【摘要】農(nóng)民集體作為法律主體，是具有中國特色的法律概念。農(nóng)民集體法律主體地位的確立是完善社會主義公有制制度的歷史性要求，具有現(xiàn)實的法律依據(jù)。農(nóng)民集體法律主體地位的重構有利于完善我國農(nóng)村市場主體制度，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，有利于完善鄉(xiāng)村治理機制，深化農(nóng)村基層民主。

【關鍵詞】農(nóng)民集體法律主體 地位重構 當代價值

農(nóng)民集體作為法律主體，是具有中國特色的法律概念。作為社會主義公有制的重要內(nèi)容之一，農(nóng)民集體作為集體所有財產(chǎn)的所有權人，是“經(jīng)濟范疇的人格化，是一定的階級關系和利益的承擔者?！雹僭谖覈母镩_放前，集體經(jīng)濟實行的是“集體所有、集體經(jīng)營”的經(jīng)營模式。改革開放后，集體經(jīng)濟實行的是“集體所有、家庭經(jīng)營”的經(jīng)營模式。農(nóng)民集體所有權歸農(nóng)民集體，集體日常性事務的管理歸村民委員會，土地承包經(jīng)營權歸農(nóng)民。農(nóng)民集體、村民委員會、農(nóng)民作為不同的法律主體，在理論上形成“三足鼎立”之勢，在現(xiàn)實中的關系卻是“剪不斷，理還亂”，這恰恰是當代農(nóng)村改革的難點和重點，因此，農(nóng)民集體法律主體地位的重構具有極為現(xiàn)實的當代價值。

農(nóng)民集體法律主體地位重構的必要性

改革開放以來，農(nóng)民集體作為集體財產(chǎn)的所有權人，逐漸退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，更多地是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的“派出機構”的角色，履行鄉(xiāng)政府委派的“征稅、征兵、計劃生育”等具有行政行為性質(zhì)的工作。相反，其作為集體財產(chǎn)所有權人的民事主體的性質(zhì)卻日益淡化并產(chǎn)生了一系列消極后果，影響了農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展。

農(nóng)村集體組織服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職能弱化。土地的承包，并沒有改變農(nóng)村集體組織所有權人的地位《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》（以下簡稱《土地承包法》）第四條）。作為土地承包合同的發(fā)包方，農(nóng)民集體依然承擔著服務生產(chǎn)的職能與義務。農(nóng)民集體應當執(zhí)行縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，組織本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎設施建設、依照承包合同約定為承包方提供生產(chǎn)、技術、信息等服務（《土地承包法》第十四條第三、第四款）。但在實行土地承包后，由于不能隨意干涉農(nóng)戶正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動（《土地承包法》第十四條第二款），農(nóng)民集體逐漸退出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，不再去關心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加上受財力的限制和農(nóng)村人口向城市的流動，農(nóng)民集體再也無法像過去那樣規(guī)劃、組織與本集體相關的農(nóng)田水利基礎建設，也無法提供農(nóng)戶所需的技術、信息等服務，農(nóng)戶的生產(chǎn)處于“自給自足”的單干狀態(tài)，致使農(nóng)業(yè)整體外部生產(chǎn)條件惡化，制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村集體組織主體地位虛置，內(nèi)部治理機制不健全導致農(nóng)民集體功能喪失。農(nóng)民集體作為一個特殊的法律主體的地位是被我國《憲法》和其他相關法律、法規(guī)所賦予的。但在實際生活中，由于相關法律制度的缺失，農(nóng)民集體的內(nèi)部治理機制極不完善，其主體地位一直沒有得到很好地實現(xiàn)，主體地位虛置。突出地表現(xiàn)在：

一是農(nóng)村集體組織與村民委員會的關系尚待理順，農(nóng)民集體主體地位虛置現(xiàn)象突出。首先，農(nóng)村集體組織與村民委員會的關系尚待理順。依照《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。但這樣一個組織，其具體的法律地位如何，尤其是與農(nóng)村集體組織的關系如何，卻在法律界存在一定的爭議并影響到實踐中村民委員會與農(nóng)村集體組織的互動。有學者認為，村民委員會是一個與農(nóng)村集體組織并列的、獨立的民法上的法人主體。②③但筆者認為，這種觀點有待商榷。同一個地域、相同的自然人成員成立兩個法律主體，不僅沒有必要，反而會在實踐中產(chǎn)生不必要的權力之爭。這種觀點的產(chǎn)生，可能是出于對法律的誤讀。持這種觀點的學者普遍認為，村委會可以作為一個與農(nóng)村集體組織并列的法律主體，源自國家在《土地承包法》、《土地管理法》以及《村民委員會組織法》等中規(guī)定的管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，包括發(fā)包集體土地和以土地等集體資產(chǎn)出資、租賃、聯(lián)營合伙等投資或經(jīng)營活動的規(guī)定。但這些學者普遍忽視了這些法律中其他條款的一些規(guī)定，如《村民委員會組織法》第十條明確規(guī)定：村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監(jiān)督，第二十二條和二十三條更是明確規(guī)定了村民會議對村委會的監(jiān)督權力和權力范圍。結合這些規(guī)定可以看出，村民會議實際上是農(nóng)民集體的最高權力機構，也是實現(xiàn)村民自治的制度性安排。村民委員會管理集體土地和財產(chǎn)的職權，僅僅是在執(zhí)行村民會議的決定。除此之外，村民委員會再無其他實質(zhì)性權力?？梢?，村民委員會只是農(nóng)村集體組織的一個內(nèi)部執(zhí)行機構而已。

其次，農(nóng)民集體主體地位虛置現(xiàn)象突出。農(nóng)村集體組織“作為一個特殊的民事主體，從其誕生之初，就帶有一定的行政色彩，成為行政權利的附屬物?！雹軡夂竦男姓剩由衔覈F(xiàn)行法律沒有理順村民委員會與農(nóng)民集體的關系，導致在農(nóng)村的社會生活中，人們看到的更多的是村民委員會而非農(nóng)民集體。甚至有的學者對農(nóng)民集體是否存在發(fā)生了懷疑。有學者認為，“在中國絕大多數(shù)鄉(xiāng)村，這個組織僅僅是有名無實甚至無名無實的組織”⑤、“隨著聯(lián)產(chǎn)承包制的建立，人民公社制度的廢除，與土地相對應的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在我國多數(shù)地區(qū)，實際上已經(jīng)不存在了?！雹捱@些論點的出現(xiàn)，突出地反映出農(nóng)民集體主體地位已被嚴重弱化。與這種弱化相對應的，是村民委員會的地位凸顯，村委會的權力開始急劇膨脹，在農(nóng)村的社會、經(jīng)濟生活中處于支配性的地位。這種支配，恰恰是建立農(nóng)民集體主體地位虛職的基礎之上，損害的是“村民自治”，帶來的是農(nóng)民、農(nóng)民集體合法權益的損害。例如，在我國城鎮(zhèn)化的快速推進過程中，農(nóng)民的話語權沒能充分表達，農(nóng)民集體作為土地及其他重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的所有權人，權利主體身份被虛置，村民委員會甚至農(nóng)村的“當家人”徑行取代了農(nóng)民集體，使得大量耕地非法轉(zhuǎn)為建設用地。一些地方出現(xiàn)的“小村官、大蛀蟲”的不正?，F(xiàn)象，就是典型例證。

二是農(nóng)民集體內(nèi)部治理機制不健全，導致農(nóng)民集體功能喪失。農(nóng)民集體是一個由特定地域的自然人結合而成的一個非自然人主體。作為一個法律主體，具備一定的權利能力與行為能力。但不同于自然人主體，其權利能力與行為能力的行使，是由其內(nèi)部機關來具體實施的。所以，農(nóng)民集體理應有其意思產(chǎn)生機關、意思執(zhí)行機關、監(jiān)督機關和法定代表人。這些機關各司其職、各負其責，相互制約、相互合作，共同推動農(nóng)民集體有效運轉(zhuǎn)。

但在實踐中，農(nóng)民集體的內(nèi)部治理機制極不健全，突出表現(xiàn)在村民會議制度形同虛設，村民委員會處于主導性地位，監(jiān)督機制缺失。目前農(nóng)民集體的法人治理結構存在著兩個偏向：首先是農(nóng)民集體的自主決定權并未真正落實，農(nóng)民集體“被政策化”趨勢明顯，行政機關對農(nóng)民集體干預過度，對農(nóng)民集體的治理、經(jīng)濟決策、政策落實等存在行政命令化傾向，雖然宏觀調(diào)控充分體現(xiàn)了社會主義的本質(zhì)要求，但是，在某種程度上，行政機關凌駕于農(nóng)民集體之上，農(nóng)民集體“被做主”，違背了村民自治的基本要求；其次是由于農(nóng)民集體法律主體地位被淡化，造成對農(nóng)民集體經(jīng)營管理機關（村民委員會）甚至經(jīng)營管理者（村支書或村主任）的行為缺乏有效監(jiān)督，經(jīng)營管理機關甚至經(jīng)營管理者在事實上越俎代庖，取代了所有權主體。

重構農(nóng)民集體法律主體地位的當代價值

農(nóng)民集體法律主體地位重構是保障農(nóng)民權利的制度性要求。在當代，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的深入推進，我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展正在進入新的階段?！敖?jīng)濟基礎決定上層建筑”。馬克思在《資本論》中鮮明地指出，在同一社會經(jīng)濟形態(tài)的不同發(fā)展階段上，經(jīng)濟對法律調(diào)整的內(nèi)容提出了不同的要求。只有重構農(nóng)民集體法律主體地位，才能根本改變農(nóng)民集體作為根本的權利主體被虛置的尷尬處境，才能從根本上改變我國土地利用利益爭奪中農(nóng)民的“集體失語”現(xiàn)象，還原農(nóng)民對其自身權益的合法話語權，保障農(nóng)民權益的最終實現(xiàn)，為農(nóng)民權利救濟提供主體制度依托。

農(nóng)民集體法律主體地位重構是完善農(nóng)村治理的社會主義本質(zhì)要求。完善鄉(xiāng)村治理機制一直是我國農(nóng)村政策的重要內(nèi)容之一。2013年的1號文件明確提出要順應農(nóng)村經(jīng)濟社會結構、城鄉(xiāng)利益格局、農(nóng)民思想觀念的深刻變化，加強農(nóng)村基層黨建工作，不斷推進農(nóng)村基層民主政治建設，提高農(nóng)村社會管理科學化水平，建立健全符合國情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制、進一步健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。重構農(nóng)民集體的主體地位，是完善鄉(xiāng)村治理的核心。只有重構農(nóng)民集體法律主體地位，才能形成在平等權利基礎上進行利益分配，在法治軌道內(nèi)進行利益協(xié)調(diào)，嚴格農(nóng)村集體資產(chǎn)承包、租賃、處置和資源開發(fā)利用的民主程序。

農(nóng)民集體法律主體地位重構，首先，有利于逐步建立責權明晰、運轉(zhuǎn)有效的村級民主監(jiān)督機制，重構村民會議、村民委員會之間的權利義務關系，在各個利益主體之間尋求協(xié)商與溝通，推進監(jiān)督機制、民主決策等政治民主體系的建立，不斷完善鄉(xiāng)村治理機制；其次，有利于依法維護、統(tǒng)籌兼顧廣大農(nóng)民群眾多種利益，暢通和規(guī)范訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權益保障渠道，妥善處理農(nóng)村各種矛盾糾紛。再次，有利于提高農(nóng)民勞動報酬在國民收入中初次分配中的比重，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

農(nóng)民集體法律主體地位重構是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實性要求。只有尊重和保障農(nóng)民集體的主體地位，才能充分激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，提高農(nóng)民組織化程度。農(nóng)民集體法律主體地位重構，是順應建設中國特色社會主義市場經(jīng)濟，推進農(nóng)業(yè)社會化大生產(chǎn)的現(xiàn)實需要。首先，有利于從源頭上穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)；其次，有利于逐步提高農(nóng)戶集約經(jīng)營水平，推進承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)戶采用先進技術和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式；再次，有利于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的新型實體，提高農(nóng)民合作社引領帶動能力和市場競爭能力；最后，有利于不斷壯大集體經(jīng)濟實力，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集體化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。

重構農(nóng)民集體法律主體地位是對當代農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的必然性認識，是尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，尊重農(nóng)民集體和農(nóng)民的市場主體地位的必然要求，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)村發(fā)展，服務農(nóng)民的法治化舉措，是改善農(nóng)民生存發(fā)展的社會生態(tài)環(huán)境，強化對農(nóng)民集體和農(nóng)民權利的保護，增強農(nóng)村發(fā)展活力，建設中國特色社會主義的必由之路。

重構農(nóng)民集體的方向性選擇

職能回歸，強化農(nóng)民集體民事主體的地位。農(nóng)民集體作為集體財產(chǎn)的所有人，理應是一個民事主體，其中心任務應是為承包人服務，管理好土地這個農(nóng)村最重要的財產(chǎn)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟；應依托于村民自治，發(fā)展鄉(xiāng)村民主，保障農(nóng)民當家作主，而不是作為行政權力的附屬物，承擔行政事務，提供公共服務。讓農(nóng)民集體從繁忙的行政性事務中擺脫出來，既可以讓農(nóng)民集體專心于農(nóng)村事務，減少不必要的財務支出，把有限的資金用于農(nóng)村，也可以促使我國政府加大對農(nóng)村的投入，把公共服務延伸到農(nóng)村，改變城鄉(xiāng)二元格局在公共產(chǎn)品提供方面的不公平狀態(tài)。

完善農(nóng)民集體的內(nèi)部治理機制，依法保障村民自治。一是強化村民會議權力機構的職能，弱化村民委員會的主導地位。村民會議是農(nóng)民集體的最高權力機構。涉及村民利益的重要事項，一定要經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。沒有經(jīng)過村民會議的民主決定，村民委員會無權處分涉及村民利益的事務，尤其是土地這一核心資產(chǎn)。村民委員會作為一個執(zhí)行機構，有義務嚴格執(zhí)行村民會議的決議。強化村民會議權力機構的地位，尚須進一步完善村民會議的召集程序、議題的征集與規(guī)則確定、決議的公開制度以及決議實施的監(jiān)督機制。

二是建議把村民代表會議改造為農(nóng)民集體的內(nèi)部監(jiān)督機構。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民代表會議討論決定村民會議授權的事項。這在事實上賦予村民代表會議權力機關的地位。這種立法體例，有待商榷。首先，從法理上說，一個組織內(nèi)部出現(xiàn)兩個權力機構，本身就不太正常，這涉及到授權的范圍、授權的時限等一系列職權劃分的具體操作問題。其次，根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，這其中的村民委員會成員，由于本身履行著執(zhí)行決議的職責，又讓其承擔決策人的角色，有點身兼“裁判員”與“運動員”于一身的味道，難以保證其中立性。最后，村民代表本身的代表性尚待研究。因此，建議去掉其中的村民委員會成員，把村民代表會議改造為農(nóng)民集體的內(nèi)部監(jiān)督機構，解決農(nóng)民集體內(nèi)部監(jiān)督機構缺失的問題。

完善農(nóng)民集體成員的社員權。農(nóng)民集體是一個由若干自然人以土地為紐帶組建起來的一個具有“人合”性質(zhì)的組織。農(nóng)民利益的實現(xiàn)，必須以完善的社員權作為保障。我國相關法律雖然規(guī)定一些重要事項必須經(jīng)集體成員共同決定，如《中華人民共和國物權法》第五十九條第二款和第六十三條第二款規(guī)定了集體成員可以行使重要事項上的決定權和法定的撤銷權。但這些決定權和法定的撤銷權在性質(zhì)上屬于什么樣的權利依然不明確。因此，立法上應當對農(nóng)民集體的社員權作出明確的規(guī)定，完善集體組織成員的加入與退出規(guī)則，以適應社會發(fā)展的變化，促進農(nóng)村民主的發(fā)展，推動村民自治。

（作者均為廊坊師范學院副教授；本文系2011年度河北省科技廳軟科學指令性計劃項目“城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民法律主體地位的構建”的階段性研究成果，項目編碼：11457202D-40）

【注釋】

①《馬克思恩格斯文集》（第5卷），北京：人民出版社，2009年，第10頁。

②羅猛：“村民委員會與集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)定位與職能重構”，《學術交流》，2005年第5期，第54頁。

③周斌：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)新發(fā)展中村委會的角色定位分析”，《天府新論》，2008年第2期，第3頁。

④彭玉旺等：“試論土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營權與農(nóng)田水利設施建設”，《安徽農(nóng)學通報》，2011年第17期，第3頁。

⑤趙樹凱：“農(nóng)村基層組織：運行機制與內(nèi)部的沖突”，《體制改革》，2001年第7期，第15頁。

⑥農(nóng)村稅費改革問題研究課題組：“農(nóng)村稅費改革問題研究”，《農(nóng)村經(jīng)濟文稿》，2001年第2期，第35頁。

責編/張曉