【摘要】我國原有監(jiān)護制度以家庭血緣為基礎，強調家庭私權自治，忽視國家公權介入。社會的發(fā)展與現實需要一套適合我國國情的未成年人國家監(jiān)護制度。重構國家監(jiān)護制度是解決社會轉型期監(jiān)護缺失問題的必要途徑，其重點是在原有監(jiān)護制度基礎上，健全和完善監(jiān)護監(jiān)督機制和國家代位監(jiān)護機制兩大核心要素。

【關鍵詞】未成年人 國家監(jiān)護 監(jiān)護監(jiān)督 代位監(jiān)護

學界多年來一直在反思和檢討我國現行未成年人監(jiān)護制度的利害得失，不斷呼吁重構我國未成年人國家監(jiān)護制度。加強未成年人權益保護，以“國家監(jiān)護主義”理論為基礎重構我國未成年人國家監(jiān)護制度已經成為共識。

對我國現行未成年人監(jiān)護制度的反思

我國現階段未成年人監(jiān)護制度立法規(guī)定主要體現在《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）、《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國婚姻法》中，此外《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國婦女兒童權益保護法》以及《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》等法律法規(guī)也有所涉及。

現行法律體系構建的未成年人監(jiān)護制度，長期采取以親屬監(jiān)護為主，組織監(jiān)護為輔的制度設計，強調家庭私權自治，忽視國家公權介入。隨著我國社會經濟結構發(fā)生巨大變化，原有監(jiān)護制度已經無法應對社會轉型時期帶來的各種新問題，過分倚重親屬監(jiān)護、忽視國家監(jiān)護的弊端已經暴露無遺。首先，社會轉型中的單位、居民委員會和村民委員會等組織早已無力、無意承擔未成年人監(jiān)護義務。其次，在社會轉型過程中涌現出龐大的農村留守兒童和城市流動兒童群體，他們的監(jiān)護人往往迫于生計無法履行監(jiān)護職責，被監(jiān)護人的合法權益無法保障。為此，對家庭私力監(jiān)護進行外部監(jiān)督尤為重要。最后，未成年人監(jiān)護職責不明，變更、撤銷監(jiān)護的程序和條件也缺少相應的具體操作規(guī)范。未成年人監(jiān)護缺乏必要的監(jiān)督主體和配套的監(jiān)護監(jiān)督機制。監(jiān)護監(jiān)督制度缺失是當前許多監(jiān)護人疏于監(jiān)護、監(jiān)護不力或監(jiān)護侵權的一個重要原因，也是導致很多未成年人輟學、離家出走、違法犯罪、流浪乞討的重要原因。①

重構未成年人國家監(jiān)護制度的核心要素

未成年人國家監(jiān)護制度是彌補家庭私力監(jiān)護不足、保護未成年人合法權益的一種有效社會保障機制。未成年人國家監(jiān)護應當包括兩個層面的含義：一是國家對未成年人監(jiān)護進行外部監(jiān)督，切實有效保護未成年人合法權益和健康成長；二是如果未成年人家庭監(jiān)護不力或者出現不能監(jiān)護情形時，國家應迅速采取必要補救措施。

在仔細考察和比較各國未成年人國家監(jiān)護制度法律規(guī)定后，qtjWPL14V6WuZHGj7AerNA==我們發(fā)現各國未成年人國家監(jiān)護制度一般都包含五個基本要素：一是國家監(jiān)護基本原則法律規(guī)范；二是監(jiān)護事項國家決定權法律規(guī)范；三是監(jiān)護監(jiān)督法律規(guī)范；四是親權強行終止法律規(guī)范；五是國家代位監(jiān)護法律規(guī)范。其中后四項要素是未成年人國家監(jiān)護制度的核心要素，也是判斷一國未成年人國家監(jiān)護制度是否存在及其發(fā)展程度高低的重要依據。

筆者認為，根據我國現有監(jiān)護制度法律體系以及亟待解決的社會現實問題，重構我國國家監(jiān)護制度應該重點健全和完善監(jiān)護監(jiān)督機制和國家代位監(jiān)護機制兩大核心要素。

建立有效的未成年人監(jiān)護監(jiān)督機制

未成年人監(jiān)護監(jiān)督主體。筆者認為我國應當建立國家機關和親屬的雙重監(jiān)督機制。親屬與被監(jiān)護人關系密切，易于溝通、了解情況，親屬擔任監(jiān)護監(jiān)督人有利于最大限度保護被監(jiān)護人利益，而公權力機關的介入則有助于強化對監(jiān)護人的監(jiān)督?；鶎用裾挝缓突鶎臃ㄔ鹤鳛槲闯赡耆吮O(jiān)護監(jiān)督機關比較適合。民政單位代表國家實施行政監(jiān)督，法院作為司法機構實施司法監(jiān)督。②可以考慮在民政部門內部設立青少年事務局，行使監(jiān)督監(jiān)護權力。當發(fā)現未成年人合法權益受到威脅時，事務局有權進行調查取證，并就調查結論向監(jiān)護人提出督促建議，或指定監(jiān)護監(jiān)督人督促監(jiān)護人改善監(jiān)護質量；監(jiān)護人拒不改正的，青少年事務局可以向人民法院提起訴訟。③同時建議基層人民法院成立家事法庭或者指定監(jiān)護法官專門負責審理監(jiān)護事項。人民法院通過審理案件行使監(jiān)護人確定、變更、處分、撤銷等權力。此外，人民法院亦可主動依法啟動司法監(jiān)督權，審查監(jiān)護監(jiān)督人履職情況。

未成年人監(jiān)護監(jiān)督的范圍。筆者認為雖然目前對所有監(jiān)護人均實施強制性監(jiān)護監(jiān)督并不現實，但至少應重點將不是父母擔任監(jiān)護人的情形納入監(jiān)護監(jiān)督范圍。而對于父母擔任監(jiān)護人的情形應考慮將下列情形納入監(jiān)督對象：未成年人合法權益已受侵害的家庭；父母有嚴重不良行為或者違法犯罪行為的家庭；父母離異家庭；父母對子女放任不管的家庭等。④

未成年人監(jiān)護監(jiān)督人的產生和職責。一方面，父母以外的人擔任監(jiān)護人的，監(jiān)護監(jiān)督人可由遺囑指定產生。沒有遺囑指定監(jiān)護監(jiān)督人的，可以由青少年事務局選定監(jiān)護監(jiān)督人。另一方面，對于父母擔任監(jiān)護人的情形，當出現前述幾種情況可能對未成年人的監(jiān)護不利時，青少年事務局有權任命監(jiān)護監(jiān)督人進行重點督促。監(jiān)護監(jiān)督人應當要求監(jiān)護人至少每3個月報告1次未成年人的身體狀況、教育狀況、財產狀況等。

未成年人監(jiān)護的設立、變更和終止。我國法律對未成年人監(jiān)護的設立、變更和終止程序規(guī)定過于籠統，缺乏可操作性。首先，筆者認為監(jiān)護的設立除原來規(guī)定的法定監(jiān)護和法院指定監(jiān)護以外，還應增加委托監(jiān)護。同時，還應規(guī)定有關職能機構或組織因未成年人脫離監(jiān)護而自然取得臨時監(jiān)護。比如收留流浪或走失未成年人的救助站等福利機構自然取得臨時監(jiān)護權。⑤其次，當出現監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責、監(jiān)護人失去監(jiān)護能力、監(jiān)護人不適宜擔任監(jiān)護職責或者侵害未成年人權益等情況時，法院有權依法變更監(jiān)護。撤銷監(jiān)護時，法院可視情形判令原監(jiān)護人承擔監(jiān)護費用或經濟懲戒。上述情形消除后，法院可恢復原監(jiān)護人的監(jiān)護資格。最后，在法律中明文規(guī)定未成年人監(jiān)護終止的情形。一是被監(jiān)護人已經成年而且具有完全行為能力；二是被監(jiān)護人死亡或被宣告死亡；三是被監(jiān)護人被他人收養(yǎng)。終止監(jiān)護時，應清算、移交被監(jiān)護人財產。⑥

完善未成年人國家代位監(jiān)護機制

未成年人國家代位監(jiān)護的適用對象。必須強調一點，建立未成年人國家監(jiān)護制度絕非動輒讓國家代位監(jiān)護，直接充當監(jiān)護人。國家應當盡量扮演一個超然的監(jiān)督者角色。因此，考慮到未成年人國家代位監(jiān)護制度只是家庭個體監(jiān)護補充角色的定位以及目前我國的國家承受能力，必須科學合理地選擇其適用對象。除原有規(guī)定的孤兒和棄嬰外，國家代位監(jiān)護的對象還應包括監(jiān)護人客觀上無法為其提供健康成長所需基本條件的未成年人。值得一提的是，國家代位監(jiān)護的適用往往有賴于前述未成年人監(jiān)護監(jiān)督機制的有效建立，上述監(jiān)護監(jiān)督機構必須能夠對未成年家庭監(jiān)護狀況進行有效監(jiān)督并及時反饋，才能為適用未成年人國家代位監(jiān)護提供證據。⑦

未成年人國家代位監(jiān)護的實現形式。未成年人國家代位監(jiān)護的申請可以由未成年人的近親屬或者青少年事務局直接向人民法院提起。人民法院可根據青少年事務局的建議，選擇有利于保護未成年人權益的近親屬作為監(jiān)護人，對于無法找到合適近親屬作為監(jiān)護人的未成年人由國家代位監(jiān)護，以實現未成年人利益最大化。對于有過錯的監(jiān)護人，法院則應判令該監(jiān)護人支付未成年人的教育和生活費用并視情況處以一定數額罰款。國家代位監(jiān)護可以通過以下形式實現：一是國家直接設立兒童福利機構來承擔監(jiān)護職責，負責照料和教育未成年人；二是國家委托具有監(jiān)護能力并愿意承擔監(jiān)護職責的社會成員或者經審查合格的民間組織進行監(jiān)護，由青少年事務局對其日常監(jiān)護行為進行監(jiān)督檢查，由國家承擔相關監(jiān)護費用，并給付一定報酬。⑧擴大未成年人國家代位監(jiān)護的適用對象范圍，勢必將給國家財政帶來巨大壓力。政府機構必須高度重視未成年人的健康成長，撥付足夠的資金，建設充足的兒童福利機構，保障未成年人合法權益。同時，政府還可以吸納社會各界捐助、把被剝奪監(jiān)護權的監(jiān)護人支付的相關費用用于國家監(jiān)護。

（作者單位：北京青年政治學院社科部；本文系2013年北京青年政治學院教育教學建設項目“思想道德修養(yǎng)與法律基礎”優(yōu)質網絡課程建設階段性成果）

【注釋】

①⑤李玉華，楊軍生：“我國未成年人監(jiān)護制度的反思與重構”，《青少年犯罪問題》，2004年第5期，第14頁，第18頁。

②吳國平：“我國未成年人監(jiān)護立法的不足與完善”，《政法學刊》，2008年第1期，第96頁。

③朱紅梅：“我國未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度的法律分析”，《沈陽大學學報》，2008年第1期，第43頁。

④李霞：《監(jiān)護制度比較研究》，濟南：山東大學出版社，2004年，第337頁。

⑥周子雯：“論我國現行監(jiān)護制度的立法完善”，《理論導刊》，2007年第1期，第89頁。

⑦李超，畢榮博：“從未成年人保護看國家監(jiān)護制度的構建”，《青少年犯罪問題》，2004年第4期，第15頁。

⑧李霞：“試論構建未成年人監(jiān)護權之公權干預制度—以監(jiān)護缺失未成年人為視角”，中國法院網，2008年7月。

責編/王坤娜