民教育法制，道德教育、民主法治教育等；建立健全民主議事制度，擴(kuò)大民眾參與議事的范圍、程度，最大限度地確保公眾在國家、政府重大決策中的利益訴求抒發(fā)的管道暢通等。

踐行以人為本的執(zhí)法和司法理念。社會是由一個一個的人組成的，因此，社會管理終究是人與人之間的問題。要讓以白紙黑字呈現(xiàn)的法律條文不變成一紙空文，政府在實(shí)行社會管理時(shí)需要時(shí)刻謹(jǐn)記以人為本的理念。而對政府社會管理行為的法治化完善是實(shí)現(xiàn)這一目的的基本保障。

行政執(zhí)法，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，作出的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付、行政征收、行政確認(rèn)等影響公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為。政府行政執(zhí)法是政府實(shí)行社會管理的重要途徑。如《湖南省行政程序規(guī)定》對行政執(zhí)法程序的一般宗旨、啟動程序、調(diào)查取證、行政執(zhí)法決定、期限、行政裁量基準(zhǔn)等做了具體規(guī)定，體現(xiàn)了職責(zé)明晰、當(dāng)場處理、及時(shí)處理、高效處理的特點(diǎn)。行政執(zhí)法程序的法治化不僅有利于規(guī)范政府各級行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，也利于節(jié)約社會資源，及時(shí)、便民地解決社會矛盾。

司法救濟(jì)是公民權(quán)利保障的最后一道防線，一旦失守，便無可挽回。因此，社會管理創(chuàng)新的法治化必然不能缺少司法這一環(huán)。各地法院已經(jīng)對訴訟費(fèi)用、未成年人審判、訴訟調(diào)解、訴訟和解等方面作出了改革。但是，各地訴訟頻發(fā)，矛盾不斷，缺乏法律信仰等現(xiàn)象層出不窮；老百姓不敢惹官司、不相信法院的情況屢見不鮮；司法程序不透明、法官不依法判案、唯長官指令是從的聲音此起彼伏、不絕于耳；用錢買刑、同命不同價(jià)的抱怨和喟嘆時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象造成了人們?nèi)狈Ψ尚叛龅谋憩F(xiàn)和判斷依據(jù)。因此，法官行為規(guī)范的進(jìn)一步完善已經(jīng)成為勢在必行的舉措。

案件積累，無法及時(shí)解決社會矛盾的一個重要原因在于司法資源的不合理配置。在社會轉(zhuǎn)型、矛盾多發(fā)時(shí)期，應(yīng)該充分發(fā)揮能動司法的效用。將矛盾小、涉及面小、人數(shù)少、涉及問題簡單的一般民事糾紛盡量在基層解決，積極發(fā)動基層自治組織、調(diào)解機(jī)構(gòu)采用調(diào)解與和解的手段將糾紛化大為小、化小為無。已經(jīng)進(jìn)入立案階段的民事案件，人民法院應(yīng)充分了解案情，知曉原被告雙方的利益訴求，積極推動調(diào)解。對于上訴的案件，不能采取不理不問的態(tài)度，而是要主動進(jìn)行后續(xù)跟蹤查問。而且，法院不能避重就輕，將疑難復(fù)雜案件拒之門外，使社會矛盾升級，造成信訪頻發(fā)，事態(tài)發(fā)展無法遏制。另外，要積極倡導(dǎo)法官就地辦案、巡回法庭辦案，快速、及時(shí)解決糾紛，不僅能及時(shí)疏導(dǎo)社會矛盾，而且有利于樹立法律權(quán)威和法官形象，重要的是能達(dá)到解決一起糾紛，讓一片公民收益受教，讓法律、法官形象走進(jìn)千家萬戶、深入人心。讓百姓切實(shí)感受到以人為本的理念。

完善社會管理的法律服務(wù)機(jī)制。法律服務(wù)工作是社會管理不可或缺的一環(huán)，事先工作做好了，事后的狀況就會越少發(fā)生。我國現(xiàn)有的法律服務(wù)行業(yè)良莠不齊，法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的無序狀態(tài)大量存在。需要培育和規(guī)范律師事務(wù)所，以及提高法律服務(wù)人員的法律素養(yǎng)，形成行業(yè)、地區(qū)、社區(qū)規(guī)范，滿足社會管理創(chuàng)新的法治化對于法律服務(wù)的要求。

培養(yǎng)法律宣傳隊(duì)伍深入基層宣講法律知識和弘揚(yáng)法律文化，提高公民的法律意識、維權(quán)意識和法律信仰。將與民生、公民利益息息相關(guān)的典型案例帶入基層、細(xì)致講解。這種潤物細(xì)無聲的方式將更好地、更持久地構(gòu)建法治文明。

建立健全法律援助體系。積極倡導(dǎo)各地各高校法學(xué)院建立法律援助、法律咨詢室，滿足當(dāng)?shù)毓竦姆稍V求和解決一般糾紛。培養(yǎng)法律援助小組深入基層，將基層矛盾就地解決、及時(shí)解決，建立鼓勵律師進(jìn)行法律援助的獎勵和補(bǔ)助機(jī)制。

結(jié)語

社會管理創(chuàng)新的法治化是一個任重而道遠(yuǎn)的過程，政府社會管理的法治化已經(jīng)揚(yáng)帆啟程，有些先行者省市已經(jīng)起到帶頭作用，但社會管理是實(shí)踐活動，還需要進(jìn)行實(shí)踐活動的績效評價(jià)才能確定是否可行和有益。社會自治組織和公民的社會管理創(chuàng)新法治化途徑需要依據(jù)我國的實(shí)際情況并借鑒其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行逐步完善。司法能動性作用的良好發(fā)揮也不是一蹴而就的，需要人力、物力以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的投入和積累。法律服務(wù)體系的完善，需要政府投入和各方人士的持續(xù)努力。因此，社會管理創(chuàng)新的法治化路徑不是一成不變，也不是一夕即成的，仍需要理論界和實(shí)務(wù)界的持續(xù)關(guān)注和研究。

（作者單位：中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校；本文系2012年度中共重慶市委黨校課題“社會管理創(chuàng)新的法治化路徑研究—基于沙坪壩區(qū)的實(shí)證分析”階段性成果，項(xiàng)目編號：CQDX2012B—019）

【注釋】

①楊立新，侯琦：“試論轉(zhuǎn)型期我國社會管理創(chuàng)新的若干問題”，《黨政十部論壇》，2010年第12期，第53～55頁。

②④周紅云：“社會管理創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)與政府改革—社會管理創(chuàng)新的杭州經(jīng)驗(yàn)與啟示”，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2011年第5期，第55～61頁。

③⑤應(yīng)松年：“社會管理創(chuàng)新引論”，《法學(xué)論壇》，2010年第6期，第6頁。

責(zé)編/ 許國榮（實(shí)習(xí)）