【摘要】鄉(xiāng)村自治是我國(guó)基層民主發(fā)展的重要里程碑，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。同時(shí)也存在民主管理與民主監(jiān)督難以落實(shí)、“政治性”自治制度難以理順等問題，因此，有必要從憲法的基礎(chǔ)理念入手，分析我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村自治存在的問題，并提出鄉(xiāng)村自治制度從政治型自治向公共事務(wù)型自治的轉(zhuǎn)變以及如何轉(zhuǎn)變的建議。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村自治 憲政視域 政治型自治制度 公共事務(wù)型自治制度

我國(guó)鄉(xiāng)村自治的含義

鄉(xiāng)村自治即村民自治是一個(gè)多層級(jí)的概念體系。在憲法層面上，自治權(quán)是一項(xiàng)國(guó)家法律賦予的政治權(quán)力。依我國(guó)憲法規(guī)定，我國(guó)將村一級(jí)的事務(wù)交由該村的群體自我管理，此項(xiàng)支配權(quán)為“權(quán)力”而非“權(quán)利”?！皺?quán)利”指公民或個(gè)人的法律資格或享有的特定利益的可能，是可以放棄的。而作為村民的自治權(quán)是不可以放棄的，必須依照《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施。

在個(gè)人層面上，鄉(xiāng)村自治權(quán)的實(shí)施是以個(gè)人權(quán)利為邏輯起點(diǎn)的，也就是說自治權(quán)落實(shí)到個(gè)人層面上是一項(xiàng)權(quán)利，如選舉權(quán)和被選舉權(quán)。此時(shí)，村民自治權(quán)是村民個(gè)體的一種自治權(quán)利的集合。當(dāng)這種集合性、團(tuán)體性的權(quán)利達(dá)到規(guī)定數(shù)量時(shí)，則可以行使自治層面上的權(quán)力。因此，在此層面上既然是個(gè)人的權(quán)利則是可以放棄的。

再者，村民自治權(quán)是一項(xiàng)融合身份和契約為一體的權(quán)力。村民自治權(quán)的成員基礎(chǔ)單位為成年“村民”，即年滿十八周歲的該村的村民才能取得這種身份，如果身份喪失將導(dǎo)致相應(yīng)的資格的喪失。當(dāng)然，光有個(gè)人的行為還不夠，個(gè)人在行使權(quán)利時(shí)必須與其他人一起達(dá)到多數(shù)人的情況才有可能實(shí)現(xiàn)自治權(quán)，這一過程猶如契約關(guān)系，成員的契約共同形成自治，該契約將約束每一個(gè)村民。

由此，我國(guó)《憲法》規(guī)定的公民的基本權(quán)利及基本政治權(quán)力對(duì)于村民的落實(shí)，主要是通過村民自治來實(shí)現(xiàn)的。村民自治制度走過了25年的歷程，但是為了適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)新需要，我們必須適時(shí)調(diào)整改革該項(xiàng)制度，使其不斷完善。

我國(guó)鄉(xiāng)村自治的基礎(chǔ)

自由：鄉(xiāng)村自治的制度邏輯起點(diǎn)。自由是什么，沒有人能給予確定的答案，古今往來人類不斷地追求自由，并對(duì)自由做出各種各樣的解釋。馬克思指出“自由”意指“從被束縛中解脫出來”。人類社會(huì)發(fā)展史就是人類自由發(fā)展的歷史。我們平常觀念中的自由，乃是行動(dòng)自由，即行為的范圍。因而，自由可分為消極的自由和積極的自由；消極的自由可以簡(jiǎn)單理解為自己的行為范圍不受他人干涉。

黨的十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)經(jīng)歷了重大的社會(huì)變革。在經(jīng)濟(jì)體制方面，我國(guó)已確立并深入發(fā)展了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也順應(yīng)歷史潮流，向市場(chǎng)化方向發(fā)展。在政治制度方面，確立了社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制。在這場(chǎng)變革中，力量源泉和發(fā)展的需求在于自由。因而，從變革和發(fā)展的角度而言，鄉(xiāng)村社會(huì)需要的自由是積極的自由。自由依照自己或自我群體的希望，出于自己的理性和目的，安排自己的生活及期待才能激發(fā)農(nóng)村的生產(chǎn)力。

民主：自治理念的核心。源于希臘語(yǔ)的“民主”有“人民”和“治理”的含義，于是人們通常把民主理解為社會(huì)治理制度，即民治。民主與自由是兩個(gè)高度相關(guān)又相互獨(dú)立的概念。保證一個(gè)社會(huì)大多數(shù)人的政治權(quán)利、利益的實(shí)現(xiàn)，使其上升為國(guó)家的意志得以確立和保證是民主的目的。中國(guó)鄉(xiāng)村自治制度的基礎(chǔ)在于民主，也沒有人敢懷疑其正確性。因此，中國(guó)鄉(xiāng)村自治根源于民主的思想是毋庸置疑的，但也應(yīng)當(dāng)考慮到“我國(guó)農(nóng)村民主發(fā)展的現(xiàn)狀以及民主發(fā)展的階段性差距，從而對(duì)我國(guó)農(nóng)村的民主發(fā)展有個(gè)客觀的評(píng)價(jià)”。隨著我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的不斷提高，社會(huì)主義新農(nóng)村的不斷發(fā)展，民主主體的思想和認(rèn)識(shí)的不斷深入，民主也逐步成為村民的一種普遍的價(jià)值理念和價(jià)值追求。

權(quán)利保障：自治理念貫徹的保證。權(quán)利是個(gè)人存在的根本，每一個(gè)人都是存在于權(quán)利的密度范圍中的主體，從公民政治權(quán)力到個(gè)人的民事權(quán)利，滲透到每一個(gè)人生活方方面面。民主是代表和體現(xiàn)多數(shù)人的利益和意志的，那么，在民主的政治參與理論下，少數(shù)人的利益是如何實(shí)現(xiàn)的，這也就是如何保證民主的自治權(quán)不會(huì)違背文明的發(fā)展軌跡。雖然權(quán)利也是一種價(jià)值取向，與民主的價(jià)值目標(biāo)緊密相聯(lián)，但是權(quán)利卻是民主的保障，多數(shù)人不能剝奪少數(shù)人固有的權(quán)利，如多數(shù)人不能通過決議剝奪少數(shù)人應(yīng)當(dāng)分得的承包田。從某種角度而言，民主也是一項(xiàng)權(quán)利，如在我國(guó)，年滿18周歲的公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。因而，民主是一種參與程序的正當(dāng)性的評(píng)價(jià)，而權(quán)利是內(nèi)容的正義性的評(píng)價(jià)。

轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)鄉(xiāng)村自治存在的主要問題

一是“民主型”鄉(xiāng)村自治的制度設(shè)計(jì)與偏離于“民主”的自治實(shí)踐。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》無疑是根據(jù)“民主”原則設(shè)計(jì)的制度。村民自治制度的設(shè)計(jì)本意就是“農(nóng)民群眾當(dāng)家作主，實(shí)行民主自治”，要求自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。民主是自治的精神基礎(chǔ)，要求“參與機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、制衡機(jī)制、法制機(jī)制”。因此，一個(gè)適格的公民能否以一定的方式參與選舉和被選舉、重大決策的出臺(tái)、決策和執(zhí)行是否能夠公平，是否具備內(nèi)部和外部的權(quán)力制約機(jī)制，是否法律至上，是否有法可依依法辦事是評(píng)價(jià)民主的重要指標(biāo)。當(dāng)前，經(jīng)過20多年的鄉(xiāng)村自治的實(shí)踐，基本能做到的是選舉的基本參與，但決策參與機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、制衡機(jī)制、法制機(jī)制還難以做到。

目前，我國(guó)農(nóng)村村委會(huì)在很大程度上還協(xié)助執(zhí)行行政事務(wù)，如稅費(fèi)征收、戶籍管理、社會(huì)治安、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)等。于是，作為基層國(guó)家干部的村支書和村委會(huì)主任必須履行其職能，執(zhí)行國(guó)家政府的意志；同時(shí)，作為村民代表，又要代表村民的意志和利益。此時(shí)，協(xié)助國(guó)家的管理意志與代表村民的民主意志集中在同一個(gè)群體身上，這樣民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是不可能實(shí)現(xiàn)和存在的，造成所謂“干群關(guān)系”緊張的局面，這也與制度設(shè)計(jì)的“民主”相偏離，因?yàn)楫?dāng)村民通過選舉選出的村委會(huì)在執(zhí)行公共事務(wù)時(shí)，存在村民對(duì)于出現(xiàn)上述協(xié)助執(zhí)行政府事務(wù)時(shí)是否具有實(shí)質(zhì)監(jiān)督權(quán)的問題，當(dāng)村委會(huì)違背絕大多數(shù)村民意志而行事時(shí)，那么，這種制度就已經(jīng)偏離了民主。

當(dāng)然，對(duì)于民主的最大偏離并非上述的情況，而是村民委員會(huì)成立之后，村民對(duì)于決策喪失參與權(quán)和合適的監(jiān)督機(jī)制下的監(jiān)督權(quán)，根據(jù)當(dāng)前的實(shí)踐也不存在有效的權(quán)力制約機(jī)制。在此種情況下，選民選舉出來的村民委員會(huì)成員，或者是村長(zhǎng)、村支書，也就無需對(duì)選民“負(fù)責(zé)”，其行為與選民的意志沖突時(shí)，《憲法》規(guī)定“一切權(quán)利屬于人民”的民主就無法實(shí)現(xiàn)。

二是“政治性”自治的制度設(shè)計(jì)與轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村生活的背離。我國(guó)的《村民委員會(huì)組織法》立法背景及設(shè)置的目的更多是政治性的制度。傳統(tǒng)中國(guó)，政治統(tǒng)治保持著高度中央集權(quán)，社會(huì)管理則高度分散，自行其事。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)具有明顯的自治特征。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治中，采用的是鄉(xiāng)、里、保、甲形式，其目的在于維持對(duì)農(nóng)村的統(tǒng)治，其主要功能是入戶編查，賦役派征和治安管理。1941年南京國(guó)民政府頒布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治暫行條例》，同年行政院頒布《地方自治實(shí)施方案》，該方案不是依照孫中山的直接民權(quán)設(shè)計(jì)，依然是傳統(tǒng)國(guó)家行政管理的方式。新中國(guó)建立后不久開始人民公社化，“公社”將集行政管理與日常事務(wù)管理于一身，有學(xué)者稱之為“身份自治”。這種看法是值得商榷的，人民公社雖然是農(nóng)民自愿的組合，但是該組合并非一種自治，最多可以稱為組織形式。一切包括生產(chǎn)資料、生活資料均在政府安排下，那么如何談得上自治，關(guān)于“身份”自治的提法更不恰當(dāng)，雖然人民公社時(shí)期是存在“身份”歸屬公社的問題，但是自治本身具有區(qū)域性，如果也將區(qū)域理解成身份，那么什么樣的自治才算自治。從以上各自治類型來看，“政治性”的制度安排優(yōu)于其他安排。這一點(diǎn)在我國(guó)當(dāng)下的村民自治中改變并不太多。學(xué)者也將村民自治制度稱之為“政治制度”。

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以說有一部分村落已經(jīng)成為工業(yè)化農(nóng)村?；谥袊?guó)國(guó)情的特殊性，目前鄉(xiāng)村的主要問題是經(jīng)濟(jì)問題，如集體財(cái)產(chǎn)、土地分配、林權(quán)分配等，對(duì)于這些問題《村民委員會(huì)組織法》并沒有設(shè)置權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任規(guī)則。而這些又恰恰是中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期關(guān)系村民利益及社會(huì)公平的問題。再者，當(dāng)前的農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色也比較明顯，而村委會(huì)下沒有設(shè)置諸如蔬菜種植委員會(huì)或水果種植委員會(huì)等類似的機(jī)構(gòu)為信息化背景下的農(nóng)民或村民提供服務(wù)。再如宗教事務(wù)也完全屬于“私”的范疇，而當(dāng)前在轉(zhuǎn)型時(shí)期民眾的心理與心靈也需要幫助時(shí)，我們卻看不到村民委員會(huì)的蹤影，而當(dāng)出現(xiàn)行政任務(wù)時(shí)哪怕是侵犯民眾權(quán)利的時(shí)候，村委會(huì)則會(huì)如影相隨，因此，自治組織的功能的轉(zhuǎn)型是必須的。

三是監(jiān)督的缺失造成“民意的違背”與規(guī)范的缺失。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》中雖然提到了“民主監(jiān)督”，但對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督卻沒有任何規(guī)定，法律諺語(yǔ)云“有權(quán)力必然要求有監(jiān)督”，一個(gè)沒有監(jiān)督的制度或人是難以正常有效又不偏離制度設(shè)計(jì)的初衷或不產(chǎn)生腐敗的。

首先，當(dāng)前自治制度設(shè)計(jì)缺乏有效的外部監(jiān)督。《村民委員會(huì)組織法》中并沒有規(guī)定監(jiān)督權(quán)，雖然實(shí)踐中依照行政邏輯的結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府對(duì)村各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督，但是，此種監(jiān)督并不是法律制度框架下的監(jiān)督，其結(jié)果可能使得自治制度不存在，而以行政命令的方式來領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)。這樣的結(jié)果是民選村委對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)村民負(fù)責(zé)，當(dāng)前此種自治監(jiān)督異化現(xiàn)象比較普遍，值得警惕。因而，外部監(jiān)督可能只有司法監(jiān)督了，但是這是社會(huì)的最后一道屏障，側(cè)重的是救濟(jì)或懲罰。

其次，當(dāng)前的自治制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐缺乏內(nèi)部監(jiān)督?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》提到的民主監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)指的是內(nèi)部的監(jiān)督，但是從《村民委員會(huì)組織法》中看不到專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督途徑及可實(shí)現(xiàn)方式的規(guī)定。村民只有當(dāng)村委會(huì)成員不稱職時(shí)才能行使罷免權(quán)。一個(gè)村我們將其視為一個(gè)主體，村委會(huì)可以將土地承包，村里也可以興建集體企業(yè)，如果沒有內(nèi)部監(jiān)督制度的存在，那么也就不能事前預(yù)防。內(nèi)部監(jiān)督制度的存在及現(xiàn)代商業(yè)組織形式的采用應(yīng)當(dāng)足以防范風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，在內(nèi)部和外部監(jiān)督都缺失的情況下，“民主”也就成為“人治”，依靠人的“善”、“惡”來看良治與否，其行為規(guī)范的缺失必然帶來自治實(shí)施效果的不確定性。

我國(guó)公共事務(wù)型鄉(xiāng)村自治制度的建設(shè)

基于我國(guó)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，公共事務(wù)型自治才是符合立法目的的。如果不把“村長(zhǎng)當(dāng)干部”而是協(xié)調(diào)和服務(wù)于村莊共同體，那么，一是村莊的發(fā)展獲得更多的資源，甚至團(tuán)體協(xié)力的資源；二是鄉(xiāng)村的個(gè)體利益及群體獲得一個(gè)公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在這里村民可以獲得個(gè)ed1bb941481d20b6a85451e11512dc1c體所不具有的資源。雖然我國(guó)的鄉(xiāng)村自治中還普遍存在著主要對(duì)“上級(jí)負(fù)責(zé)”的政治型自治，但公共事務(wù)型的自治組織體才可以適應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村需要，才能夠提供公共服務(wù)性組織的需求。其來源于現(xiàn)實(shí)的中國(guó)農(nóng)村向現(xiàn)代化、市場(chǎng)化的農(nóng)村的轉(zhuǎn)型。

制衡與權(quán)力分配。在現(xiàn)有的框架下，缺乏的是制衡框架。當(dāng)前，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》不可能增加制衡機(jī)構(gòu)，但是，可以設(shè)置內(nèi)部制衡機(jī)制。比如目前存在最多的問題是村長(zhǎng)以個(gè)人代表村委會(huì)的名義實(shí)施危害村莊的行為。那么，制衡機(jī)制可以在村委會(huì)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)，即在村民自治章程中規(guī)定，村長(zhǎng)是村莊對(duì)外活動(dòng)及民事交往的代表，村長(zhǎng)必須根據(jù)村委會(huì)的決議執(zhí)行，村長(zhǎng)未經(jīng)村委會(huì)決議或預(yù)算通過的財(cái)務(wù)所進(jìn)行行為無效，所產(chǎn)生的損害由村長(zhǎng)個(gè)人承擔(dān)責(zé)任。村委會(huì)成員為單數(shù)，決議事項(xiàng)實(shí)行一票否決。村民委員的民主不能是少數(shù)服從多數(shù)，因?yàn)槠浔Ｗo(hù)的利益是村莊共同體的利益，如果有人反對(duì)，那么該項(xiàng)決議可能是不符合村莊共同體的利益。當(dāng)然，在法治時(shí)代的今天，在涉及村莊利益的事項(xiàng)，如果村莊內(nèi)部存在分歧，而無法形成一致意見時(shí)，可以考慮引入社會(huì)中的律師或其他無利益的第三方在合法的限度內(nèi)作出決議，由村委會(huì)執(zhí)行。

制衡的一項(xiàng)重要制度為回避制度，如果決議的事項(xiàng)是一項(xiàng)具體利益（非普遍關(guān)系），關(guān)系村委會(huì)成員自身及五代以內(nèi)的直系血親及旁系血親的親屬或村民認(rèn)為存在其他關(guān)系足以影響決議的公正的，任何村民可以向村委會(huì)申請(qǐng)決議回避，或自行回避，該回避沒有回避的，該決議無效，由此產(chǎn)生的責(zé)任由該回避的村委成員承擔(dān)。

權(quán)力邊界框架。村民自治的實(shí)現(xiàn)依賴于權(quán)力框架來理清，誰(shuí)做出決定，誰(shuí)對(duì)決議事項(xiàng)負(fù)責(zé)。村支書是黨在基層的組織，村支書對(duì)于村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)僅限于黨內(nèi)事務(wù)及政治方向的領(lǐng)導(dǎo)，而非對(duì)于自治組織及自治事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。村支書是上級(jí)任命的，因而，村支書的權(quán)限不包含自治事務(wù)，所有的自治事務(wù)必須是村委會(huì)決議。村委會(huì)成員對(duì)村委會(huì)決議的事項(xiàng)負(fù)責(zé)，如果決議事項(xiàng)侵害了他人權(quán)利或?qū)Υ迩f造成損害，贊成通過該決議的成員必須對(duì)損害承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于該損害責(zé)任的主張任何村民均可以主張，下一屆的村民委員會(huì)也可以對(duì)上一屆村民委員會(huì)進(jìn)行主張。如果村民委員會(huì)決議沒有記錄或記錄不清由全體村民委員會(huì)承擔(dān)責(zé)任。

事務(wù)型的具體組織構(gòu)建。自治組織根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》可以下設(shè)委員會(huì)。從目前的情況來看，設(shè)委員會(huì)的村很少，最多設(shè)置婦女委員會(huì)、治安委員會(huì)、計(jì)劃生育委員會(huì)用以輔助執(zhí)行縣、鄉(xiāng)行政事務(wù)。當(dāng)前，針對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的問題可根據(jù)村情設(shè)置科技推廣委員會(huì)、信息委員會(huì)、宗教委員會(huì)、教育委員會(huì)等。該法規(guī)定村民委員會(huì)成員可以兼任專門委員會(huì)的成員，但是該法律規(guī)定是任意性規(guī)定，村民自治章程完全可以排除，因?yàn)楦魇聞?wù)委員會(huì)專業(yè)性較強(qiáng)，甚至需要專門知識(shí)的人才可以擔(dān)任，排除村民委員會(huì)成員擔(dān)任的原因是專門委員會(huì)是對(duì)村民委員會(huì)負(fù)責(zé)，一個(gè)人不能既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，否則，會(huì)造成村委會(huì)對(duì)各專門委員會(huì)監(jiān)督喪失。

對(duì)村民委員會(huì)的各專門委員會(huì)制度的應(yīng)用其實(shí)還有一項(xiàng)功能，即利用專門委員會(huì)來協(xié)調(diào)村民與村委會(huì)的關(guān)系，發(fā)揮其橋梁作用，加強(qiáng)兩者的溝通。比如，可以設(shè)置一個(gè)村民申訴委員會(huì)，然后在章程中規(guī)定，對(duì)于村民申訴委員會(huì)收到的申訴，必須由村委會(huì)會(huì)議決議通過。同時(shí)，還可以在章程中設(shè)置決議適用回避制。這樣，村民有了問題就可以通過村民申訴委員會(huì)來進(jìn)行反映解決了。

村民委員會(huì)的組織構(gòu)建。基于現(xiàn)實(shí)的中國(guó)國(guó)情對(duì)于村民自治實(shí)踐及法律規(guī)定，必須對(duì)村委會(huì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)框架的建設(shè)來實(shí)現(xiàn)其不違背其設(shè)立自治組織的目的，不偏離村民的共同意志。村民委員會(huì)為例會(huì)制，村長(zhǎng)負(fù)責(zé)召開，村長(zhǎng)缺席由副村長(zhǎng)召開，村長(zhǎng)和副村長(zhǎng)缺席，由村支書代為主持召開。村民委員會(huì)會(huì)議一律公開。同時(shí)，可以制定具有一定強(qiáng)制性的村規(guī)民約，作為村民開展自治活動(dòng)的具體規(guī)范，內(nèi)容可以涉及村級(jí)公共事務(wù)的多個(gè)方面，技術(shù)上具有一定的可操作性，當(dāng)然其效力要比村民自治章程低一個(gè)層級(jí)。

（作者單位：河南許昌學(xué)院法政學(xué)院；本文系2013年河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“我國(guó)鄉(xiāng)村自治與宗教關(guān)系研究—對(duì)河南部分村落宗教現(xiàn)象的考察與反思”的部分成果，項(xiàng)目編號(hào)：2013-ZC-002）

責(zé)編/許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）